О проекте Федерального закона

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»»

Андрей Бузин

4. Избирательные комиссии

Проект предполагает внесение большого количества изменений в систему формирования и порядок работы избирательных комиссий. Действительно, проблемы, связанные с институтом избирательных комиссий, в настоящее время во многом определяют проблемы российских выборов в целом. В общих чертах работу избирательных комиссий можно оценить как недостаточно профессиональную и недостаточно эффективную. Реальным организатором выборов на местах остается исполнительная власть, что противоречит как букве Закона о гарантиях, так и его идее о том, что выборы должны проводиться органами, которые независимы от других властных органов и кандидатов.

В соответствии с Конституцией РФ, Конституциями и Уставами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» государство и местная власть обязаны обеспечить организацию и проведение выборов. Реально это означает, что организацией и проведением выборов должны заниматься государственные или муниципальные служащие, что, собственно говоря, и происходит. Избирательные комиссии среднего звена играют, в большинстве случаев, декоративную роль.

Есть несколько способов разрешения существующей противоречивой ситуации. Наиболее радикальный - отказ от концепции проведения выборов избирательными комиссиями. Функцию организации и проведения выборов можно передать органам исполнительной власти, а функцию контроля за исполнением избирательного законодательства - прокуратуре и (административным) судам. Естественно, что при этом должны быть сохранены имеющиеся в настоящее время в Законе о гарантиях возможности общественного контроля. При такой реформе, возможно, следует сохранить специальный орган государственной власти - ЦИК РФ, который уже сейчас работает именно как орган власти, а также созываемые на один день участковые комиссии - временные трудовые коллективы, работающие по трудовому соглашению.

Реформа избирательной системы, заключающаяся в отказе от комиссий среднего звена (окружных и территориальных) и передаче их функций органам исполнительной и судебной власти, хотя и представляется революционной и не вписывается в многолетние традиции советских выборов, вполне соответствует практике некоторых западных стран. Она, с нашей точки зрения, существенно повысила бы качество организации выборов, снизила бы затраты на их проведение, упростила бы избирательные процедуры. При сохранении имеющихся гарантий общественного контроля, она не уменьшит степень открытости и гласности выборов.

В Проекте сделана попытка усовершенствовать систему избирательных комиссий. Разработчики Проекта справедливо полагают, что проблема связана с неопределенностью статуса избирательных комиссий среднего звена, и степенью профессионализма и ответственности членов комиссий. Предложения Проекта направлены на разрешение этих проблем. Однако эти предложения вызывают много вопросов и, в целом, как нам представляется, не приведут к существенному повышению эффективности системы избирательных комиссий. Слишком много изъянов Закона, которые за прошедший период уже проявились в практике выборов, остались без внимания разработчиков Проекта. Сформулируем самые принципиальные.

Одно из предложений Проекта - возможное (но не обязательное!) придание статуса муниципального органа территориальным комиссиям (для краткости, говоря о территориальных комиссиях, мы будем иметь ввиду также комиссии муниципальных образований). Как вариант предлагается и другая возможность - статус территориального органа комиссии субъекта Федерации. Само по себе декларирование такого статуса ничего не означает, поскольку требует внесения значительных изменений в соответствующие Конституции и Уставы. При этом уже сам Проект довольно жестко регламентирует порядок формирования комиссий-органов и назначения их руководителей. Более того, порядок формирования избирательных комиссий по Проекту (и по Закону) в принципе противоречит обычному порядку формирования государственных и муниципальных органов, регламентируемому законами о государственной и муниципальной службе!

Таким образом, предлагаемые авторами Проекта изменения по доопределению статуса избирательных комиссий среднего звена не только не снимают вопросы, но ставят новые и требуют значительной переработки всего местного законодательства.

Статус окружных комиссий, играющих, между прочим, решающую роль при проведении выборов в Государственную Думу РФ и в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, остался в Проекте таким же неопределенным как и в Законе. Причины понятны - еще более редкие чем у территориальных комиссий периоды активности окружных комиссий. Следствия тоже очевидны - непрофессионализм окружных комиссий (особенно в тех случаях, когда окружные комиссии не совпадают с комиссиями субъектов Федерации). Реальной возможностью решить проблему является отказ от окружных комиссий и передача их функций либо комиссии субъекта Федерации, либо одной из нижестоящих комиссий. Естественно, это требует определенной переработки Закона, впрочем, не столь существенной, как это кажется на первый взгляд.

Если уж говорить об усовершенствовании системы избирательных комиссий, то в Проекте следовало бы, с нашей точки зрения, предусмотреть следующее:

1. Четко сформулировать положение о том, что организация, проведение и контроль выборов возложен на специальные органы - избирательные комиссии (об этом мы уже упомянули выше) и только на них.

2. Отказаться или резко ограничить (до одного члена) участие в формировании комиссий органов исполнительной власти (в российских условиях исполнительная власть часто представляет собой жестко структурированную политическую силу, обладающую значительными ресурсами, которые используются при продвижении одного из кандидатов); формирование комиссий должно осуществляться либо органом законодательной (представительной) власти (не представляющим, обычно единой политической силы), либо вышестоящей избирательной комиссией, либо тем и другим на паритетных началах. (Заметим, что норма о включении «не менее трети» от фракционных партий неявно означает требование о взаимодействии между органом исполнительной и законодательной власти при назначении членов комиссии. В Москве это привело, например, к неравенству Думы и Мэра при назначении членов окружных комиссий по выборам депутатов ГД: Мэр имел 5 «необязательных вакансий», а Дума - только 4. Кроме того, в связи с большей оперативностью работы исполнительной власти, она использует простой прием: выставляет «свои» кандидатуры сначала для утверждения законодательным органом, а в случае их непрохождения - назначает сама).

3. Обязательное включение в состав комиссий членов по предложениям избирательной комиссии предыдущего состава, вышестоящей комиссии (не менее чем по одному члену), а также всех (при наличии предложений) политических партий, имеющих фракции (или входящих во фракции) в законодательном (представительном) органе власти. (Проект оставляет норму Закона «не менее трети», которая позволяет «отсекать» неугодные кандидатуры, если предложений более трети.) На оставшиеся после обязательного назначения места следует установить приоритет кандидатур от политических объединений (это может не касаться участковых комиссий), ограничив, естественно, их присутствие одним членом. (Автор полагает, что подобное предложение вызовет возражения сторонников «неполитизированных» комиссий. Однако, мой опыт четко показывает, что «неполитизированность» чаще всего выливается в незаинтересованность и некомпетентность. При сохранении системы избирательных комиссий требуется значительное увеличение мотивации их членов. Поскольку бюджет не осилит «финансовую» мотивацию, постольку следует увеличивать политическую мотивацию (между прочим, это соответствует и нововведениям Проекта, связанным с Законом о политических партиях). Гарантии объективности сугубо коллегиального органа следует искать в его разнородности.)

4. Следует определить понятие «комиссия, работающая на постоянной основе», многократно встречающееся в Законе, но, как показывает опыт, неоднозначно трактуемое. Хорошей идеей является идея формировать все комиссии (кроме участковых) для проведения всех выборов на соответствующей территории. Это, несомненно, повысит профессионализм комиссий. Идея заложена в Законе, но с такими оговорками, которые позволяют заинтересованным сторонам постоянно тасовать составы территориальных комиссий. В Москве, например, в одном и том же районе могут существовать три территориальные комиссии: по выборам советников, по выборам Президента РФ и по выборам депутата ГД. Следует установить, что территориальная комиссия формируется на определенный период времени (не менее срока законодательного органа, который ее формирует) и в этот период проводит все выборы на соответствующей территории. Так сформированная комиссия и называется комиссией, работающей на постоянной основе.

5. Следует определить понятие «должностные лица избирательных комиссий», фигурирующее в ст.68 Проекта, также как и в ГПК РСФСР. Это словосочетание вызывает споры при рассмотрении дел в судах. Является ли председатель окружной избирательной комиссии должностным лицом, если он даже зарплату там не получает?

6. Следует четко прописать порядок обжалования нарушений избирательного законодательства и рассмотрения этих нарушений в избирательных комиссиях. В Законе, а вслед за ним и в избирательных законах субъектов Федерации, этот порядок прописан крайне сумбурно. В Законе этому вопросу посвящена ст.63, в которой смешано все: обжалование в суде и в избирательных комиссиях, жалобы на нарушение избирательных прав и на нарушения избирательного законодательства. Более того, нормы статьи не согласуются с нормами ГПК РСФСР. Вообще, как нам представляется, обжалование в суде должно быть регламентировано соответствующими процессуальными кодексами, что частично и реализовано (заметим, что в 2000-м году ГПК был пополнен специальной главой посвященной обжалованию нарушений избирательных прав граждан). Однако само понятие «избирательные права граждан» должно расшифровываться в избирательном законодательстве (см. об этом ниже). В действующем Законе это сделано крайне неудовлетворительно, а Проект никак не исправляет ситуацию.

Действительно, в порядке судопроизводства по делам о защите избирательных прав (глава 23 ГПК) не предусмотрен, например, в качестве ответчика кандидат (он не является ни органом власти, ни должностным лицом), поэтому обжалование действий кандидата возможно только в избирательную комиссию на основании п.4 ст.63 Закона. Но этим пунктом практически ограничивается регулирование всей процедуры обжалования действий кандидата. При этом возникает большое количество вопросов. Почему из списка заявителей исключены члены избирательных комиссий (что частично противоречит п.25 ст.23)? Как быть, если действиями кандидата нарушены интересы неопределенного круга лиц (говоря другими словами, - просто нарушено избирательное законодательство)? Как комиссия должна готовить рассмотрение вопроса о нарушениях? Как избирательная комиссия может провести расследование, связанное, например, с выпуском анонимных агитационных материалов (и что ей делать, если правоохранительные органы, вместо того, чтобы проводить расследование, выжидают результата выборов)? Что грозит вызванному в избирательную комиссию гражданину за лжесвидетельство или неявку?

Порядок рассмотрения нарушений избирательного законодательства в избирательных комиссиях должен быть прописан в Законе (этому следует посвятить отдельную статью). В настоящее время он отсутствует, комиссии (особенно уровня субъектов Федерации, окружных, территориальных) проявляют беспомощность при рассмотрении заявлений о нарушениях, а реальное рассмотрение избирательных споров происходит исключительно в судах.

7. В Проекте не исправлены проявившиеся на практике недочеты, связанные с порядком работы комиссий. Кто организует и проводит первое заседание комиссий? Каков статус и форма решений комиссии и ее должностных лиц? Как ведется протокол заседаний? Что в принципе называется заседанием комиссии и является ли заседанием работа участковой избирательной комиссии в день голосования? Если кому-то такие вопросы кажутся незначительными, ему стоит посмотреть судебную практику и побывать на заседаниях регистрирующих комиссий.

Проект предлагает существенное изменение порядка определения председателя комиссии. Речь фактически идет о назначении председателя вышестоящей комиссией. Возможно, этот порядок лучше, чем фактическое назначение председателя органом исполнительной власти. Однако, представляется, что более эффективным (и демократичным) был бы порядок временного назначения с дальнейшими выборами (за исключением участковых комиссий). Оценить компетенцию каждого из своих членов комиссия сможет после трех-четырех заседаний.

Другое «усовершенствование» предлагаемое авторами Проекта - запрет на воздержание от голосования. С моей точки зрения, при существующем принципе формирования комиссий, - это было бы очень серьезной ошибкой с тяжелыми последствиями. Удивительно, что такое предложение сделано людьми, которые должны бы хорошо понимать, что системы голосования существенно влияют на его результат. Запретить воздержание при голосовании означает дать возможность протащить сырое и очень спорное, требующее более глубокого осмысления решение.

8. Наконец, о статусе члена комиссии с правом совещательного голоса. Осталось неисправленным несоответствие п.23 ст.23 и п.16 ст.26. Последний разрешает высказывать особое мнение члену комиссии с правом решающего голоса, а первый не отказывает в таком праве члену комиссии с правом совещательного голоса.

Предлагаемые Проектом уточнения в целом, ограничивают права члена комиссии с правом совещательного голоса и, несомненно, будут способствовать ограничению гласности. Например, совершенно очевидно, что предлагаемая норма о том, что член комиссии с правом совещательного голоса лишен «права проверки подписных листов» будет трактоваться как полное недопущение этих членов к подписным листам. С другой стороны, подписные листы, несомненно, являются документами комиссии и нововведение вступит в противоречие с п.24 ст.23. Это нововведение фактически упраздняет общественный контроль за правильностью регистрации по подписным листам. Зачем? Чтобы усилить недоверие к результату выборов?

Кто и как будет трактовать введенное в Проекте словосочетание «документы, непосредственно, связанные с выборами»? Например, связано ли непосредственно с выборами поступившее в одну территориальную избирательную комиссию распоряжение штаба гражданской обороны (руководителем которого являлся кандидат на должность главы подмосковного района) об ограничении массовых мероприятий на предприятиях района в связи с возможностью террористических актов? В Законе и так много неопределенностей, не надо вводить новых!

Оглавление:

0. Введение

1. О названии Закона

2. О принципах проведения выборов в РФ

3. О терминологии

4. Избирательные комиссии

5. Ответственность за нарушение избирательного законодательства и за нарушение избирательных прав граждан

6. Избирательные документы и общественный контроль

7. Информирование избирателей и агитация

8. Избирательные штабы кандидатов

9. Заключение

14.09.2001

This document maintained by lahta-m@.votas.ru.
Material Copyright © 2001 Лахта-М