О проекте Федерального закона

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»»

Андрей Бузин

6. Избирательные документы и общественный контроль

Практика выявила некоторые пробелы Закона, связанные с понятием «избирательные документы». Эти пробелы не исправлены в рассматриваемом Проекте.

Определение списка избирателей в Законе отсутствует, хотя неявным определением можно считать порядок составления списков, прописанный в ст.17 Проекта. Оттуда, в частности следует, что ни реестр досрочного голосования, ни список проголосовавших вне помещения не являются списком избирателей или его частью. Между тем, эти избирательные документы не предоставляются для копирования именно на основании того, что председатели комиссий считают их списками избирателей.

Другая проблема связана с порядком заверения списка избирателей. Закон обязывает заверять эти списки печатями и подписями председателей территориальной и участковой комиссии. Но означает ли наличие таких реквизитов только на одном листе списка избирателей заверение всего списка? Конечно нет. Поэтому закон должен более четко прописать необходимость брошюровки списка избирателей.

Третье - внесение исправлений и дополнений в список избирателей. Мы не раз наблюдали исправление списка избирателей на основании ничем не заверенных сообщений. Эту возможность следует исключить.

Четвертое - следует описать ситуацию с составлением списков, когда голосование одновременно проводиться по нескольким видам выборов.

Пятое. Ранее в избирательном законодательстве существовал термин «дополнительный список», однако в Законе такой не фигурирует. Это несколько осложнило формулировки норм, связанных с пополнением списка избирателей; представляется, что возвращение этого термина было бы полезным.

Шестое. Постоянные затруднения вызывает вопрос об удостоверении личности избирателя и о включении его в список дополнительно. Лишь в Федеральном законе «О выборах Президента РФ» указан список документов, удостоверяющих личность. Но он един для всей России и его можно было бы указать в Законе о гарантиях. Кроме того, следует четко разъяснить, какие документы (реквизиты в документах) подтверждают факт постоянного или преимущественного проживания на территории данного избирательного участка и подчеркнуть тот факт, что эти документы могут и не совпадать с документами, удостоверяющими личность. Более четко следует определить основания для внесения в список избирателей, избегая опосредованного объяснения через «активное избирательное право на данном участке» (определения такого термина в законе нет). Из-за этого «активного права на участке» председатели московских участковых комиссий на выборах в декабре 1999г. (напомним, что 19 декабря 1999г. в Москве проходило голосование четырьмя бюллетенями, причем два из них можно было получить по открепительному удостоверению) подверглись атаке москвичей, не проживающих на участке, но требовавших возможности проголосовать за Мэра.

Наконец, следует более четко прописать вопрос о включении в список избирателей, находящихся в местах временного пребывания или воинских частях (этот вопрос также осложняется при голосовании по открепительным). Например, п.6 ст.17 Проекта запрещает голосовать солдату, призванному из Якутии и служащему в Костроме, за Мэра Костромы, но не запрещает ему голосовать за Губернатора или депутата Думы Костромской области. Почему?

Перейдем к вопросу об открепительных, досрочном голосовании, голосовании по почте и по доверенности. Все эти четыре вида голосования преследуют одну цель: дать возможность проголосовать тем избирателям, которые в день голосования не могут прибыть на избирательный участок. Со всеми этими видами голосования связаны проблемы обеспечения дополнительного контроля.

Что касается голосования по почте и по доверенности, то это - новые виды голосования для российских выборов. Поскольку с ними связано довольно много вопросов (например, учет голосов, поданных за кандидата, снявшего свою кандидатуру, сроки голосования по почте, обеспечение тайны голосования и т.д.), то в Проекте совершенно недостаточно лишь пары упоминаний об этих видах голосования.

Досрочное голосование действительно вызывает массу упреков со стороны общественных наблюдателей (см., например, статью И.Минтусова в «Журнале о выборах» №1). Автору этой статьи известны документально зафиксированные случаи фальсификации досрочного голосования (подделка подписей за якобы досрочно проголосовавших избирателей). Именно такими упреками было вызвано то, что авторы Закона о гарантиях предложили вернуться к возможности голосования по открепительным. Ниже будет обосновано мнение о том, что голосование по открепительным, наоборот, ухудшает возможности общественного контроля, существенно усложняя к тому же процедуру выборов.

Что же касается досрочного голосования, то Закон содержит «зачатки» строгого контроля за досрочным голосованием. Действительно, он предполагает возможность отдельного подсчета голосов по бюллетеням, поданным в ходе досрочного голосования (если оно составило более 1%). Зачем? Да затем, чтобы убедиться в том, что итоги досрочного голосования не очень сильно отличаются от голосования на участке. В случае значительного расхождения есть основания полагать, что досрочное голосование было несвободным или сфальсифицированным.

Однако существующая в Законе норма никак не может быть использована для контроля итогов голосования. Закон следует пополнить нормой о том, что при отклонении (процентных) итогов досрочного голосования от общих итогов по участку на конкретную величину, бюллетени досрочного голосования признаются недействительными.

Голосование по открепительным удостоверениям, некоторое время не использовавшееся, но вновь введенное Законом, вызывает много вопросов. Вот лишь некоторые из них:

-почему за изготовление и сокрытие неучтенных избирательных бюллетеней предусмотрена ответственность, а за те же действия с открепительными удостоверениями - не предусмотрена?

-зачем нужны открепительные на дополнительных выборах и как реализовать право голосования на дополнительных выборах для тех избирателей, которые в день голосования будут далеко от участка?

-сколько бюллетеней выдавать по открепительному удостоверению избирателю, если одновременно проводится голосование по разным видам выборов, часть из которых предусматривает открепительные, а часть - нет (вопрос решен законодательством, но неявно, а потому вызывает много ошибок у членов участковых комиссий)?

-как вести учет открепительных, по которым голосуют избиратели, получившие открепительные на этом же участке?

И так далее. Опыт показал, что голосование по открепительным удостоверениям внесло большой сумбур в выборы депутатов Государственной Думы, проводившиеся 19 декабря 1999г. В протоколах участковых комиссий шесть строк были посвящены открепительным удостоверениям, но ни в Законе, ни в инструкциях ЦИК не было явно указано, включается ли 17-я строка в 15-ю. Участковые избирательные комиссии действовали здесь по-разному, и, поэтому, остальные четыре строки оказались бесполезными - по ним нельзя было проверить баланс открепительных удостоверений (см. статью автора «Как считать голоса» в журнале «Выборы. Законодательство и технологии», №3, 2001).

Открепительные удостоверения должны быть документом такой же строгой степени отчетности, как и избирательные бюллетени (так как избирательные бюллетени выдают по их предъявлению), однако ни законодательно, ни на практике это не подтверждается. Поэтому при желании пробелы Закона, связанные с открепительными, можно легко использовать для фальсификации выборов. С другой стороны, изготовление, передача, подсчет и учет открепительных существенно осложняют как законодательство, так и саму процедуру выборов. Нам представляется, что от этой формы голосования следует отказаться.

Дополнение к п.24 ст.61 Проекта (о составлении соответствующего акта при несоблюдении контрольных соотношений) представляется очень правильным и полезным, поскольку несоблюдение этих соотношений случается не менее чем в четверти участковых комиссий, порождая панику и дальнейшую подгонку протоколов. Между тем, совершенно естественным является небольшое отклонение (в 2-3 бюллетеня) по балансу бюллетеней. Лучше об этом честно заявить, чем заставлять комиссии заниматься подгонкой, вызывая дополнительные сомнения наблюдателей.

При этом, возможно, следует ввести норму о том, что превышение дисбаланса бюллетеней по избирательному округу на определенную относительную (видимо, относительно разрыва между конкурирующими кандидатами) величину влечет за собой признание выборов недействительными.

Контрольные соотношения должны содержаться в каждом конкретном избирательном законе, поскольку он содержит описание строк протокола. Однако, вместо этого в конкретные избирательные законы из Закона о гарантиях чаще всего переходит общее утверждение о проверке контрольных соотношений.

“Документы хранятся секретарем участковой избирательной комиссии…”. Эта норма Закона практически никогда не выполняется, поскольку секретарь участковой комиссии за неимением соответствующего помещения сдает документы должностным лицам местного самоуправления. Порядок передачи избирательных документов следует прописать в Законе более подробно. При этом следует внести норму об упаковке избирательных документов в присутствии наблюдателей, членов комиссии с правом совещательного голоса и др. и возможности проставления их подписей на упаковках.

Во-первых, заметим, что ст.60 Проекта регламентирует лишь примерную форму протокола участковой комиссии (например, протокол на выборах депутатов ГД, содержит строки, не предусмотренные Законом о гарантиях), что нелишне было бы специально указать. Таким образом, Проект оговаривает наличие некоторых обязательных строк Протокола. Из каких соображений авторы Проекта считают некоторые строки обязательными, а некоторые - нет? Каковы критерии обязательности тех или иных строк?

Протоколы участковых избирательных комиссий, в конечном итоге используются для установления результата выборов. Установление результата выборов по округу на основании протоколов участковых комиссий, принципиально, производится в следующей последовательности: 1)устанавливается, являются выборы действительными; 2)если да, то устанавливается, являются ли выборы состоявшимися; 3) если да, то устанавливается список избранных (или вышедших во второй тур). При этом на каждом этапе используется определенная часть информации из протоколов участковых комиссий. Например, на последнем этапе используется лишь количество голосов, поданных за кандидатов. Для определения, состоялись ли выборы, требуется еще количество голосов, поданных против всех, количество недействительных бюллетеней и общее количество избирателей. Все остальные данные протокола нужны для того, чтобы определить, являются ли выборы действительными!

Логика авторов Проекта, предлагающих изъять часть строк протокола, касающихся установления действительности выборов, представляется непонятной.

Протокол предлагается пополнить новой строкой (№2 по Проекту) «число избирателей, участников референдума, дополнительно внесенных в список избирателей, участников референдума на основании решений участковой комиссии, судебных решений, а также на основании открепительных удостоверений». Сама по себе идея учета избирателей, дополнительно внесенных в список избирателей, действительно дает возможность более тщательного контроля на тех участках, где наблюдается значительный «наплыв» избирателей, не внесенных в список регистрирующими органами. Однако та формулировка, которая предложена Проектом, приведет к такой путанице, что упомянутую идею нельзя будет реализовать.

Новая формулировка второй строки протокола предполагает учет избирателей, дополнительно внесенных в список вследствие одного из трех действий: а)решение участковой комиссии; б)судебное решение; в)предъявление открепительного удостоверения. Однако, порядок дополнительного внесения избирателей в список (ст.17 Проекта) не предполагает обязательного принятия комиссией решения по этому вопросу. На практике «дополнительный список» образуется путем внесения туда избирателей секретарем или председателем комиссии в день голосования по предъявлению паспорта (или открепительного, если он предусмотрен).

То, что предполагают авторы Проекта контролировать с помощью новой строки, лучше контролировать с помощью строки «количество избирателей, внесенных в список избирателей на момент начала голосования» и с помощью строки о досрочно проголосовавших.

Включив новую строку 2, авторы Проекта предлагают исключить строки о количестве досрочно проголосовавших (2 строки) и строки о количестве выданных бюллетеней отдельно на участке и вне участка - еще 2 строки. Таким образом, по протоколу участковой комиссии становится невозможным установить количество (и процент) досрочно проголосовавших и проголосовавших вне избирательного участка! Между тем, это - два характерных показателя, играющих значительную роль при контроле выборов (и для электоральной статистики).

Если предложения Проекта будут приняты, то невозможным станет вычисление еще одной характерной величины - количества бюллетеней, полученных избирателями, но не опущенных в ящик для голосования.

Исключение строки, содержащей количество недействительных бюллетеней, не содержащих отметок ни по одной из позиций, также сужает возможности статистического контроля итогов голосования (вбросить пачку пустых бюллетеней легче, чем пачку заполненных).

Будем надеяться, что авторы Проекта, предлагая «усовершенствования» протокола, не преследовали цель свести до минимума возможности пресечения фальсификаций, а лишь стремились сделать протокол более кратким. Но, похоже, с водой они выплеснули и ребенка.

Пару слов следует также сказать о протоколах вышестоящих комиссий. Парадокс заключается в том, что в протоколы участковых комиссий целых три строки (это - по Проекту, а по Закону - целых 5) включены для того, чтобы можно было проверить соблюдение баланса избирательных бюллетеней, а в протоколах вышестоящих комиссий этих строк нет! Между тем, в территориальной комиссии происходит досрочное голосование и всегда имеется «резерв» бюллетеней. Закон не предусматривает ни погашение этого резерва, ни проверку контрольных соотношений (баланса бюллетеней) в этих комиссиях!

Итоги голосования удобно фальсифицировать в территориальных избирательных комиссиях. Даже в Москве, с достаточным уровнем общественного контроля территориальные избирательные комиссии иногда пытаются фальсифицировать итоги голосования.

Подведение итогов в территориальных комиссиях часто происходит отнюдь не открыто и гласно, а наоборот, максимально закрыто. Первичный прием протоколов осуществляется не членами территориальной комиссии, а сотрудниками местной администрации. С целью скрыть эту процедуру прием протоколов осуществляется в нескольких небольших по площади кабинетах, куда просто не пускают лиц, указанных в п.1 ст.26 Закона, ссылаясь на недостаток места.

Тем не менее статья Закона, посвященная подведению итогов голосования в территориальных избирательных комиссиях, осталась практически без внимания авторов Проекта.

Оглавление:

0. Введение

1. О названии Закона

2. О принципах проведения выборов в РФ

3. О терминологии

4. Избирательные комиссии

5. Ответственность за нарушение избирательного законодательства и за нарушение избирательных прав граждан

6. Избирательные документы и общественный контроль

7. Информирование избирателей и агитация

8. Избирательные штабы кандидатов

9. Заключение

14.09.2001

This document maintained by lahta-m@.votas.ru.
Material Copyright © 2001 Лахта-М