Межрегиональное объединение избирателей

Титульный лист

Последние новости
ТЕКУЩИЙ АРХИВ МОИ
Законы о выборахСсылки, которые мы читаем

Rambler's Top100

Наше взаимодействие с ЦИК и Памфиловой в 2016–2020 годах

А.Е.Любарев

1. Начало

1.1. Предыстория

1.2. Первая реакция на назначение Памфиловой

1.3. Начало взаимодействия

1.4. Начало переписки

2. Первый период: до формирования ЭКГ (с марта по ноябрь 2016 года)

2.1. Экспертные обсуждения

2.2. Проблема формирования научного совета

2.3. Подготовка нормативных и методических документов

2.4. Мои оценки решений и других действий ЦИК

2.5. После голосования 18 сентября: борьба с аномалиями и фальсификациями

2.6. Попытки включить наших представителей в избирательные комиссии субъектов Федерации

3. Второй период: от формирования ЭКГ до формирования НЭС (с ноября 2016 года по ноябрь 2018 года)

3.1. Формирование и начало работы Экспертно-консультационной группы

3.2. Введение голосования по месту нахождения

3.2.1. Предыстория

3.2.2. Начало работы над реализацией идеи

3.2.3. Проекты Клишаса–Широкова

3.2.4. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для региональных выборов

3.2.5. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для президентских выборов

3.2.6. Голосование по месту нахождения на выборах 2018 года

3.3. Проблемы видеонаблюдения

3.4. Проблемы честного и точного подсчета голосов

3.4.1. Расследование пермских казусов

3.4.2. Казусы на президентских выборах

3.5. Обсуждение других проблем

3.6. Кризис в работе Экспертно-консультационной группы

3.7. Мои оценки работы ЦИК и Памфиловой

3.8. Обсуждение проблем реформы избирательного законодательства

3.8.1. Первые шаги и поправки к законопроектам Клишаса–Широкова

3.8.2. Рабочая группа при Администрации Президента

3.8.3. Проблема муниципального фильтра

3.8.4. Ситуация с новым проектом Избирательного кодекса

3.8.5. Обсуждения в ЦИК в октябре 2018 года

3.9. Формирование Научно-экспертного совета

4. Третий период: после формирования НЭС (с ноября 2018 года)

4.1. Деятельность Научно-экспертного совета

4.1.1. Первое заседание и начало работы

4.1.2. Второе заседание

4.1.3. Выборы–2019 и третье заседание

4.1.4. Последние пять месяцев

4.1.5. Ликвидация

4.2. Возобновление работы Экспертно-консультационной группы

4.3. Попытки добиться изменения избирательного законодательства

4.3.1. Проведение экспертного опроса

4.3.2. Заседания Рабочей группы при Администрации Президента

4.3.3. Попытки добиться срочных изменений избирательного законодательства

4.3.4. Кодекс о выборах и референдумах

4.3.5. Предложения по реформированию системы регистрации кандидатов и партийных списков

4.4. Конфликты на выборах в Московскую городскую Думу

4.4.1. Отказы в регистрации и реакция на них

4.4.2. Рассмотрение жалоб в ЦИК

4.4.3. Дискуссии постфактум

4.5. «Обнуление»

4.6. Мои оценки работы ЦИК и Памфиловой

5. Заключение

Замысел этой работы возник у меня давно, но готовилась она целенаправленно к окончанию срока полномочий ЦИК, сформированного в 2016 году.

Большая часть текста – компиляция из моих публикаций и писем, написанных по свежим следам описываемых событий. Иными словами – это свидетельства того времени. И хотя нас от него отделяют считанные годы и даже месяцы, наши оценки быстро меняются. Мне же хотелось зафиксировать те впечатления и оценки, которые были тогда.

Неожиданно для меня объем публикации получился очень большим (почти 18 авторских листов), хотя я и старался сокращать тексты. Я понимаю, что мало кто сможет прочесть весь материал. Но надеюсь, что многие захотят ознакомиться с отдельными разделами и подразделами.

1. Начало

1.1. Предыстория

Назначение Эллы Памфиловой в ЦИК стало неожиданностью практически для всех. Конечно, демократическая общественность поднимала публично вопрос о новом составе ЦИК. Так, 9 февраля 2016 года было опубликовано Обращение экспертов ОГФ к Президенту РФ. В нем, в частности, говорилось:

«Приближающиеся выборы – это не только инструмент политической конкуренции, но и механизм достижения согласия в обществе по поводу того, кому оно доверяет осуществление властных полномочий. Результаты выборов должны быть признаны всем обществом… Совместная задача государства и общества состоит в том, чтобы выборы были организованы и проведены в строгом соответствии с законом, а их результаты отражали реальную волю избирателей… Состав ЦИК должен обеспечивать максимально широкое представительство общественных интересов, не только парламентских партий, но и иных общественно-политических сил. В то же время, считаем, что недопустимо рассмотрение членства в составе комиссии как очередного этапа в государственной и политической карьере действующих и бывших чиновников и должностных лиц. Сам процесс отбора кандидатур должен происходить максимально открыто и гласно, с привлечением не только тех, кто сегодня находится во власти, но и таких общественных структур, которые в состоянии заслужить доверие в разных частях общества».

Среди подписавших Обращение были Л.М.Алексеева, Е.Ш.Гонтмахер, Л.Д.Гудков, А.Е.Любарев, А.Н.Максимов, Г.А.Мельконьянц, В.В.Познер, И.Ю.Юргенс.

Никакого открытого и гласного отбора кандидатур, конечно же, не было. И в целом в новом составе ЦИК оказалось немало бывших депутатов, для которых членство в ЦИК стало завершающим этапом карьеры. Но все же главной сенсацией стало назначение в состав ЦИК указом Президента Эллы Александровны Памфиловой. Это произошло 3 марта 2016 года. Практически сразу пришло осознание того, что с должности Уполномоченного по правам человека в РФ можно уйти в ЦИК только на должность ее председателя. Поэтому эксперты и журналисты дружно заговорили о том, что Элла Александровна станет новым председателем ЦИК вместо Чурова, которого в новый состав комиссии никто не включил.

До этого момента я был знаком с Эллой Александровной довольно поверхностно. Мы, конечно, следили за ее карьерой, начиная с ее деятельности в руководимой Евгением Примаковым Комиссии Верховного Совета СССР по вопросам привилегий и льгот. Я помню ее участие в конференции «Экспертный анализ нарушений хода избирательной кампании депутатов Государственной думы РФ», проведенной Ассоциацией «Голос» в декабре 2003 года. Тогда она, будучи председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ, в частности, сказала:

«Необходимо в России создавать дееспособную систему общественного наблюдения за ходом выборов, потому что иначе мы так и не сможем изменить качество этих выборов. Хорошо, что появилась такая организация “Голос”. Я рассчитываю на сотрудничество с вами, чтобы у нас была действительно полная объективная картина»[1].

В 2005 году я был одним из организаторов Международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» (ее проводили совместно Независимый институт выборов, где я тогда работал, и Ассоциация «Голос»). Элла Памфилова была среди участников конференции. Она запоздала к началу и стояла в дверях. Я подошел к ней и с некоторым трудом уговорил ее пройти в зал.

Вот отрывки из ее выступления:

«Я не согласна с мнением, что изъяны нашего законодательства – в основном технические и технологические. Давайте честно скажем, что основные изъяны все-таки носят принципиально политический характер. Основная причина – это опасения нашей властной бюрократии, что в процессе выборов они могут потерять свои ключевые позиции…

У меня вызывает большую тревогу то, что ущербно положение об организации гражданского контроля за ходом выборов. У нас с коллегами из общественных организаций есть такая очень тяжело осуществляемая мечта – она была еще на прошлых выборах – мы пытались, пытаемся и не оставляем эти попытки создать систему широкомасштабного гражданского контроля за ходом выборов. Сейчас, с изменением законодательства, это стало труднее. Но такие попытки мы не будем оставлять…

Очень хорошо, что был сделан анализ нарушений в других странах, но я бы хотела сказать, что не должно нас это радовать, не должно это нас оправдывать. И не стоит делать бесконечные ссылки, что в других странах плохо или еще хуже, чем у нас. Я думаю, что это для нас совершенно не оправдание. Давайте будем делать, чтобы было лучше»[2].

Руководимое Памфиловой движение «Гражданское достоинство» поддерживало финансово наш Независимый институт выборов, периодически заказывая нам подготовку различных аналитических докладов. Мне приходилось отвозить наши доклады в ее офис на Новой площади, но с ней самой я при этом не пересекался.

В 2007 году Элла Памфилова, будучи председателем Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, создала Гражданский пул «Право на выбор–2008». Формально в него входил председатель совета директоров Независимого института выборов Александр Иванченко. Но на одно из заседаний он взял меня с собой, а в другом я участвовал вместо него, и я тогда немного пообщался с Эллой Александровной. Пул она распустила после того, как Путин возглавил список «Единой России» и у нее возник конфликт интересов.

В 2013–2014 годах, когда «Гражданское достоинство» было оператором, распределяющим государственные гранты для НКО, фонд «Голос–Урал» дважды получал такие гранты.

В 2014 году Элла Памфилова, будучи уже Уполномоченным по правам человека, создала при себе Экспертный совет, и я был включен в его состав. В первом заседании этого совета она сама не участвовала, а второе она вела, и я оказался сидящим рядом с ней. Мы обсуждали подготовку ежегодного докпапоздала к началу и стояла в дрзаторов Международной конференции  cjpsdf/ ая объективная картина" не включил.ЦИК только на долтоголада Уполномоченного, в который по инициативе Памфиловой был включен довольно большой раздел, составленный из материалов правозащитных организаций.

Столь же поверхностным (или даже более поверхностным) было на тот момент мое знакомство еще с несколькими членами вновь сформированной ЦИК.

Самым давним было знакомство с Валерием Владимировичем Гальченко – в 1996 году, когда он был зам. председателя Московской областной Думы. Чуть ранее, в декабре 1995 года, Гальченко участвовал в выборах губернатора Московской области, вышел во второй тур, где проиграл действующему главе Анатолию Тяжлову. Итоги голосования во втором туре вызвали у него подозрения, и мой приятель Анатолий Трофимов, работавший одно время в аппарате Московской областной Думы, предложил ему провести их анализ. Анатолий привлек к этой работе меня, поскольку я тогда пытался наладить контакты с Александром Собяниным и Владиславом Суховольским. Мы сделали довольно большую часть работы, но потом то ли у Гальченко кончились деньги, то ли он потерял к этой работе интерес, но работа была остановлена. Некоторые ее итоги я позже опубликовал. Больше никаких контактов до 2016 года у меня с Гальченко не было. Когда я ему в 2016 году напомнил о той работе, у меня создалось ощущение, что он про это напрочь забыл.

Наиболее близкое знакомство было у меня с Майей Владимировной Гришиной. В январе–марте 2002 года мы с ней регулярно встречались в Госдуме на заседаниях рабочей группы, готовящей новую редакцию Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Иногда общались и в думском кафе в перерывах между заседаниями. Она тогда возглавляла отдел федерального законодательства в Правовом управлении ЦИК и фактически была главным автором всех избирательных законов. Я был включен в рабочую группу неформально, но активно участвовал в ее работе (см. мои заметки). Позже были еще контакты в связи с подготовкой законов о выборах Госдумы и Президента, но в течение последующих 12 лет контакты были крайне редкими.

Несколько раз я встречался с Евгением Ивановичем Колюшиным, но у меня сложилось впечатление, что он не испытывал ко мне симпатии.

С Николаем Владимировичем Левичевым я встречался лишь раз, в 2012 году, когда мы с ним и Сергеем Мироновым обсуждали возможность повторного внесения в Госдуму проекта Избирательного кодекса РФ, подготовленного под моим руководством. Впервые они его внесли в феврале 2012 года во время президентской кампании – тогда посредником между нами был депутат Валерий Зубов. Совет Думы вернул им законопроект из-за отсутствия заключения Правительства РФ. После того как такое заключение (отрицательное) было получено, мы встретились очно, но руководители «Справедливой России» сочли повторное внесение в той обстановке нецелесообразным.

С Борисом Сафаровичем Эбзеевым у меня был единственный разговор на конференции в Санкт-Петербурге в 2012 году, он тогда заинтересовался нашим проектом Избирательного кодекса.

С Валерием Александровичем Крюковым я лишь заочно контактировал в 2010 году, когда писал для «Журнала о выборах» реплику по поводу его статьи об «оптимальной пропорциональности».

С остальными 8 членами ЦИК у меня до 2016 года никаких контактов не было.

1.2. Первая реакция на назначение Памфиловой

Назначение Памфиловой в ЦИК было воспринято в основном положительно, Но были высказаны и полярные точки зрения. С одной стороны, Андрей Перцев писал: «Замена председателя означает разворот Центризбиркома: от вбросов, рисовок и фальсификаций – к строгости и прозрачности». С другой стороны, Антон Орех отозвался пессимистично: «У нас скоро выборы, а у выборов должен быть главный счетовод. А у счетовода должно быть новое лицо. Возможно даже женское. Но даже если это будет лицо Эллы Александровны Памфиловой, не питайте иллюзий относительно самого процесса. Я подозреваю, что будущие выборы будут даже вульгарнее предыдущих – и именно для этого им нужно иметь максимально приятное лицо».

Комментарии тех, кто хорошо знал работу ЦИК, были более сдержанными. В частности, я писал 4 марта 2016 года в посте, озаглавленном «Новый состав ЦИК внушает надежду»:

«И если Элла Памфилова станет председателем, в первую очередь следует ожидать существенного изменения отношения ЦИК к наблюдателям и наблюдательским организациям. В этом убеждает ее позиция в течение многих лет, в период ее пребывания в разных должностях… Конечно, надо понимать, что далеко не все в наших выборах зависит от ЦИК и тем более от ее председателя (в частности, избирательное законодательство безнадежно испорчено). И есть к тому же застарелые проблемы, которые вообще не решаются с наскока. Так что иллюзий быть не должно: будущие выборы не будут стопроцентно чистыми. Но все же есть надежда, что они будут чище предыдущих».

Андрей Бузин в тот же день также выражал надежду, но в более пессимистических тонах:

«Состав ЦИК будет определять лишь детали, но не главные особенности наших выборов… Памфилова, вероятно, наладит регулярный прием жалоб на нарушения. Может, будет устраивать встречи с правозащитниками. Но ЦИК, как ответственный за федеральные выборы орган, не пойдет поперек пожеланий своего основного куратора, хотя в общем-то, эти пожелания и есть нарушение принципа свободных выборов… Конечно, всегда остается надежда на перемены к лучшему. И гражданское общество будет пытаться довести до сведения тех назначенцев, которые представляются ему не совсем безнадежными, свое мнение о наших выборах и об их изъянах. Впитывание этих попыток есть одна из функций нового ЦИК РФ. Буферная функция, функция прослойки между гражданами и реальной властью».

Более подробно тогда же ситуацию охарактеризовал Александр Кынев:

«Руководство ЦИК переживет полное обновление и смену имиджа, что, вероятно, и является главной целью перемен. Предприняв за последнее время целый ряд мер, резко ужесточающих условия проведения выборов, власть теперь нуждается в “компенсации”, своеобразном политическом макияже на уже возведенной конструкции… Фактически новым членам ЦИК придется отвечать за последствия чужих решений. Одиозный имидж прежнего руководства ЦИК в сочетании с принятыми мерами были крайне опасны для репутации предстоящих выборов…

Что изменится теперь? Возможно, отношения комиссии и общества станут более открытыми и дружелюбными. Возможно, легче будет проходить регистрация кандидатов на федеральных выборах. Однако не стоит забывать, что ЦИК – это коллегиальный орган, где решения принимаются не председателем, а большинством голосов… Грубо говоря, в силах ЦИК закрыть глаза на те или иные безобразия или все же попытаться разрешить их за счет своего влияния и авторитета. Это возможно, когда где-то идут локальные выборы. Но когда речь о выборах про всей стране, отреагировать на все сигналы, даже при наличии такого желания, непросто».

В конце своей статьи Кынев отметил: «Создает ли данная ситуация имиджевые риски уже для нового руководства ЦИК? Несомненно. Поэтому если оно всерьез настроено на перемены, ему понадобятся союзники в обществе». Этот тезис мне показался очень важным, и я его потом повторял.

Самым же употребительным был другой тезис, также прозвучавший в статье Кынева: Памфилову назначили для смены имиджа. Вот пример из другого источника:

«Решение направить ее в комиссию с последующим избранием главой ЦИК можно назвать блестящим ходом Кремля. Репутация Центризбиркома за то время, что им руководил Чуров, изрядно потускнела… Переход Памфиловой в ЦИК решает задачу обеления репутации этого ведомства – приходит человек, который пользуется уважением даже самых ярых критиков власти, но при этом является “системным”».

Я, в принципе, тоже об этом говорил. Вот фрагменты из моего интервью татарстанскому телевидению «Эфир-24», опубликованного 14 марта 2016 года (которое, увы, в Интернете не сохранилось):

«Выбор Президента говорит о том, что Владимир Путин хочет, чтобы Центризбирком выглядел политически солидно и пользовался уважением общества… Новым назначенцам Путина будет трудно в ЦИКе, но надеюсь, они смогут справиться с работой… Они же не оппозиционеры, и никто из них не будет противостоять режиму. Это будут те люди, которые будут стараться в том, чтобы выборы в Думу были относительно чистыми. Хотя понятно, что чистыми на 100 процентов выборы-2016 не будут… Элла Памфилова это тот человек, который готов браться за трудную работу. Но думаю, что теперь у нее для этого есть достаточный уровень самостоятельности и отсутствие команд со стороны Администрации Президента. Потому что Памфилову уважают – людей, пользующихся авторитетом и у власти, и у оппозиции, в России очень мало… Все Памфилова изменить не может, но с моей точки зрения может изменить многое – в том, чтобы избирательные права граждан реально были защищены. Особенно нужно исправлять произвол на местах, и исправлять особенно жестко и настойчиво. ЦИК, конечно, орган коллегиальный, и тут все зависит не только от председателя, но и от всего состава комиссии. Но состав нынешнего ЦИКа гораздо лучше, чем предыдущий, и он может находить оптимальные решения для борьбы с региональным произволом. Элла Памфилова эти решения точно умеет находить… У Чурова тоже были встречи и взаимодействия, и встречи с политическими силами, но все это не воплощалось в конкретную политику. Главное здесь не количество встреч, а способность ЦИКа воспринимать аргументы партий и облегчать им в рамках закона процесс избирательной компании».

На вопрос «Наверное, федеральная власть начала помогать Памфиловой?» я ответил так:

«Я надеюсь, что она не будет мешать Элле Александровне. Во власти ведь есть разные силы, и понятно, что назначение Памфиловой это желание тех сил, которые хотят чтобы на выборах было почище, но в Кремле есть люди, которые хотят, чтобы все было управляемо, и они будут противостоять честным выборам – тут сомнений быть не должно».

Позднее (уже в 2020 году) я более четко выразил свои тогдашние представления о смысле назначения Памфиловой:

«Самой распространенной была версия, что Памфилову поставили, чтобы улучшить имидж выборов. Но мы всегда старались уточнить: Чуров тоже заботился об имидже, и сильно заботился, но это не помогло. Поскольку тут нужны были не пиар-акции, а реальные улучшения. Мне казалось, что, ставя Эллу Александровну на эту должность, в администрации понимали необходимость таких реальных улучшений и готовы были ей помогать».

Теперь мне видится так, что мы все ошибались в одном: цель назначения Памфиловой была другая. Ибо решение принимал Президент, и у него были свои соображения. Об этом мне как-то сказала сама Элла Александровна, позднее она это озвучила в своем интервью. По ее словам, Президент так объяснял ее назначение: она не принадлежит ни к каким группировкам. Для него именно это было первостепенным: чтобы ЦИК не стал участником борьбы придворных групп. Имидж выборов для него, видимо, не на первом месте.

И при таком подходе трудно было ожидать от президентской администрации поддержки тем мерам по оздоровлению выборов, которые ждала общественность и которые в принципе готова была продвигать Памфилова.

Мы этого тогда не знали. Но чувствовали, насколько непросто будет сделать что-либо в направлении реальной демократизации выборов, и это видно из приведенных выше цитат. И уже в день, когда Эллу Александровну на первом заседании нового ЦИК избрали председателем, Андрей Бузин сделал горький прогноз, оказавшийся к сожалению, точным: «Вытащить из этой пропасти выборы ЦИКу, назначенному, в общем-то, действующей властью, не под силу. А Элле Александровне, скорее посочувствовать можно: думаю, это лебединая песня ее демократическому имиджу».

Понимая все это, мы тем не менее пошли на взаимодействие с новым ЦИК и ее председателем, полагая, что нельзя упускать даже малейший шанс.

1.3. Начало взаимодействия

18 марта 2016 года Андрей Бузин предложил мне, Александру Кыневу, Григорию Мельконьянцу и Станиславу Рачинскому текст обращения к новому составу ЦИК. Я поддержал идею, но меня не устроила тональность предложенного текста. В частности, в переписке я отметил: «Оценочная часть нужна, но в более мягкой форме. Поставь себя на место Памфиловой, которая берется за геркулесову работу, а ей тут говорят, что все настолько плохо». Критически оценил текст и Рачинский. В результате 20 марта я предложил свой текст, который частично пересекался с текстом Андрея. Также я предложил присоединиться к нам Григорию Голосову, Дмитрию Орешкину и Илье Шаблинскому.

Мы вместе приняли решение, что обращение должно быть публичным. Далее текст коллективно дорабатывался еще в течение нескольких дней и 25 марта был направлен в «Новую газету». В тот же день оно за нашими 9 подписями появилось на сайте газеты.

Вот наиболее важные (с моей точки зрения) фрагменты этого обращения:

«Мы вынуждены констатировать, что институт российских выборов в настоящее время не соответствует своему предназначению, предусмотренному Конституцией РФ, – быть высшим выражением власти народа.

Мы считаем, что наши выборы имеют системные дефекты. Это обусловлено рядом причин, в том числе исторических. Однако, по нашему мнению, одним из главных факторов, препятствующих выполнению институтом выборов его конституционного предназначения, является неадекватно большая роль исполнительной власти в организации избирательного процесса. Администрация фактически оказывается организатором, игроком и судьей, и такое положение неизбежно приводит к искажению самой сущности выборов…

Мы понимаем, что процесс выздоровления российских выборов неизбежно займет длительное время. Также мы сознаем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не имеет возможности быстро решить все застарелые проблемы. Тем не менее, у ЦИК России имеются правоприменительные рычаги для постепенного улучшения существующего положения…

Мы считаем наиболее важными следующие шаги нового состава ЦИК России:

1. Реорганизация Общественного научно-методического консультационного совета (ОНМКС) при ЦИК России – с тем, чтобы этот Совет стал реальным интеллектуальным центром, содействующим и во многом направляющим оздоровление института российских выборов.

2. Налаживание конструктивного взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися контролем за избирательным процессом.

3. Принятие инструкций и разъяснений по вопросам, недостаточно урегулированным избирательным законодательством в целях защиты избирательных прав граждан, недопущения ограничений политической конкуренции, злоупотребления административным ресурсом.

Полагаем также, что ЦИК России следует играть большую роль в разработке избирательного законодательства, как это было вплоть до 2005 года. Считаем, что после единого дня голосования 18 сентября 2016 года ЦИК России вместе с ОНКМС при взаимодействии с общественностью могли бы на основе анализа правоприменения предложить план кардинальных изменений законов о выборах и референдуме».

Официальной реакции на наше обращение не было. Тем не менее, диалог постепенно начал налаживаться. Немалую роль в этом сыграло участие Эллы Памфиловой в первом Форуме общественных наблюдателей (ФОН).

Сама идея Форума возникла у нас в конце 2015 года – с целью объединить усилия наблюдательских организаций («Голос», «Гражданин Наблюдатель», «СОНАР», «Выборы – Народный контроль», «Наблюдатели Петербурга», Ассоциация наблюдателей Татарстана и др.). После длительной подготовки мы наметили проведение Форума на 14–15 мая 2016 года в гостинице «Измайлово». И когда Памфилова была назначена членом ЦИК, Григорий Мельконьянц пригласил ее на Форум.

Мы не очень верили в то, что она примет приглашение. Но она приняла и пришла. И это стало реальным началом диалога.

Я хорошо запомнил этот момент. Форум уже шел, прошло несколько выступлений. В какой-то момент мы с Ильей Шаблинским вышли из зала в коридор, чтобы обсудить предстоящее специальное заседание СПЧ, посвященное гражданскому наблюдению на выборах. И вдруг мы увидели, как по длинному гостиничному коридору в нашу сторону идет Элла Александровна – одна, без сопровождения (потом мы узнали, что сотрудник аппарата ЦИК Алексей Нестеров присутствовал на Форуме с самого начала). Я не удержался и прямо сказал ей, что для меня это приятная неожиданность.

Об ее участии в Форуме я кратко написал в своей заметке. Привожу соответствующий фрагмент:

«В первую очередь хочется отметить беспрецедентный характер этого факта. Насколько я помню, никто из предшественников Памфиловой не удостаивал вниманием подобные мероприятия общественников. Секретарь ЦИК Ольга Кирилловна Застрожная иногда приходила. Вешняков и тем более Чуров – нет.

Еще один характерный штрих. Как обычно ведет себя всякое начальство? Оно первым делом требует микрофон, делает установочное выступление и тут же уходит.

Элла Александровна приехала не к началу Форума, наверное, на то были причины. В это время выступала Инна Куртюкова от “Гражданина Наблюдателя”. Когда Инна закончила, ведущий Григорий Мельконьянц сразу предложил выступить Памфиловой. Но она отказалась, сказав, что хочет сначала послушать наши выступления. И только в конце утренней сессии согласилась выступить, а потом еще отвечала на разные вопросы, в том числе и довольно критические.

Попробую воспроизвести по записи некоторые ее высказывания. Абсолютную точность фраз не гарантирую, но за смысл ручаюсь.

“Наша программа-минимум – провести нормальные выборы в условиях действующего законодательства”.

“После выборов задача – серьезно их проанализировать и подготовить рекомендации по изменению законодательства”.

“У ЦИК широкие возможности. Есть много проблем, которые в компетенции ЦИК. Есть также немало проблем, которые не в компетенции ЦИК, но мы их тоже пытаемся решать”.

“Без опоры на наблюдателей и СМИ невозможно провести честные выборы”.

“Мы должны изменить посыл, который был раньше: вы не враги, мы – союзники”.

“Будем рекомендовать избирательным комиссиям в регионах взаимодействовать с наблюдателями”.

Конечно, это пока больше слова. Но само появление председателя ЦИК на Форуме общественных наблюдателей – это уже дело. Кстати, сотрудник аппарата ЦИК провел на Форуме весь день».

Когда Элла Александровна уходила, я подошел к ней и попросил принять нас с Шаблинским. Она согласилась, и мы с Ильей встретились с ней в ее кабинете 19 мая. Из того разговора в памяти остались два момента.

Когда я по какому-то поводу упомянул Игоря Борисова, она сказала: я знаю, что у вас с ним непростые отношения. Но я буду работать со всеми – и с вами, и с Борисовым и Бродом.

И еще запомнилась ее фраза: «Вы меня тоже критикуйте». Надо сказать, что ЦИК я критиковал и продолжал критиковать. Саму же Эллу Александровну я все равно публично старался не критиковать, понимая, насколько сложно ее положение.

1.4. Начало переписки

21 апреля 2016 года я написал первое письмо Элле Памфиловой как председателю ЦИК. Оно касалось реорганизации Общественного научно-методического консультативного совета, и я его немного коснусь в соответствующем разделе.

В 2020–2021 годах я собрал вместе письма, которые послал Памфиловой за прошедшие четыре года. Всего получилось 126 писем. В эту подборку я не включал краткие письма, которые писал непосредственно в почтовом браузере, не сохраняя копию в вордовском файле, а также письма, которые посылал от имени ЭКГ (то есть тут только личные письма). Небольшое число писем адресовано одновременно Памфиловой и либо Алексею Нестерову, либо Максиму Лескову.

Интенсивность переписки сильно различается по годам: в 2016 году было всего 9 писем, в 2017 – 27, в 2018 – 28, в 2019 – 59, в 2020 – 3 (последнее письмо датировано 5 февраля 2020 года). Наиболее интенсивно я писал письма в июле 2019 года: за месяц послано 23 письма.

Эти письма я буду упоминать в соответствующих разделах данных записок.

2. Первый период: до формирования ЭКГ (с марта по ноябрь 2016 года)

2.1. Экспертные обсуждения

В качестве одного из первых шагов по взаимодействию с общественностью и экспертным сообществом Элла Памфилова инициировала широкое экспертное обсуждение актуальных проблем. Об этом она, в частности, говорила на Форуме общественных наблюдателей 14 мая.

Первоначально в качестве одного из организаторов мероприятия предполагался Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК (РЦОИТ). С его руководителем, Александром Ивановичем Иванченко меня связывала пятилетняя (2003–2008) совместная работа в Независимом институте выборов, где Иванченко был председателем совета директоров. В 2007 году он стал руководителем РЦОИТ, но еще до середины 2008 года Независимый институт выборов продолжал работать. Осенью 2008 года я выполнил некоторую работу для РЦОИТ, после чего наши отношении прервались почти на три года. В 2011 году сотрудничество возобновилось: я для РЦОИТ сделал большой доклад «Перспективы совершенствования законодательного регулирования и правоприменительной практики при применении пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах». В 2013 году я готовил для РЦОИТ лекцию по избирательным системам, но сотрудничество было прервано по требованию Чурова. И вновь мы на три года прекратили общение.

В апреле 2016 года Иванченко через Владимира Кривцова (сотрудника РЦОИТ, с которым мы вместе работали в Независимом институте выборов) вновь пригласил меня к сотрудничеству. Мы встретились 29 апреля и поговорили. Следующая встреча состоялась 2 июня (это был четверг), на ней мы обсуждали запланированное Памфиловой мероприятие, которое условно называли «форумом общественников». Иванченко предполагал, что это будет большой форум – на целый день. И я тогда предложил разделить его на две части: до обеда пленарка с выступлениями наиболее авторитетных экспертов, а после обеда – работа по тематическим группам, где мог бы высказаться каждый.

Когда наш разговор уже заканчивался, Иванченко позвонили и сказали, что его просит к себе зам. председателя ЦИК Николай Иванович Булаев. Мы расстались, вечером я послал Кривцову две записки, касающиеся предстоящего форума.

6 июня, в понедельник, я встречался в ЦИК с Майей Владимировной Гришиной (об этом речь пойдет в подразделе 2.3). После разговора с ней я зашел в РЦОИТ, заглянул в кабинет Иванченко и обнаружил в нем только Кривцова. И Владимир меня огорошил: Иванченко с этого дня уволился, причем он сам узнал об этом только в понедельник. Для меня стало очевидно, что такое внезапное увольнение было связано с разговором с Булаевым. Позднее мне сказали, что в работе РЦОИТ были найдены финансовые злоупотребления, но Иванченко дали возможность уйти без скандала. И РЦОИТ участия в организации мероприятия не принимал.

Концепция мероприятия менялась у аппарата ЦИК по несколько раз в день. Но в целом предполагалось, что круглый стол займет около двух часов и на нем смогут выступить человек 15 по 3–5 минут. Кроме того, говорили, что это будет встреча ЦИК с наблюдательским сообществом, поэтому мои предложения пригласить экспертов по выборам, не связанных непосредственно с наблюдением, были отвергнуты. Но в конечном итоге мероприятие длилось более 4 часов и возможность выступить дали всем, кто хотел. Ну, конечно, с оговоркой, что были коллеги, которые хотели выступить, но, понимая ограниченность времени, уступили эту возможность другим.

Круглый стол назывался «Выборы 2016: взаимодействие избирательных комиссий с экспертным сообществом». То есть в названии было выделено именно экспертное, а не наблюдательское сообщество. Да и среди участников были те, кто никакого отношения к наблюдению не имел.

Подбором участников совместно с работниками аппарата ЦИК занимались несколько человек, в частности, Михаил Тимонов, Григорий Мельконьянц и еще кто-то со стороны Общественной палаты и/или Ассоциации «Гражданский контроль».

Всего, по моим данным, выступили 29 экспертов – не считая тех, кто сидел в президиуме (там были Элла Памфилова, Майя Гришина, Михаил Федотов и Валерий Гальченко). Большинство выступавших (17 из 29) представляли наблюдательские организации, объединившиеся на Форуме общественных наблюдателей, прошедшем в мае («Голос», «Гражданин Наблюдатель», «Сонар», «Наблюдатели Петербурга» и др.). К ним также по своей направленности примыкали Вадим Коростелев из МХГ, Алексей Глухов из Чувашской Республики и Артем Любимов из Волоколамска. В этих выступлениях речь шла о различных проблемах, как связанных с наблюдением (взаимное недоверие и конфликты между наблюдателями и избиркомами, неправомерные действия избиркомов и полиции), так и общих проблемах выборов (административный ресурс, недостаточное информирование, снятие кандидатов, нарушение принципа добровольности участия в выборах и т.п.). В большинстве выступлений предлагались конкретные меры, иногда, правда, выступавший признавался, что не знает, как решать обозначенную проблему.

Элла Александровна в ответ чаще всего говорила, что проблема известна, над ней ЦИК работает, а в некоторых случаях – что она уже решена. Но при этом выражала готовность принять помощь в решении проблемы от экспертов и общественников. Она также высказала свое восхищение профессионализмом «Наблюдателей Петербурга».

Стоит отметить, что общей установкой, которую Элла Памфилова несколько раз озвучивала, было – не обсуждать проблемы изменения законодательства. Памфилова прямо обещала: после 18 сентября мы обязательно с вами встретимся и об этом поговорим.

Среди выступавших от нашего пула стоит отметить Андрея Бузина, Григория Мельконьянца, Станислава Андрейчука, Михаила Тимонова, Виктора Венгерова, Станислава Рачинского, Владимира Егорова, Виталия Ковина, Дмитрия Наумова, Юрия Гурмана, Романа Удота.

Приведу здесь отрывки из своего выступления (полностью оно опубликовано в моем ЖЖ):

«В первую очередь хочу обратить внимание на проблемы информации на сайтах избирательных комиссий – для долгосрочных наблюдателей это один из главных источников. Конечно, на едином портале ЦИК… размещается большой объем информации… И все же состояние этой системы нас сейчас не полностью удовлетворяет, мы хотели бы, чтобы она была еще более информативной и более удобной. Это поможет нам, экспертам, делать более качественный анализ…

Меня по-прежнему беспокоит ситуация с регистрацией тех кандидатов и списков, которые должны представлять подписи… Порядок проверки подписных листов, который недавно приняла ЦИК, нас тоже не полностью удовлетворяет. В первую очередь это касается заключений почерковедов. Так сложилось, что от них не требуется какого-либо обоснования своего заключения. Но если не требовать обоснования, то заключение невозможно оспорить. И это открывает очень широкие возможности для произвола, с которым ЦИК просто никак не сможет бороться».

В выступления участников из другого пула, на мой взгляд, было больше саморекламы, чем конкретных проблем и предложений. Некоторый обзор выступлений я сделал в своем посте. В другом посте я отметил, что на этом мероприятии критика в отношении нас со стороны наших оппонентов была мягче, чем обычно; главная претензия со стороны Иосифа Дискина была в том, что мы «занимаемся неосновательными обобщениями и неосновательно гиперболизируем единичные факты нарушений».

Подводя общий итог мероприятию, я писал:

«Думаю, что вчерашняя встреча была чрезвычайно полезной. В первую очередь в плане обмена мнениями и информацией. И члены ЦИК услышали много того, что им следует знать. И представители наблюдательского сообщества получили представление о позиции ЦИК, о планах и намерениях. С этим связан и второй положительный момент. Такие встречи, безусловно, укрепляют взаимное доверие. А оно дорого стоит. Третий момент: ЦИК показывает пример региональным избиркомам. И она теперь уже не могут игнорировать наблюдательское сообщество. Особенно после показательной порки Московской областной комиссии. Ну а главное, я надеюсь, впереди. Ибо есть надежда на то, что сотрудничество ЦИК с экспертами станет постоянным. На круглом столе говорилось о создании рабочих групп. И уже сегодня мы этим вплотную занялись».

Действительно, сначала мы хотели создать несколько рабочих групп. Потом  все свелось к созданию одной Рабочей группы. 6 июля в ЦИК прошло рабочее совещание по подготовке принципов функционирования этой самой Рабочей группы. 18 июля состоялось рабочее совещание, где уже обсуждались план работы группы и подготовленные ЦИК проекты памяток представителям СМИ и членам УИК (по взаимодействию с наблюдателями). Дальнейшая работа шла в заочном режиме (о ней вкратце будет сказано в подразделе 2.3). Вновь группа собралась 31 августа для обсуждения проекта плаката «Процедура передачи протоколов» и механизмов взаимодействия по проверке сведений о возможных нарушениях в ходе избирательной кампании, публикуемых на «Карте нарушений».

Еще одним мероприятием стало прощальное заседание ОНМКС 10 августа 2016 года (о нем я напишу подробнее в подразделе 2.2). Но на нем обсуждали в основном проблему реорганизации совета. В то же время Раиф Биктагиров предложил провести после выборов научно-практическую конференцию. Это было положительно воспринято как Эллой Памфиловой, так и рядом других участников. И такая конференция была проведена.

Это была Научно-практическая конференция ЦИК РФ «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития», прошедшая 24 и 25 ноября 2016 года. Я посвятил ей несколько постов. Вот что я писал о ее предыстории:

«Идея проведения научно-практической конференции была впервые высказана 10 августа на последнем заседании Общественного научно-методического консультативного совета (ОНМКС) при ЦИК, который был два дня спустя ликвидирован…

Сразу после выборов я напомнил Элле Александровне об этой идее, и вскоре в ЦИКе начали ее реализовывать. 5 октября Элла Памфилова провела рабочее совещание. Меня на нем не было, я находился в отпуске. Участвовали Андрей Бузин, Александр Лебедев и Станислав Рачинский. В сообщении пресс-службы ЦИК об этой встрече было сказано: “В ходе встречи принято решение о формировании организационного комитета общероссийской научно-практической конференции, посвященной вопросам развития избирательной системы России. Планируется, что конференция пройдет в ноябре 2016 года, организатором конференции выступит РЦОИТ при ЦИК России”.

Правда, никакого формального оргкомитета создано не было. Организацией конференции занимались аппарат ЦИК и РЦОИТ. Они спрашивали у ряда экспертов, кого пригласить на конференцию. Я тоже высказывал свои предложения, и все, кого мы предлагали, были в конечном итоге приглашены. Кроме того, в список приглашенных сразу же попали те, кто активно взаимодействовал с ЦИК, в частности, участвовал в круглом столе 29 июня.

Однако не все приглашенные смогли принять участие. В том числе и потому, что приглашения рассылались довольно поздно, и многие уже запланировали другие мероприятия. Так, я получил официальное приглашение только 3 ноября. Тем, кого я рекомендовал, приглашения были посланы лишь 18 ноября.

Не знаю, когда определена была точная дата конференции. О дате 24 ноября я слышал еще где-то в середине октября, но по неофициальным каналам. Официально узнал из приглашения. Дата оказалась не очень удачной: одновременно проходили Кутафинские чтения, конференция РАПН, форум специалистов политических профессий. Впрочем, в этом были и положительные моменты: некоторые политологи, приехавшие из других городов на конференцию РАПН, смогли некоторое время уделить и нашей конференции.

Название конференции было закреплено в постановлении ЦИК от 19 октября. Не знаю, кто и когда его придумал. На мой взгляд, оно неудачное, но про него особенно и не вспоминали».

Общую оценку конференции я дал в другом посте:

«Столь масштабной конференции, посвященной исключительно выборам, я не помню. Скорее всего, ничего подобного раньше не было.

Точное количество участников я не знаю, была отдельная регистрация в первый и второй день. Элла Памфилова оба дня сообщала, что зарегистрировались более 200 человек.

Спектр участников был весьма широк. Были представлены члены и сотрудники аппарата ЦИК и избирательных комиссий субъектов РФ, эксперты политических партий, академическая и вузовская профессура (правоведы и политологи), общественные наблюдательские организации, юристы-практики. Не хватало, пожалуй, социологов, не видно было и ведущих политтехнологов.

Главное – шел откровенный разговор о проблемах российских выборов. Хотя я знаю, что представители партий часто в ЦИКе выступают с изложением проблем и критикой законодательства и правоприменительной практики, сейчас, пожалуй, была качественно иная ситуация. Наличие серьезных проблем признавалось всеми, дифирамбов в адрес “лучшей в мире избирательной системы практически не было слышно. Кое-кто конечно, говорил, что в целом все неплохо, но и они признавали необходимость “тонкой настройки”.

В своем вводном докладе Элла Памфилова обозначила проблемы, которые волнуют ее и других членов ЦИК, но сознательно не стала говорить о тех предложениях, которые они уже успели выработать – чтобы не давить ими на участников конференции. И это тоже совершенно новый подход.

Очевидно, что конференция – не окончание разговора, а только начало. Это было четко сказано в конце ее работы».

Вот как я характеризовал участников конференции:

«Поскольку предложения о приглашении на конференцию тех или иных участников шли с разных сторон (от членов ЦИК, аппарата ЦИК и от различных экспертов), состав получился достаточно представительным и интересным. Если ориентироваться на розданную нам программу, то в ней значатся 10 членов ЦИК с правом решающего голоса (включая всю руководящую тройку), 7 членов ЦИК с правом совещательного голоса, 12 председателей избирательных комиссий субъектов РФ.

Представлены были практически все ведущие партии. Так, из 14 партий, участвовавших в выборах в Госдуму, я не увидел только представителей “Гражданской силы”. Правда, ни одна из этих партий не была представлена ее лидером, но это и хорошо – гораздо интереснее слушать партийных экспертов. Был только лидер Партии Великое Отечество Николай Стариков. Представителей других партий, не попавших на выборы в Госдуму, не было. Представители ЛДПР, Российской партии пенсионеров за справедливость и РЭП “Зеленые” были на всех секциях – и часто по нескольку человек; почти везде были также представители “Единой России” и РОДП “Яблоко”.

Хорошо представлена была и наша группа наблюдательских организаций – “Голос”, “Сонар”, “Гражданин наблюдатель”, “Наблюдатели Петербурга”, “Выборы. Народный контроль”. Ассоциацию “Гражданский контроль” формально представлял только Александр Брод. Ярослав Авилов в программе не ассоциировался с Корпусом “За чистые выборы”, других представителей Корпуса я в программе тоже не увидел».

А вот что я писал об обсуждавшихся проблемах:

«Спектр обсуждавшихся проблем был достаточно широким. В какой-то степени о нем можно судить по названиям пяти секций… Элла Памфилова в своем докладе обозначила еще более широкий круг проблем (кажется, они были сгруппированы в 12 пунктов). Среди них: тупиковая ситуация с регистрацией по подписям; невозможность голосовать огромному числу избирателей, живущих не по месту регистрации; колоссальный объем документов, которые должны представлять кандидаты; злоупотребление должностным положением; зависимость избирательных комиссий от местных администраций; необходимость обеспечить активное избирательное право граждан и одновременно пресечь манипуляции с досрочным голосованием, открепительными удостоверениями и голосованием “на дому”…

Свой доклад на конференции я озаглавил “Необходимость одновременно кодифицировать и содержательно реформировать российское избирательное законодательство”. В нем почти не было нового по сравнению с тем, что я написал шесть лет назад в комментариях к проекту Избирательного кодекса РФ. Но нужно было это сейчас вновь озвучить – теперь уже с ЦИКовской трибуны. И я специально отметил: “в нашем проекте предлагаются способы решения почти всех проблем, о которых сегодня говорили и Элла Александровна Памфилова, и другие участники конференции”».

Добавлю, что многие выступления на конференции были впоследствии опубликованы в виде статей в 4-м номере за 2016 год издаваемого ЦИК журнала «Гражданин. Выборы. Власть». Среди них – и моя статья, а также вводная статья Эллы Памфиловой. Из нее сейчас хочется процитировать лишь один фрагмент:

«Мы заинтересованы в широком обсуждении всего спектра актуальных электоральных проблем, общего состояния современной избирательной системы и векторов ее развития с тем, чтобы по итогам дискуссий систематизировать наши идеи и замечания, облечь их в пакет конкретных и конструктивных предложений, которые можно было бы представить на рассмотрение Президенту Российской Федерации и законодателям. Принимать решение – их дело. Но то обстоятельство, что мы, организаторы выборов, совместно со всеми сторонами, заинтересованны­ми в совершенствовании отечественной избирательной системы, выступа­ем инициаторами изменений в развитии электоральной демократии в нашей стране, полностью соответствует политической стратегии государ­ственной власти Российской Федерации».

Как отмечалось выше, на конференции было пять секций, и часть второго дня шла работа в секциях. Я сам участвовал в работе секции «Гарантии реализации пассивного избирательного права: проблемы и пути оптимизации», где сделал сообщение, почти не пересекавшееся с моим докладом на пленарном заседании в первый день. В целом я не был удовлетворен работой секции: времени на нее было отведено немного, и почти половину времени заняли выступления членов ЦИК, которым было интереснее вещать самим, а не слушать приглашенных гостей.

Модератором другой секции – «Совершенствование системы учета избирателей, отдельных избирательных процедур, использование средств автоматизации и современных коммуникационных технологий» был Андрей Бузин. При этом модераторы секций на пленарном заседании были посажены в президиум. Борис Надеждин в своем выступлении даже выразил свое восхищение тем, что видит Бузина в президиуме.

После конференции был подготовлен ее итоговый документ. Бузин был включен в рабочую группу по его подготовке, но он констатировал, что его правка учтена не была[3]. Итоговый документ завершился фразой: «По результатам Научно-практической конференции при ЦИК России создана рабочая группа по выработке конкретных мер, направленных на практическую реализацию высказанных в ходе конференции предложений». О какой группе тут речь – непонятно. Возможно имелась в виду наша Экспертно-консультационная группа (ЭКГ), но перед ней такие масштабные задачи не ставились. А про другие группы я ничего не знаю.

2.2. Проблема формирования научного совета

Как отмечалось в подразделе 1.3, в обращении к новому составу ЦИК мы предлагали реорганизацию Общественного научно-методического консультационного совета (ОНМКС) при ЦИК России – «с тем, чтобы этот Совет стал реальным интеллектуальным центром, содействующим и во многом направляющим оздоровление института российских выборов». С этим предложением никто не спорил, однако создание нового совета затянулось на 2,5 года.

На заседании ЦИК 20 апреля 2016 года, отвечая на вопрос Бориса Эбзеева, Элла Памфилова высказала мнение, что полномочия ОНМКС прекращены с прекращением полномочий прежнего состава ЦИК. Я тогда написал в своем посте:

«Полагаю, что Элла Александровна заблуждается. Согласно Положению о совете, утвержденному ЦИК, ОНМКС является постоянно действующим органом. И это значит, что полномочия старого состава сохраняются до начала работы нового. При этом “изменения в перечне секций, персональном составе сопредседателей, координаторов и научных руководителей секций Общественного совета утверждаются постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации”. То есть пока не было решения ЦИК, все руководители секций сохраняют свои полномочия. Другое дело, что реально совет уже работать не может: его сопредседателем является Чуров, а координаторами большинства секций – бывшие члены ЦИК. Так что реорганизация совета все равно необходима».

То же самое я написал в своем первом письме Памфиловой от 21 апреля. Кроме того, я добавил:

«Хотя я не очень активно следил за деятельностью ОНМКС, у меня создалось впечатление, что он работал слабо и неэффективно. Причин, вероятно, несколько: неудачная структура, неудачный состав, отсутствие заинтересованности ЦИК и его прежнего председателя в работе ОНМКС.

Сейчас, я надеюсь, отношение ЦИК должно измениться. Я верю, что лично Вы и по крайней мере часть членов ЦИК настроены изменить ситуацию с российскими выборами, сделать их в большей степени соответствующими демократическим стандартам. И в этом вам необходима помощь квалифицированных экспертов.

Уже на вчерашнем заседании выявилось сразу несколько застарелых проблем, которые требуют компетентного решения – проблема отказа в регистрации по подписям (одна из ключевых на российских выборах, жаль, что вчера этому вопросу было уделено недостаточно внимания), проблема сокращения сроков избирательных действий, проблема массового участия в досрочном голосовании. А сколько проблем еще впереди, в том числе порожденных новыми нормами закона. Взять хотя бы проблему удаления наблюдателей на основании судебного решения…

У меня нет готового рецепта по структуре ОНМКС… Вероятно, секции стоит сохранить (но переформатировать). Однако необходимо найти форму, позволяющую ОНМКС работать в качестве единой структуры, своего рода “мозгового центра”.

Что касается состава ОНМКС, то я полагаю нетерпимой ситуацию, когда к работе совета не привлекаются известные квалифицированные эксперты в области выборов, высказывающие критические оценки в отношении российских выборов и работы ЦИК. Известна нетерпимость прежнего председателя ЦИК к критике. Ваши принципы, насколько я знаю, иные.

Среди членов ОНМКС немало уважаемых профессоров и доцентов вузов. К сожалению, многие из них не занимаются детальным анализом российских выборов, и их представления о выборах часто носят слишком теоретический характер. В то же время в составе ОНМКС довольно высока доля действующих политиков, и это, на мой взгляд, препятствует тому, чтобы совет мог давать объективные оценки.

При этом в составе совета нет ряда авторитетных экспертов, занимающихся реальным анализом российских выборов на высоком научном уровне и сочетающих эту деятельность с общественной активностью. Я имею в виду в первую очередь А.Ю. Бузина, Г.В. Голосова, А.В. Кынева, Д.Б. Орешкина, И.Г. Шаблинского. Также не хватает в совете людей, имеющих как практический опыт в области организации выборов, так и глубокие теоретические знания – таких как бывший секретарь ЦИК О.К. Застрожная, бывшие председатели избирательных комиссий субъектов РФ Н.И. Воробьев, Л.Н. Линик, М.В. Титов…

В связи со всем сказанным я полагаю, что, несмотря на огромную загруженность ЦИК, Вам необходимо уделить внимание вопросу о реорганизации ОНМКС. Надеюсь, мне удалось убедить Вас в этом».

В одном из разговоров с нами Элла Александровна сказала, что не хочет заниматься этим вопросом до 18 сентября. Однако в июле я получил от Григория Мельконьянца информацию, что «в ЦИК сейчас срочно возник вопрос о реформировании научно-методического совета». В связи с этим я подготовил записку о концепции совета и предварительно разослал ее ряду коллег. Один из них сразу отреагировал: «Аркадий Ефимович туда видимо очень хочет». Мне пришлось ответить: «Да, я хочу быть в совете, но только реально работающем. В имитационные структуры типа нынешнего ОНМКС никогда не стремился».

15 июля я послал свою концепцию сотруднику аппарата ЦИК Светлане Симоновой. В ней, в частности, я писал:

«Полагаю, что общественный совет не должен включать членов ЦИК, а также лиц, занимающих высокие должности в органах государственной власти. Нежелательно включать в совет и руководителей непрофильных институтов и кафедр, которые практически не занимаются вопросами, связанными с проведением выборов и референдумов.

Полагаю, что у совета должен быть небольшой (15 – 20 человек) президиум, составленный на персональной, а не должностной основе. Президиум должен обсуждать общие вопросы, в большей степени стратегического и концептуального характера. Секции совета должны быть посвящены узким вопросам. Нежелательно формировать секции с широкой тематикой…

Полагаю, что совет должен сохранить статус научно-методического, и в связи с этим при формировании президиума следует исходить из научной значимости тех или иных лиц в профильной области… В состав секций совета следует включать лиц, имеющих большой практический опыт в области организации избирательного процесса и наблюдения за выборами».

10 августа 2016 года состоялось «прощальное» заседание ОНМКС. Вот что я писал в репортаже об этом заседании:

«Выступая вчера на заседании, Элла Памфилова призналась, что вначале считала, что совет просто прекращает свои полномочия с прекращением полномочий старого состава ЦИК. Потом ей объяснили, что нужно принять специальное решение о прекращении его полномочий. Но она сочла неэтичным просто принять решение, не созывая заседание совета. Долгое время было не до этого, и лишь вчера по сути прощальное заседание состоялось.

Конечно, правильнее было бы обновить состав совета сразу после формирования нового состава ЦИК. Комиссии реально нужен совет, помогающий ей в тяжелой избирательной кампании решать сложные проблемы, созданные нашим противоречивым избирательным законодательством (например, связанные с регистрацией кандидатов и списков). Старый состав ОНМКС на это не был способен. Но у ЦИК было очень мало времени на подготовку к кампании, и вопрос о реформировании совета казался не самым важным. В результате реформирование перенесено на период после выборов.

На вчерашнем заседании главной темой и было – как реформировать совет. В своем выступлении я обозначил три направления, которым, по моему мнению, должен заниматься совет:

1)      комплексная реформа российского избирательного законодательства;

2)      пока такая реформа готовится, нужно попытаться изменить многое в применении действующего законодательства (здесь и улучшение региональных законов, и помощь ЦИК в подготовке заключений для Конституционного и других судов, и выработка принципов, которыми могли бы руководствоваться избиркомы и суды при толковании закона. например, “все сомнения в вопросе регистрации кандидата толкуются в пользу решения о регистрации”);

3)      пока в стране нет признанного центра электоральной науки, совет мог бы взять на себя роль такого центра, способствовать развитию электоральных исследований и проведению научных и научно-практических конференций по вопросам выборов.

По поводу структуры совета я высказал мысль, что наличие секций разумно, но нельзя сосредотачивать всю работу в секциях. У совета должен быть костяк (неважно, как он будет называться), который бы обсуждал наиболее общие, концептуальные вопросы. В этот костяк люди должны включаться не по должностному, а по профессиональному принципу – это должны быть наиболее авторитетные ученые в электоральной сфере. А в секциях может работать более широкий круг экспертов – представителей гражданского общества.

Отмечу, что еще в нескольких выступлениях звучала тема разведения двух функций совета – научно-методической и общественно-консультативной. По сути я предложил свою схему такого разведения: научно-методическую функцию осуществляет костяк, а общественно-консультативную – секции. Других схем я не услышал, хотя они наверняка возможны…

Некоторые из моих коллег уже ехидно заметили, что Любарев рвется в состав совета. В связи с этим я должен обозначить свою позицию. Я был рад, что меня не пригласили в ОНМКС, созданный в 2010 году. Отказывать было бы не очень удобно, а работать в том совете особого смысла не было. Я мог даже гордиться, что попал в хорошую компанию: в составе совета не было таких признанных специалистов в области выборов, как Григорий Голосов, Владимир Гельман, Александр Кынев, Дмитрий Орешкин, Ольга Застрожная, Илья Шаблинский и ряда других. Андрей Бузин бился там в одиночку, но в конце концов и его оттуда убрали.

В общем быть в составе декоративного органа я не хочу. А вот если совет будет работоспособен, если он сможет стать реальным мозговым центром и начнет оказывать влияние на развитие российской избирательной системы – в таком совете работать не только можно, но и необходимо».

12 августа ЦИК приняла постановление, в первом пункте которого признала утратившими силу все прежние постановления о составе ОНМКС. Второй пункт гласил: «Поручить заместителю Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.И. Булаеву совместно с С.А. Филатовым (по согласованию) создать рабочую группу по подготовке проекта положения об Общественном совете при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и внести указанный проект, а также предложения по составу Общественного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на рассмотрение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в октябре 2016 года».

В тот же день я написал Светлане Симоновой и Максиму Лескову: «Я не понял, кто будет формировать рабочую группу по разработке нового Положения об Общественном совете при ЦИК. Но я хотел бы войти в ее состав». Симонова мне ответила, что она является секретарем рабочей группы и включает меня в эту группу.

15 августа я послал Симоновой новый вариант концепции совета (из 25 пунктов). В ней я предлагал, чтобы Общественный консультативный совет (ОКС) состоял из Научно-методического совета (НМС) и секций ОКС. Вот еще несколько фрагментов концепции: «Примерное число членов НМС – 30 человек… Персональный состав секций ОКС утверждается НМС… Научными руководителями секций ОКС являются члены НМС. Функции секретаря ОКС, секретаря НМС и секретарей секций исполняют сотрудники аппарата ЦИК или сотрудники РЦОИТ. Секретари не имеет статус членов ОКС… ОКС и НМС возглавляют три сопредседателя».

5 октября Элла Памфилова провела рабочее совещание. Меня на нем не было, я находился в отпуске. От участвовавшего в том совещании Андрея Бузина я получил информацию, что решено образовать Общественный научно-методический совет и от нас ждут предложений. 7 октября я послал Лескову свои общие представления о составе совета.

10 ноября мне, как и другим членам рабочей группы, прислали проект Положения о совете, проект распоряжения о создании рабочей группы и предложения по составу совета. В рабочую группу, помимо ее руководителя Николая Булаева и ответственного секретаря Светланы Симоновой, были включены член ЦИК Борис Эбзеев, руководитель РЦОИТ Ирина Верзилина, главный советник РЦОИТ Владимир Лысенко, советник председателя ЦИК Максим Лесков, а также эксперты Сергей Филатов, Марат Баглай, Игорь Борисов, Сергей Заславский, Александр Кынев, Аркадий Любарев, Дмитрий Орлов и Вильям Смирнов. 15 ноября я узнал от Симоновой, что распоряжение о создании рабочей группы еще не подписано. Позже Заславский сказал мне, что оно было подписано 16 ноября.

У нас с Кыневым предложение по составу совета вызвало отторжение. Кынев сразу написал довольно резкий ответ, 11 ноября мы с ним вместе написали совместный отклик. В нем мы, в частности, выражали несогласие с предложенными кандидатурами председателя (80-летний Сергей Филатов) и зам. председателя (Никита Колоколов, специалист в области уголовного права), а также ряда координаторов экспертных групп. Примечательно, что Кыневу было также предложено возглавить одну из экспертных групп – по вопросам автоматизации и технической модернизации выборов, хотя именно этими проблемами он реально не занимался, будучи признанным специалистом в области партийной системы и регионалистики (в том числе электоральной регионалистики).

Далее мы писали:

«Что касается членов совета, то, помимо членов президиума, предлагается 41 человек, а вместе с членами президиума – 48. Однако экспертов, занимающихся выборами – профессионально или на общественных началах – значительно больше. Поэтому нужны понятные и по возможности объективные критерии включения тех или иных экспертов в состав совета. До выработки таких критериев обсуждать состав совета и его руководства неправильно».

По поводу проекта Положения мы писали:

«Полагаем, что деятельность совета не должна сводиться к работе в группах. Проведение пленарных заседаний всего лишь один раз в год будет означать, что совета как единого органа по сути нет, как это и произошло с ОНМКС. Поэтому мы считаем (и один из нас об этом говорил в августе), что у совета должен быть костяк из наиболее авторитетных ученых в области выборов и избирательного права (который можно именовать научно-методическим советом или как-то еще), собирающийся не реже раза в квартал, лучше – раз в месяц, а эксперты-практики могут работать в группах (секциях)… Подытоживая данную записку, полагаем, что рабочей группе необходимо собраться и начать заново обсуждать концептуальные вопросы».

Вопреки нашим предложениям, рабочая группа так ни разу не была собрана. Письменно (по электронной почте) в обсуждении Положения и состава участвовали, помимо нас с Кыневым, Борисов, Заславский и Орлов. Кроме того, Андрей Бузин, ознакомившись с проектом Положения, направил 22 ноября свой альтернативный проект.

25 ноября я послал письмо Памфиловой. В нем я изложил свое видение ситуации и, в частности, написал:

«Я предполагаю, что на пост председателя Общественного совета трудно найти такую фигуру, которая удовлетворила бы всех. Поэтому я и предложил иметь трех сопредседателей, представляющих разные круги экспертов и общественности. Либо, как вариант, председатель и заместитель из разных кругов, лучше, наверное, два заместителя.

А теперь – самая деликатная часть. У меня есть субъективное ощущение (я это пока ни с кем не обсуждал, Вы – первая), что я мог бы стать оптимальным кандидатом в председатели, сопредседатели или заместители председателя совета. Поскольку обладаю авторитетом как среди общественников, так и среди ученых, причем и юристов, и политологов. Кроме того, я готов этим серьезно заниматься… Я понимаю, что у меня есть немало противников – как и у любой другой кандидатуры. Поэтому и предлагаю институт сопредседателей».

Работа по формированию совета интенсивно продолжалась в декабре 2016 года и январе 2017 года, а затем затихла – до ноября 2018 года. Но об этом я напишу в подразделе 3.9.

2.3. Подготовка нормативных и методических документов

Первую попытку повлиять на нормативные документы, принимаемые новым составом ЦИК, мы предприняли в апреле 2016 года. 6 апреля на своем втором заседании ЦИК приняла за основу проект Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет. При этом Элла Памфилова подчеркнула, что данное постановление – это очередной шаг к повышению открытости и прозрачности избирательного процесса: «ЦИК России намеренно принимает этот документ за основу, чтобы желающие могли внимательно познакомиться с документом и при необходимости направить свои предложения».

Я в это время находился в отпуске. 8 апреля, увидев сообщение о принятии проекта Инструкции, я написал в совет движения «Голос» о желательности подготовки предложений. 10 апреля Станислав Рачинский написал, что они вместе с Бузиным «коллективными усилиями нашли документ» на сайте ЦИК. 11 апреля Бузин подготовил свой проект предложений в Инструкцию. В обсуждении предложений приняли участие, помимо меня, Григорий Мельконьянц, Станислав Рачинский и Роман Удот. 12 апреля Бузин доработал документ; Мельконьянц лично передал его Памфиловой 14 или 15 апреля. Документ содержал развернутые предложения по 9 пунктам, позднее Бузин его кратко изложил в своей книге[4].

Почти ничего из этих предложений не было реализовано. Впоследствии мы еще не раз вносили аналогичные предложения – с тем же успехом.

Меня больше всего беспокоила ситуация с регистрацией кандидатов и особенно с проверкой подписных листов в поддержку их выдвижения. По этому вопросу я 23 мая начал переписку с Алексеем Нестеровым.

Понимая, что подготовка нормативных документов ЦИК – прерогатива Майи Гришиной (которая этим занималась и до того, как стала секретарем ЦИК), я стал искать возможности встретиться с Майей Владимировной (тем более, что я ее знал лучше других членов ЦИК). Встреча состоялась 6 июня 2016 года. Мы обсудили ряд вопросов, главные из которых – проверка избирательными комиссиями подписей в поддержку выдвижения кандидатов и конфликты между участковыми комиссиями и наблюдателями.

По результатам разговора с Гришиной я написал на следующий день коллегам:

«Вчера, разговаривая с Гришиной, я попытался убедить ее в том, что нужно совместными усилиями выработать механизмы разрешения конфликтных ситуаций (речь шла в основном о дне голосования, хотя вопрос более общий).

Гришина высказала мнение, что главное – хорошо разъяснить всем (наблюдателям и членам комиссий) положения закона, чтобы все их одинаково понимали, и тогда конфликтов, по ее мнению, не будет. Я думаю, что это не совсем так. Тем не менее, Гришина попросила меня определить, какие положения закона в наибольшей степени непонятны наблюдателям.

Я обращаюсь к вам: как бы вы ответили на этот вопрос? А заодно и на мой вопрос: какие конфликты чаще всего возникают между наблюдателем и УИК?

Что касается новых норм по удалению наблюдателей, то Гришина высказала мнение, что оно теперь практически невозможно. Я же опасаюсь, что ситуация может еще ухудшиться: вместо удаления в соответствии с избирательным законодательством будут применяться задержания в соответствии с законом о полиции и др., которые даже не требуют коллегиального решения УИК. Я думаю, что нужно разработать некий универсальный алгоритм».

Мы обменялись мнениями с коллегами, но выработать какие-то внятные рекомендации не получилось. Впрочем, эти вопросы позже еще не раз обсуждались в ходе контактов между наблюдательским сообществом и ЦИК.

Что касается проверки подписных листов, то как раз незадолго до моей встречи с Гришиной, 25 мая 2016 года ЦИК приняла за основу два проекта постановлений с длинными названиями. В обоих речь шла о порядке приема и проверки подписей на выборах в Государственную Думу – в одном в поддержку выдвижения партийных списков (чем занимается сама ЦИК), в другом – в поддержку выдвижения кандидатов по одномандатным округам (чем занимаются ОИК). Нестеров прислал мне 6 июня ссылки на эти проекты, и 8 июня я послал ему свои пожелания и замечания к разделу 4 («Порядок проверки подписных листов»). Позже я опубликовал эти замечания в своем ЖЖ.

Мои замечания содержали пять пунктов, из которых при принятии Постановления 22 июня были учтены только два. Один из них касался устранения возможности произвола со стороны членов рабочей группы. Во втором я предлагал включить в документ некоторые важные положения, содержавшиеся в аналогичном документе, принятом в 2012 году для региональных выборов.

Однако не были учтены три других пункта: о том, что заключение почерковеда должно быть обосновано; о недопустимости признания подписи недействительной или недостоверной на основании заключения, носящего вероятностный характер; о необходимости прописать, как должна действовать ОИК в случае, если кандидат оспаривает признание подписи недостоверной или недействительной, какие доводы кандидата следует принимать во внимание (копии паспортов, свидетельства избирателей и т.п.).

18 июля я передал в ЦИК проект Постановления о внесении изменений в Постановление от 22 июня. 1 августа я получил ответ от Гришиной: Майя Владимировна написала, что предложения представляют интерес для дальнейшего исследования и совершенствования текстуального изложения инструкций ЦИК. Все поднятые мной проблемы остались и особенно остро проявились в 2019 году на выборах в Мосгордуму.

В июле 2016 года вновь возникли вопросы, касающиеся информации на сайте ЦИК. 7 июля я послал Симоновой замечания и предложения по сайту ЦИК и нижестоящих комиссий. 11 июля я писал в отдельном письме на имя Памфиловой: «Среди экспертов вызвала возмущение публикация ЦИК России заверенного ЦИК федерального списка ЛДПР (в форме приложения к постановлению ЦИК от 6.07.2016 № 15/119-7), в которой отсутствуют важные для избирателей и экспертов сведения – место работы и должность, место жительства, образование. Я знаю, что эта публикация соответствует требованиям части 13 статьи 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которая ссылается на часть 3 этой же статьи. Однако мы полагаем, что публикация в таком урезанном объеме данных о кандидатах не соответствует заявленной задаче повысить открытость избирательного процесса… Мы полагаем, что никакие положения закона не запрещают ЦИК публиковать более полную информацию о кандидатах». Ответ я получил от Гришиной. Она писала, что опубликование более полных сведений предусмотрено постановлением ЦИК от 11 июля 2016 года № 18/140-7. А в отношении форм изложения информации ответила, что этот вопрос можно обсудить после окончания приема списков.

20 июля я послал через Симонову новую группу замечаний. Я подчеркивал: «Состояние информирования избирателей через Интернет-портал ЦИК я оцениваю как неудовлетворительное».

18 августа я в своем ЖЖ отметил, что некоторые мои замечания учтены, но большая часть отмеченных мной ранее недостатков осталась:

«Не появились партийные списки с данными о месте жительства, работы, должности и образования кандидатов в формате единого файла или единой страницы. Эти данные доступны по каждому кандидату отдельно в разделе сайта, формируемого из ГАС “Выборы”, но для того чтобы получить информацию о всех кандидатах из списка, нужно сделать несколько сотен кликов. Не создана отдельная страница с гиперссылками на страницы всех избирательных комиссий, на которые возложены полномочия ОИК по выборам в Госдуму. Я просил либо убрать с сайта ЦИК ссылки на Общественный совет “Честный выбор” и Ассоциацию “Гражданский контроль”, либо дать ссылки и на другие наблюдательские организации… Пока … ссылки остаются».

Как отмечалось в подразделе 2.1, в июле 2016 года была создана экспертная рабочая группа общественных наблюдателей, которая собиралась очно всего дважды – 18 июля и 31 августа. Была также встреча с Эллой Памфиловой в узком кругу 3 августа. Однако группа в июле и августе довольно активно работала в заочном режиме. ЦИК прислала нам проекты нескольких документов – Рабочего блокнота УИК, памяток для представителей СМИ, членов УИК и представителей полиции, плаката «Процедура подсчета голосов».

Андрей Бузин сделал довольно критическую рецензию на проект Рабочего блокнота УИК. В результате Рабочий блокнот был существенно переработан (в том числе с учетом замечаний Бузина). Кроме того, Бузин по своей инициативе подготовил проекты разъяснений ЦИК по открепительным удостоверениям и по порядку приема протоколов об итогах голосования и другой избирательной документации от нижестоящих комиссий. Но эти проекты не были рассмотрены.

В сентябре 2016 года представители наблюдательского сообщества провели в ЦИК обучающую игру[5].

2.4. Мои оценки решений и других действий ЦИК

Я продолжал следить за деятельностью ЦИК и давать свои оценки ее решениям. В этом ничего нового не было. Я и ранее в течение длительного времени критиковал многие действия ЦИК и одновременно пытался защищать комиссию от несправедливых нападок (пример – моя статья 2001 года «Не надо во всем винить ЦИК»).

В своем ЖЖ я нашел около двух десятков постов 2016 года с комментариями тех или иных действий ЦИК. Кроме того, в двух случаях я реагировал письмами в адрес Памфиловой. Часть я уже цитировал в подразделе 2.3. Попробую сделать обзор остальных по порядку.

Пост от 28 марта, посвященный первому заседанию ЦИК нового состава:

«Работа нового состава ЦИК началась (сразу же после избрания нового председателя) с исправления нарушения закона, которое допустили два предыдущих состава. Закон требует, чтобы ЦИК (как и все другие комиссии) имела одного заместителя, но в 2008 году специально под Леонида Ивлева была введена вторая должность заместителя. И это нарушение было повторено после формирования в 2011 году нового состава ЦИК. Иными словами, ЦИК 8 лет нарушала закон. И пусть это было нарушение из разряда "не влияющих на результаты выборов", но в целом ЦИК показывала всем очень дурной пример. Отрадно также, что это исправление было сделано не втихую: Борис Эбзеев открыто сказал, что ЦИК ранее нарушала закон».

Пост от 20 апреля, о заседании ЦИК в тот день, где главным решением была отмена выборов в Барвихе (Московская область). Напомню, что ЦИК была вынуждена отреагировать на жалобы о злоупотреблениях при составлении списков избирателей и досрочном голосовании. Но поскольку эти злоупотребления не могли служить основанием для отмены выборов до дня голосования, ЦИК нашла другое основание – нарушения при назначении выборов. Вот что я писал об этом:

«Думаю, что решение отменить барвихинские выборы было правильным. Это должно иметь профилактический эффект: если на местах так будут проводить выборы, они рискуют остаться с разбитым корытом. Отдельно хочу отметить, что ЦИК обратила внимание на тот аспект, который полностью в ее компетенции: о мотивах досрочного голосования, указанных в заявлениях избирателей. Это действительно то, на что всегда при массовом принудительном досрочном голосовании стоит обращать внимание. По таким заявлениям обычно легко увидеть ложность мотивов, из чего можно делать вывод о принудительном характере досрочки».

Далее я комментировал другое решение ЦИК:

«А вот обсуждение второго вопроса меня совершенно не удовлетворило. Речь шла об одной из главных проблем российских выборов – отказе в регистрации на основании проверки подписей. Похоже, что члены ЦИК либо не осознают масштабности этой проблемы, либо не хотят ее решать. Пример для обсуждения был вполне удачный. Во-первых, у вопроса не было никаких сиюминутных последствий, так как выборы все равно уже отменили. Во-вторых, речь шла о двух подписях, и с ними можно было подробно разбираться – это не сотни подписей, как будет совсем скоро, когда пойдут жалобы по отказам в одномандатных округах по выборам в Госдуму. А так – нам даже толком не объяснили, за что забраковали эти две подписи. Что-то говорили про дату внесения подписи: не той рукой что ли ее внесли. А вопрос очевидный: насколько точно эксперт может это оценить? Или опять с какой-то вероятностью?»

15 мая я высказал критические замечания по поводу сайта ЦИК. В частности, отметил, что «есть две информации, датированные сегодняшним числом, например, об участии Левичева в наблюдении за выборами в Доминиканской Республике», но
«при этом нет информации о посещении Памфиловой Форума общественных наблюдателей, которое было вчера».

Потом началась избирательная кампания ЕДГ-2016 (одновременно выборы в Госдуму, в 39 региональных парламентов и еще ряд важных выборов), и поводов для критики стало больше.

Анализируя отказ ЦИК в заверении списка одномандатников, выдвинутых Российской партией пенсионеров за справедливость (РППС), я писал 30 июля:

«Узнав о решении Верховного Суда, я задумался: а когда последний раз ЦИК проигрывала в Верховном Суде? Я помню 1995, 1996, 1999 и 2000 годы. Позже вспомнить не удалось. Риторический вопрос: ЦИК стал грамотнее работать, или что-то изменилось в российском правосудии? … Съезд выдвинул 166 кандидатов, но в списке, попавшем в ЦИК, кандидатов оказалось 169, причем трое – явно лишние, вторые по тому же округу. То ли в РППС произошел сбой компьютерной программы, то ли была сознательная диверсия “засланного казачка” – не так важно. Важно, что из-за этого мелкого инцидента 166 граждан РФ были лишены права участвовать в выборах по одномандатным округам… Отдельная тема – исключение из федерального списка РППС большой группы кандидатов. Здесь, конечно, нужен тщательный юридический анализ. Но, даже если буква закона ЦИКом соблюдена, дух явно страдает. Вроде бы закон все время поправляют так, чтобы партия могла донести недостающие документы. А на практике получается, что не может. В общем, ситуация с РППС для меня пока самое большое пятно на репутации нового состава ЦИК».

Впоследствии Конституционный Суд подтвердил мою правоту в отношении оценки решения об отказе в заверении списка одномандатников из-за ошибок по отдельным округам.

1 августа я написал подробную записку «О практике применения ЦИК положений федеральных законов об исключении кандидата из списка кандидатов». Я, в частности, ссылался на Определение Конституционного Суда от 1 июня 2010 года № 784-О-О и в конце заключал: «Прискорбно, что ЦИК России не ориентируется в своей деятельности на данную правовую позицию Конституционного Суда».

В тот же день, я написал по поводу «дела Обухова»:

«Решения ЦИК меня все больше огорчают. Даже такое хорошее дело, как отмена решения ОИК об отказе в регистрации, оставляет тяжелый осадок». Далее, отмечая юридические огрехи в решении от отмене отказа Обухову, я писал:

«Но нужно ли было ЦИК таким сомнительным способом защищать права кандидата? Полагаю, что защищать их надо было совсем по-другому. Закон нечеток. Он вполне позволяет трактовать соответствующие положения так, что кандидат представляет документы на детей, которые являются несовершеннолетними на день представления документов. Хотя бы потому (на этот момент некоторые коллеги уже обратили внимание), что представление документов (а тем более их проверка и публикация) на совершеннолетнего гражданина требует согласия этого гражданина. Пусть у данных положений есть другие толкования. Но вот тут как раз и следует применить принцип: любые сомнения – в пользу кандидата».

9 августа я написал Памфиловой письмо по поводу жеребьевок по размещению названий партий в бюллетене: Сначала я обратил внимание на тревожные тенденции с жеребьевками на региональных выборах. Затем отметил:

«Принятое вчера решение ЦИК предусматривает, что представители партий вновь вытягивают шары в порядке, который определяется хронологией регистрации в Министерстве юстиции. С точки зрения теории вероятности при честном проведении жеребьевки порядок вытягивания жребия не имеет значения. Но если жеребьевка проводится нечестно, то вытягивающий шар первым имеет очевидные преимущества. В связи с этим полагаю, что вытягивание представителем “Единой России” шара первым таит серьезную опасность. Даже если жеребьевка пройдет честно, но при этом “Единой России” достанется первый номер (вероятность чего вполне реальна), это даст общественности повод подозревать ЦИК в ангажированности и нанесет престижу ЦИК огромный урон. В связи с этим полагаю, что правильнее было бы вернуться к порядку, действовавшему до 26.10.2007, когда партии тянули жребий в зависимости от даты регистрации их списков».

Элла Александровна, получив это письмо, изменила порядок проведения жеребьевки в ЦИК и позже благодарила меня за письмо. Ситуация в регионах тоже изменилась, но своеобразно. С 1 по 9 августа жеребьевки прошли в 7 регионах, из них в четырех «Единая Россия» вытянула первый номер. В период с 10 по 12 августа жеребьевки прошли еще в 8 регионах, из них у «Единой России» первый номер оказался в двух. После 12 августа, когда прошла жеребьевка в ЦИК, где «Единая Россия» вытянула 4-й номер, жеребьевку провели в 24 регионах. В этот период «Единая Россия» не получила ни разу первый номер, а вот четвертый – 10 раз![6]

10 августа я писал, анализируя статистику регистрации одномандатников по подписям:

«Я неоднократно предупреждал и ЦИК, и общество, что в одномандатных округах регистрация по подписям может превратиться в фильтр, отсекающий самых сильных кандидатов. В первый момент казалось, что в ЦИКе это восприняли». Далее я цитировал статью в НГ, где утверждалось: «Теперь же инструкция ЦИКа требует, чтобы партиям давалось не только краткое резюме эксперта, но и подробное разъяснение его выводов о недостоверности подписей». И резюмировал:

«Впоследствии оказалось, что ничего подобного в инструкции ЦИК записано не было. Все мои попытки внести в эту инструкцию (которая называется очень длинно, а если кратко – то "порядок проверки подписей в ОИК") изменения и дополнения успехом не увенчались. Видимо, в ЦИК думали, что достаточно будет общих деклараций… Не знаю, сколько уже жалоб на отказы по подписям дошли до ЦИКа. Пока еще ЦИК не рассмотрела ни одной. И у меня есть большие сомнения, что ЦИК справится с этим валом отказов. В результате все его декларации о конкурентности так и останутся пустыми словами. И дальше возникнет вопрос: не так же ли останутся пустыми словами декларации о недопущении фальсификаций?».

7 сентября я довольно подробно описал впечатления от прошедшего в тот день заседания ЦИК, где рассматривался вопрос о готовности избирательных комиссий к проведению выборов. В частности, я писал:

«Общее впечатление – почти физически ощущается скрип. Огромную махину российских выборов пытаются повернуть в сторону демократизации. А она сопротивляется и пока в основном остается на месте. Махина – это и ЦИК с его немалым аппаратом, и избиркомы на местах, и администрации всех уровней – от президентской до поселковой, и МВД с ФСБ и прокуратурой.

Доклад председателя ЦИК получился из двух неравных частей. Большая часть – это зачитывание парадных цифр, подготовленных аппаратом. Но иногда Элла Александровна отрывалась от них и совсем другим голосом начинала говорить о серьезных проблемах, ее волнующих. Проблемы касались как законодательства, так и практики…

Насколько я знаю, Элла Александровна не любит все это нагромождение чисел. Но вот ведь сумел аппарат ей это навязать. А уж сколько лести вылилось сегодня в адрес нового ЦИК и его председателя! Но я верю, что эта лесть Элле Александровне голову не вскружит…

От представителей партий мы услышали разные факты: о запугивании кандидатов (в том числе угрозами в отношении их детей), о препятствиях для агитации со стороны администраций и полиции (в частности, о том, как один полицейский снял 46 баннеров). Многие из этих фактов Элла Александровна тоже слышала впервые. Она возмущалась и обещала разобраться. Похоже, что пока самая эффективная жалоба – та, что лично сообщена председателю ЦИК. Другие каналы действуют плохо.

Думаю, что пока еще рано делать общие выводы. Но пока впечатление, что федеральные органы (кроме ЦИК) заняли выжидательную позицию. Не чувствуется давления ни в пользу нарушений, ни в пользу борьбы с нарушениями. А уж на местах власти ведут себя кто во что горазд».

17 сентября я отреагировал на комментарий пресс-службы ЦИК к докладу движения «Голос» о состоянии избиркомов субъектов РФ и ТИК, в подготовке которого я участвовал. Отметив, что «пресс-служба ЦИК наконец-то заметила “Голос” и написала о нем что-то положительное», я обратил внимание, что «в комментарии содержится несогласие с рядом наших предложений по изменению порядка формирования избирательных комиссий». Далее я писал:

«Кто сейчас в ЦИК возражает против наших предложений, я так и не понял… Насколько я понимаю, ЦИК – коллегиальный орган. Но вроде бы коллегиальных решений об отношении к нашим предложениям ЦИК не принимала. Во всяком случае, я этого не заметил. Может быть, это мнение председателя ЦИК? Сильно сомневаюсь. Элла Александровна обычно открыто выражает свое мнение и не прикрывается “коллективом”. Да и не с руки ей сейчас высказывать свое мнение по вопросу, в котором она явно не успела разобраться. Мнение пресс-службы? Но нет у пресс-службы полномочий высказывать мнение по вопросам, требующим экспертных знаний. Так что пока получается, что с нами спорит анонимный чиновник из ЦИК. В общем-то знакомый стиль. Но вот хотелось бы, чтобы этот стиль изменился. И с экспертом спорил эксперт, не скрывающий своего имени».

2.5. После голосования 18 сентября: борьба с аномалиями и фальсификациями

Подводя итоги избирательной кампании 2016 года, мы с Александром Кыневым и Андреем Максимовым писали:

«Новый состав ЦИК России, в отличие от предыдущего, старался не замалчивать сигналы о нарушениях в ходе голосования и подсчета голосов, не обвинять тех, кто сообщал о фактах нарушений, в клевете и иностранном заказе. В то же время руководство ЦИК пыталось преуменьшить масштаб нарушений и болезненно реагировало на обобщения и выводы о масштабах фальсификаций.

… 16 ноября, в интервью газете “Ведомости” Элла Памфилова сказала …: “Нарушений было на порядок меньше, но при этом ЦИК акцентировал на них внимание на порядок больше, чем когда-либо… Я глубоко убеждена и просто знаю по всей фактуре, которая есть: то количество нарушений, которое было, никоим образом не могло перечеркнуть картину выборов в целом”…

Эксперты сходятся во мнении, что нарушений в этой кампании, действительно, было меньше, чем на выборах 2011 года. Однако, по мнению многих, масштаб нарушений все же был велик. При этом наблюдался парадокс: сигналов с мест о нарушениях в ходе голосования и подсчета голосов было значительно меньше, чем в 2011 году, а исследования электоральной статистики показывают, что масштаб искажений получился ненамного ниже, чем пять лет назад.

Объяснений этого парадокса может быть два, и они взаимно дополняют друг друга. Во-первых, сказалось снижение объема наблюдения. И особую роль сыграла новелла 2016 года, требовавшая представлять список наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Тем самым потенциальные нарушители получали информацию, на каких участках не будет наблюдения. Во-вторых, нарушители стали действовать более изощренно. Если в 2011 году фальсификации осуществлялись практически открыто, то в этот раз был применен целый ряд “инноваций”»[7].

Примером реакции ЦИК на жалобы о фальсификациях может служить рассмотрение обращения Оксаны Дмитриевой, кандидата в депутаты Государственной Думы по одномандатному округу № 217. Вот как мы описывали эту реакцию в нашей книге:

«В Санкт-Петербург оперативно была послана делегация ЦИК во главе с членом ЦИК Евгением Шевченко. По его словам, между ЦИК и ТИК № 23 (на которую были возложены полномочия ОИК № 217) была договоренность, что последняя не устанавливает результаты выборов в округе до прибытия делегации из ЦИК. Однако, приехав в Петербург, Шевченко обнаружил, что итоговый протокол о результатах выборов уже подписан. Правда, вскоре выяснилось, что он был подписан только пятью членами ТИК из десяти. Шевченко после долгих препирательств заставил ТИК провести новое заседание[8].

21 сентября ЦИК приняла постановление, в котором обязала Санкт-Петербургскую избирательную комиссию в течение семи дней провести проверку по всем фактам, содержащимся в обращениях, сообщить в ЦИК России о результатах проверок и сделанных выводах, в том числе в отношении председателя территориальной избирательной комиссии № 23 Т.А. Шохина[9]. Последний вскоре сложил полномочия “по собственному желанию”.

Далее ЦИК начала комплексную проверку системы избирательных комиссий Санкт-Петербурга»[10].

В ходе проверки просматривались видеозаписи с ряда избирательных участков. 14 ноября в таком просмотре участвовали мы с Андреем Бузинным. Об этой проверке я писал в репортаже с заседания ЦИК 16 ноября:

«Ну и на закуску – вопрос о Санкт-Петербурге. Формально он был связан с жалобой Оксаны Дмитриевой на результаты выборов в Госдуму по 217-му округу. Но ЦИК проводила и свою проверку, подключалась также прокуратура. На заседании, помимо Оксаны Дмитриевой и ее представителей, выступал лидер питерского “Яблока” Михаил Амосов.

Заседанию предшествовала большая работа по просмотру записей веб-камер с избирательных участков. В понедельник в таком просмотре участвовали и мы с Андреем Бузиным – вместе с рядом членов ЦИК и сотрудников ее аппарата. Но нам за пять часов удалось посмотреть фрагменты только с трех участков.

Ситуация весьма печальная. Процедуры, предписанные законом, злостно не исполнялись, и, как утверждали те, кто смотрел записи большого числа участков, так было повсеместно. А что это значит? Процедуры могут не исполняться по разным причинам. От желания закончить подсчет побыстрее, от привычного пренебрежения нормами закона. Или с целью сделать незаметными фальсификации. Оксана Дмитриева и ее представители утверждают, что все делалось именно с целью спрятать фальсификации. Что цифры, которые вносились в итоговые протоколы, не имели связи с реальными итогами голосования.

У меня нет фактов, которые можно было бы считать доказательством такой точки зрения. Но слишком много косвенных данных говорят в ее пользу…

Михаил Амосов приводил на заседании данные протоколов с других участков, где по выборам в Заксобрание у большинства партий – 0 голосов или 2 голоса, а по выборам в Госдуму – десятки голосов или даже больше сотни. “Такого не бывает” – этот его вывод, я думаю, поддержат многие эксперты. На самом деле сравнение результатов в Госдуму и Заксобрание по многим участкам вызывает вопросы. Все это надо анализировать, и я надеюсь, это будет проанализировано.

Как нам сказали, жалобы в суд поданы примерно по 300 участкам. Позиция ЦИК, которую мы поддерживаем: необходим пересчет голосов. Есть только одна проблема: будет ли обеспечена сохранность и неприкосновенность документации до пересчета? Предшествующий опыт нам говорит, что к моменту пересчета документы обычно подменяются».

Более подробно мы описали ситуацию в нашей книге[11]:

«Из текста жалобы О. Дмитриевой и из просмотра видеозаписей с избирательных участков (которые, к сожалению, не содержали аудиоинформации – на ней в Санкт-Петербурге сэкономили) можно сделать вывод, что участковые комиссии в этом округе при подсчете голосов практически повсеместно не соблюдали предписанные законом процедуры. Эти факты (не считая ситуации на участке № 2123) вызывают подозрения в возможных фальсификациях, но не являются их доказательством. Тем не менее, подозрения достаточно серьезные. Так, стоит обратить внимание на сочетание таких фактов как подсчет бюллетеней путем загибания уголков, подсчет разных пачек бюллетеней одновременно несколькими членами УИК, незаполнение увеличенной формы протокола и непопадание в зону видимости камер видеонаблюдения процесса оформления и подписания протоколов.

В частности, при просмотре в ЦИК России видеозаписи с избирательного участка № 2168 (в котором принимал участие один из авторов данной книги) было видно, что члены УИК по одному покидали зону видимости, а затем возвращались. На вопрос о том, каким образом подписывались протоколы, был получен ответ, что члены УИК по одному подходили к председателю, находившемуся вне зоны видимости. Было очевидно, что требуемого законом заседания УИК по установлению итогов голосования не проводилось. После того как большинство членов УИК покинули помещение, председатель УИК начала заполнять увеличенные формы протоколов. Это свидетельствует, что она понимала необходимость их заполнения, но намеренно не заполняла их так, как этого требует закон. При таких обстоятельствах не может быть уверенности в том, что в итоговые протоколы УИК были внесены действительные итоги голосования.

Достаточно убедительные свидетельства фальсификаций были получены на участке № 2123. Здесь член УИК А.А. Молдавский добился того, что ему позволили подсчитать бюллетени в соответствии с требованиями закона, то есть путем перекладывания. Таким образом ему удалось осуществить подсчет по обоим бюллетеням по выборам в Государственную Думу и по одномандатному округу по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и зафиксировать результаты подсчета в своих записях (результаты его подсчета совпали с результатами подсчета, которые команда О. Дмитриевой осуществила при просмотре видеозаписи). Однако далее в помещение избирательного участка вошли несколько мужчин спортивного телосложения, которые блокировали А.А. Молдавского, в то время как председатель УИК начала лихорадочно упаковывать бюллетени, в том числе и еще не подсчитанные бюллетени по городскому округу в Законодательное Собрание. Итоговые протоколы в зоне видимости камер не заполнялись и не подписывались; по информации, полученной ЦИК, на протоколах стоит время около 3 часов ночи, когда в помещении избирательного участка из членов УИК находился только А.А. Молдавский (протоколы не подписавший). Результаты подсчета бюллетеней, зафиксированные А.А. Молдавским, не совпали с официальными итогами голосования ни по одной позиции».

В постановлении ЦИК констатировалось, что многие участковые комиссии не соблюдали установленные законом процедуры сортировки и подсчета бюллетеней, не заполняли увеличенную форму протокола. Отдельно в постановлении не очень внятно говорилось о ситуации на участке № 2123.

В резолютивной части постановления, в частности, сказано: «Установить, что изложенные в настоящем постановлении выводы, в том числе в части, не исключающей наличия веских оснований для проведения повторного подсчета голосов избирателей на отдельных избирательных участках города Санкт-Петербурга, являются официальной позицией Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направленной широкому кругу участников избирательного процесса в городе Санкт-Петербурге в целях предупреждения нарушений законодательства о выборах и совершенствования деятельности по подготовке организаторов выборов».

Следующий пункт постановления давал поручения Санкт-Петербургской избирательной комиссии. В частности, горизбиркому поручалось «оказывать всестороннее содействие органам судебной власти при рассмотрении административных дел о защите избирательных прав граждан, связанных с оспариванием итогов голосования на избирательных участках одномандатного избирательного округа № 217, в случае обращения соответствующих судов с какими-либо запросами и поручениями»[12].

Андрей Бузин много сил потратил на разбирательства по фальсификациям в Дагестане и подмосковных Мытищах. В первом случае это была его инициатива – реакция на информацию от нашего представителя в Дагестане Эдуарда Атаева. По Мытищам первое расследование провела журналист и член УИК Татьяна Юрасова, написавшая о нем в «Новой газете». Первая реакция Эллы Памфиловой на эту информацию была характерно двоякой. С одной стороны, она поблагодарила журналистов «Новой газеты» за проведенное расследование, но тут же отметила: «Против прошедших в сентябре выборов уже началась масштабная информационная война»[13].

К расследованию фальсификаций в Мытищах был подключен член ЦИК Александр Кинёв. Об этих двух расследованиях подробно писали сам Бузин[14] и мы в своей книге[15]. Вот выводы Бузина:

«В этом деле Элла Александровна оказывала мне значительную помощь. Однако результат все равно оказался нулевым. Мы не только не получили поддержки правоохранительных органов, а скоре получили их сопротивление, направленное на сокрытие преступлений… Взаимодействие ЦИК с правоохранительными органами по инцидентам в Дагестане и Мытищах создавало впечатление, что МВД, СК, прокуратура просто игнорируют обращения ЦИК».

Я пытался поднять и менее острый (но, с моей точки зрения, все равно важный) вопрос – об ошибках в протоколах УИК. Так, 24 октября я, в частности, написал:

«Сегодня ЦИК иначе реагирует на сигналы о нарушениях. Не то чтобы совсем так, как хотелось бы, но все же есть возможности для диалога. И для начала я бы попробовал поговорить не о фальсификациях, а об явных аномалиях в итоговых протоколах». И, приведя конкретные примеры, завершил: «Хочется надеяться, что в этот раз ЦИК найдет силы и мужество, чтобы начать разбираться и с ошибками, и с более серьезными проблемами».

Тема эта вскоре получила продолжение. 26 октября я с удовлетворением отмечал, что мой вопрос прозвучал на заседании ЦИК:

«Вчера я узнал, что на сегодняшнем заседании ЦИК планирует рассматривать вопрос о кандидатурах в члены Избирательной комиссии Пермского края. И решил, что это благоприятный момент, чтобы громко озвучить вопрос об ошибках в протоколах. Я послал мэйл тем членам ЦИК, чьи электронные адреса у меня были, плюс некоторым сотрудникам аппарата ЦИК. В нем речь шла о протоколе № 2 по выборам в Госдуму и его сравнении с протоколом № 2 по выборам в ЗС Пермского края УИК № 2909. Не знаю, все ли из них получили и прочитали. Но один член ЦИК – Николай Левичев – не только получил и прочитал, но и согласился с тем, что вопрос стоит того, чтобы поднять его на заседании ЦИК».

В дальнейшем я занялся расследованием обнаруженных в Перми аномалий. Оно завершилось в 2017 году, о чем я подробнее напишу в подразделе 3.4.1.

Чтобы завершить этот подраздел на позитивной ноте, отмечу, что распоряжением председателя ЦИК от 2 декабря 2016 года № 331-р были объявлены благодарности «за активное содействие и существенную помощь в организации и проведении избирательных кампаний в Российской Федерации» членам совета движения «Голос» Андрею Бузину, Аркадию Любареву и Григорию Мельконьянцу, членам координационного совета проекта «Гражданин наблюдатель» Инне Куртюковой и Михаилу Тимонову, членам общественной организации «Наблюдатели Петербурга» Александре Крыленковой и Дмитрию Наумову и создателю справочного сайта для участников выборов Станиславу Рачинскому. Отдельным пунктом была объявлена благодарность члену УИК № 2123 Санкт-Петербурга Алексею Молдавскому[16].

2.6. Попытки включить наших представителей в избирательные комиссии субъектов Федерации

Важное полномочие ЦИК – участие в формировании избирательных комиссий субъектов РФ. По закону ЦИК предлагает две кандидатуры в состав региональной комиссии – одну главе региона и одну региональному парламенту. И они обязаны эти кандидатуры назначить. Также ЦИК предлагает кандидатуру вместо выбывшего члена – если он был назначен по квоте ЦИК. Кроме того, ЦИК предлагает кандидатуру для избрания председателем избирательной комиссии субъекта РФ.

По традиции (крайне редко нарушаемой) ЦИК предлагает в состав комиссии кандидатуры членов, которые затем становятся ее председателем и либо зампредом, либо секретарем. При этом реально кандидатуры подбираются в регионе. Руководство ЦИК с этими кандидатурами чаще всего соглашается, в редких случаях происходят негласные переговоры, которые могут привести к компромиссному решению. Навязать региону кандидатуру, с которой региональная администрация не согласна, еще никогда не удавалось.

Я писал в одной из статей: «Ситуация на самом деле анекдотическая. Региональные власти рекомендуют ЦИК людей, которые ЦИК затем предлагает этим же властям назначить в избирательную комиссию».

Нам очень хотелось, чтобы новый состав ЦИК переломил эту ситуацию. Со стороны Памфиловой мы видели определенное желание двигаться в этом направлении. Но настойчивости даже с ее стороны не было видно, а уж большинство членов ЦИК вместе с аппаратом явно не желало здесь ничего менять.

Первым звоночком был вопрос о новом члене Санкт-Петербургского избиркома. Памфиловой быстро (уже в апреле 2016 года) удалось добиться отставки одиозного председателя горизбиркома Алексея Пучнина. «Наблюдатели Петербурга» предложили в комиссию кандидатуру Сергея Цыпляева, декана юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС, которого Памфилова знала еще по Съезду народных депутатов СССР и который был членом горизбиркома в 2007–2008 годах. Однако ЦИК назначила в горизбирком, а потом и предложила в председатели ставленника питерской администрации, главу Красногвардейского района Санкт-Петербурга Виктора Панкевича. Кандидатуру Цыпляева ЦИК вообще не рассматривала: утверждалось, что «необходимые документы поступили к ним позже установленного на выдвижение срока»[17].

22 июня 2016 года Памфилова добилась «добровольной» отставки председателя Избирательной комиссии Московской области Ирека Вильданова. Это произошло в тот день, когда ЦИК рассматривала вопрос о недостатках в работе областного избиркома. Чуть позже он также подал заявление о выходе из состава избиркома. Я был неплохо знаком с Вильдановым в 2000–2001 годах и откликнулся на его отставку постом. Соглашаясь с высказываниями о том, что он был далеко не худшим председателем регионального избиркома, что он – сильный юрист и «жертва системы», я все же счел его отставку закономерной.

В постановлении ЦИК от 22 июня 2016 года говорилось, что «действия Избирательной комиссии Московской области и лично ее председателя И.Р. Вильданова, организующего работу комиссии, нельзя считать направленными на стабилизацию обстановки как в названных городах и районах, так и в Московской области в целом… Избирательная комиссия Московской области и ее председатель И.Р. Вильданов в своей деятельности не на должном качественном уровне реализуют полномочия…, что в случае сохранения такой тенденции без ее критической оценки и реакции может привести к утрате организационной способности Избирательной комиссии Московской области выступать в качестве избирательной комиссии, организующей подготовку и проведение выборов в органы государственной власти Московской области, а также в качестве комиссии, призванной должным образом обеспечить избирательные права граждан при проведении муниципальных выборов».

На заседании ЦИК говорилось и о том, что Вильданов попустительствовал нарушениям из-за слишком тесной связи с областной администрацией. Казалось бы, из этого должен был следовать вывод, что его надо заменить на человека, с администрацией не связанного. Но ЦИК решила иначе.

Движение «Голос» предложило на освободившееся место в облизбиркоме кандидатуру Андрея Бузина. Кандидатура была поддержана членами ЦИК Кинёвым, Левичевым и Колюшиным (представителями оппозиционных партий)[18]. Но большинство членов ЦИК на заседании 8 июля предпочло кандидатуру декана юридического факультета Московского государственного областного университета Ирину Коновалову, которую (этого никто не скрывал) рекомендовала областная администрация. Затем Коновалова стала председателем областной избирательной комиссии.

В начале июля 2016 года ушла в отставку председатель челябинского облизбиркома. Ее место председателя занял заместитель Алексей Фартыгин. А на освободившееся место члена комиссии претендовали двое: сотрудница аппарата комиссии Оксана Ергунова и известный общественник Юрий Гурман, которого предложило движение «Голос». ЦИК на заседании 3 августа предпочла Ергунову, несмотря на собственную позицию, согласно которой сотрудники аппарата избирательной комиссии не должны быть ее членами. А кандидатуру Гурмана просто никто из членов ЦИК официально не вынес на голосование.

В октябре–ноябре 2016 года предстояло сформировать сразу 55 избирательных комиссий субъектов РФ. И здесь у ЦИК была возможность проявить новый подход. Если в случаях, когда нужно было найти замену выбывшему председателю комиссии, опасения делать ставку на общественников еще были понятны, то при формировании комиссии заново все было проще: можно было добиваться включения общественников в качестве рядовых членов. Но ЦИК предпочла прежний подход: предлагать тех, кого рекомендует региональная администрация, то есть фактически отказалась от своего права влиять на состав региональных избиркомов. Исключений было всего два, о них я еще буду писать.

Движение «Голос» выдвинуло четыре кандидатуры: Андрея Бузина (на этот раз в Московскую городскую избирательную комиссию), Юрий Гурмана (вновь в Избирательную комиссию Челябинской области), Людмилу Кузьмину (в Избирательную комиссию Самарской области) и Андрея Скорохода (в Избирательную комиссию Московской области). Были также предложения от РОДП «Яблоко» и некоторых других организаций. Я попытался развернуть кампанию в поддержку наших кандидатур, написав три статьи. Одна («Попадут ли известные общественники в региональные избиркомы?») была опубликована 31 октября 2016 года в моем блоге на сайте «Эха Москвы», вторая («Выборы. Человек в избиркоме») – 2 ноября в газете «Ведомости», третья – («Недостроенная вертикаль») – 7 ноября в «Независимой газете».

Я, в частности, писал в первой статье:

«Однако мы уже видим, что ЦИК предпочитает предлагать тех, кого ей рекомендуют региональные власти (чаще всего – действующих руководителей). Смысла в такой операции ни на грош: эти люди туда и без ЦИК попадут. Движение “Голос” предлагает ЦИК изменить подход и предлагать в региональные избиркомы людей, независимых от местных властей, но при этом компетентных и неравнодушных. Такие люди есть во многих регионах. Ведь ЦИК вроде бы заинтересована в том, чтобы избирательные комиссии были независимыми. Но инерцию, выработанную полутора десятилетиями порочной практики, преодолеть непросто».

Во второй статье:

«По идее ЦИК должна быть заинтересована в том, чтобы эти комиссии не были придатками губернаторских администраций, а состояли из компетентных и самостоятельных людей. Однако до сих пор практика такова, что ЦИК предлагает людей, связанных с региональной властью, которых и без нее бы включили в комиссию. Фактически ЦИК отказывается от полномочий, предоставленных ей законом, а лишь штампует решения региональных властей. Движение “Голос” предлагает ЦИК изменить подход. Пусть люди, сросшиеся с региональной администрацией, назначаются этой администрацией самостоятельно – тут пока сложно что-то изменить. Но ЦИК должна бы предлагать людей, с администрацией не связанных».

Увы, ни одна из четырех наших кандидатур не прошла. Первым, 2 ноября, рассматривался вопрос о формировании избиркома Самарской области. Андрей Бузин написал об этом так: «Сначала Булаев, проводящий заседание, представил кандидатуры уже действующих председателя и заместителя председателя Самарской комиссии. Потом ему кто-то напомнил, что есть еще кандидатура Кузьминой. Проект решения по Кузьминой вообще был отдельно, и его быстро отвергли»[19].

Я под впечатлением этого заседания написал пост под названием «ЦИК и номенклатура». В нем я, в частности, писал:

«Честно говоря, я и сам не верил, что кандидатура Людмилы Гавриловны сможет пройти. Но хотя бы какое-то обсуждение! Не только самой кандидатуры, но и принципов отбора. Но нет. Спасибо Николаю Левичеву, он хоть проголосовал за нее. Но не стал ничего говорить, хотя я ему посылал информацию. И это тоже показатель.

Слушая трансляцию заседания ЦИК, я ощущал очень знакомое чувство: мы живем в разных мирах. Там, где живут они, все замечательно. Пусть и не самые лучшие в мире выборы, как утверждал недавний председатель этого органа, но в целом все в порядке. Бывают отдельные сбои, но благодаря чуткому руководству они исправляются. Провинившиеся тихо уходят, их благодарят за многолетний труд на благо … номенклатуры.

Да, очень четко видно, что такое номенклатура. Конечно, не все места в избирательных комиссиях даже такого уровня, как субъект РФ, замещаются представителями номенклатуры. Есть там места и для “простого народа”. Но этот “простой народ” должен (извините за тавтологию) знать свое место. Такие люди тихо включаются в комиссии региональными органами власти по предложениям советов ветеранов или спортивных обществ. А ЦИК – это небожители, они видят только представителей своего сословия, то есть номенклатуры. И в этом отношении “яблочник” Кинёв (бывший чиновник ФАС) мало отличается от “единоросса” Булаева. Элла Памфилова как будто бы отличается, но ее слишком часто не бывает на заседаниях, где рассматриваются вопросы о кандидатурах в региональные избиркомы».

Далее я писал:

«И самый крутой бой, наверное, будет по кандидатуре Андрея Бузина во МГИК… Отказать такому кандидату – тут уже требуется определенная изворотливость ума. Но у членов ЦИК ее хватает… Это будет проверка и ЦИК, и лично Эллы Памфиловой. Не пройдет Бузин, не пройдет вообще никто из кандидатур “Голоса”, значит, правы окажутся те пессимисты, которые утверждают, что задача “обновления” исчерпана – выборы прошли, протестов нет, и можно прекращать заигрывание с общественниками. И да здравствует номенклатура!»

Следующей настала очередь избиркома Челябинской области. Здесь ситуация была особая. Областная администрация не пожелала, чтобы во главе облизбиркома остался устраивающий ЦИК, вполне лояльный, но мягкий Алексей Фартыгин. Губернатор вначале хотел поставить руководителя регионального исполкома «Единой России», но руководство ЦИК с этим предложением категорически не согласилось. Тогда губернатор предпочел поставить на это место достаточно жесткого Сергея Обертаса (в тот момент зам. руководителя областной администрации), а в качестве зампреда или секретаря комиссии была намечена председатель Челябинского горизбиркома Елена Шубина, к которой у ЦИК были претензии[20].

Недовольные позицией областной администрации, члены ЦИК не пожелали выдвигать Шубину. И тут кстати оказались кандидатуры общественников – Александра Лебедева и Юрия Гурмана. На заседании 9 ноября ЦИК поддержала кандидатуру Обертаса, а по второй кандидатуре развернулась борьба между Лебедевым и Гурманом. Большинство членов ЦИК поддержало Лебедева, и он в результате стал членом облизбиркома (впрочем, менее чем через год покинул его по собственному желанию).

Вот что писал об этом заседании Андрей Бузин:

«Когда я смотрел заседание ЦИК, у меня складывалось впечатление, что ЦИК назначит Юрия Гурмана; по моим представлениям, он по всем параметрам опережал Александра Лебедева (замечу, что я лично знаком с обоими). Тем более, что выступивший представитель Партии пенсионеров представил Лебедева в негативном свете. Впрочем, негатив поступил на Гурмана: член ЦИК Ю.И.Колюшин заявил, что нельзя голосовать за члена организации “Голос”, получающей зарубежное финансирование (ложь, забитая в подкорку граждан нашей пропагандой, и опровергнутая Гурманом в ответном слове). Но в первую очередь речь идет о выступлениях претендентов: Гурман выступил с развернутой, убедительной и содержательной речью, а Лебедев произнес куцые традиционные слова про поддержку курса президента на честные выборы. Вопреки моим ожиданиям рейтинговое голосование выявило значительное преимущество Лебедева перед Гурманом: 8 против 2. С моей точки зрения – это замечательная характеристика членов ЦИК. Как обычно, как это я не раз наблюдал при формировании комиссий, страх перед активностью граждан перебил все: опыт, убедительность, квалификацию».

А что писал тогда я:

«При оценке прошедшего вчера заседания ЦИК возникают смешанные чувства. С одной стороны, создан важный прецедент… Я понимаю, что такое решение далось непросто и в значительной степени оно спровоцировано конфликтом между ЦИК и губернатором. Тем не менее, прецедент создан – лиха беда начало.

С другой стороны, грустные мысли навевает результат конкуренции между Лебедевым и Гурманом. Конечно, я хорошо знаю Гурмана (с которым знаком более 10 лет) и плохо – Лебедева (видел его пару раз в течение последних месяцев). Так что я, конечно, не могу быть объективным судьей. Но, при прослушивании выступлений на вчерашнем заседании у меня было твердое впечатление, что все преимущества – у Гурмана. А у большинства членов ЦИК позиция оказалась другой… Само выступление общественника Лебедева на заседании было практически неотличимо от выступления чиновника Обертаса: окажите мне доверие, и я его оправдаю. В то время как Гурман выступил с развернутой позицией, где главным тезисом была независимость избирательных комиссий и защита прав граждан…

Возможно, свою роль сыграло выступление Евгения Колюшина[21], напомнившее о пресловутых “иностранных агентах”, хотя ему хорошо ответили и сам Гурман, и Памфилова. Но хотелось надеяться, что члены ЦИК все же немного грамотнее, чем рядовые телезрители. Или дело именно в их неприятии принципа независимости, о чем достаточно откровенно сказал представитель ЛДПР Сергей Сироткин?

Ну, а ЦИК в целом… Не знаю… Прогресс, конечно, есть, но он связан почти исключительно с личностью нового председателя. Ну, еще Николай Левичев и в некоторой степени Александр Кинев. Александру Юрьевичу, конечно, спасибо за представление кандидатуры Гурмана, но, в отличие от Левичева, представлявшего Лебедева, он не нашел ни одного собственного слова в поддержку рекомендуемой кандидатуры».

Наиболее драматичным стал вопрос об Андрее Бузине. Напомню, что в июле 2016 года он претендовал на включение в Избирательную комиссию Московской области (ИКМО). В этот раз в соответствии с его желанием мы выдвинули его в состав Московской городской избирательной комиссии (МГИК). При этом ЦИК обсуждала кандидатуры и в МГИК, и в ИКМО на одном заседании – 16 ноября 2016 года.

В поддержку кандидатуры Бузина во МГИК мы получили и представили в ЦИК официальные письма от председателя СПЧ Михаила Федотова, от «Сонара» и от четырех партий – ПАРНАСа, «Демократического выбора», «Гражданской инициативы» и «Альянса Зеленых». Однако Элла Памфилова поняла, что в МГИК Андрея не пропустят. И решила пойти более надежным, по ее представлениям, путем – делегировать Бузина в ИКМО. Она даже согласовала этот вопрос с губернатором Московской области, о чем откровенно сказала на заседании ЦИК. Осталось лишь уговорить самого Бузина. По словам Бузина, он за день до заседания встречался с Памфиловой, и она советовала ему подать предложение на выдвижение в ИКМО. Андрей ответил, что подаст документы именно в МГИК, а заодно и в ИКМО[22]. Вот фрагмент моего репортажа о заседании 16 ноября:

«Вчера члены ЦИК говорили об объективности Андрея, об отсутствии у него политической ангажированности. И поддержка четырех партий говорит о том же. Как и то, что его кандидатуру поддержали члены ЦИК от КПРФ (Колюшин), “Справедливой России” (Левичев), “Яблока” (Кинёв) и “Патриотов России” (Шевченко).

Но при всем при этом в МГИК Андрей не попал. Поскольку – это практически не скрывалось – городские власти были категорически против. Не знаю уж, что имеет против Андрея Бузина Сергей Собянин, но отношение Валентина Горбунова к Андрею я хорошо помню. Оно еще 13 лет назад было негативное до неприличия.

Иными словами, мы видим, что ЦИК даже рядового члена не может ввести в региональный избирком без согласия региональной власти. Конечно, не очень хорошо, когда в комиссии возникает личная вражда председателя и одного из членов. Но не пора ли в таком случае менять председателя, который не умеет ладить с оппонентами?!

В общем, Андрей Бузин проиграл рейтинговое голосование секретарю МГИК Юрию Ермолову. Правда, проиграл вполне достойно. Насколько я запомнил, за Ермолова было 11 голосов, а за Бузина – 9. И ЦИК рекомендовала в состав МГИК Горбунова и Ермолова.

Но надо отдать должное Элле Памфиловой. Несмотря на то, что Андрей до последнего дня не давал согласие на вхождение в состав Мособлизбиркома, она сделала все, чтобы он попал в Избирательную комиссию Московской области. Элла Александровна была на заседании, как обычно, откровенна: она призналась, что говорила о Бузине с Андреем Воробьевым, и губернатор дал согласие.

Так что вопрос о кандидатурах в Мособлизбирком не вызвал на заседании ЦИК разногласий. Кандидатура зампреда Натальи Земсковой не обсуждалась, при этом было очевидно, что она в избирком попадет и так. ЦИК предложила нынешнего председателя Ирину Коновалову и Андрея Бузина. В июле они были альтернативными кандидатурами. Вчера несколько членов ЦИК выразили удовлетворение от того, что смогли проголосовать и за Коновалову, и за Бузина. Дифирамбы Андрею пропели, насколько я запомнил, шесть членов ЦИК, включая председателя. Против был один член ЦИК, и один воздержался».

Кандидатура Коноваловой была направлена в областную Думу, кандидатура Бузина – губернатору. Казалось бы – несомненный успех. Но не тут-то было.

29 ноября Губернатор Московской области подписал постановление о назначении семи членов ИКМО с правом решающего голоса. Бузина среди них не было.

Есть разные версии того, что произошло. Вот что пишет сам Бузин:

«Что происходило после этого в Администрации Московской области, мне неизвестно. Могу предположить, что там начали активно наводить справки про меня. Мне позвонила вице-губернатор Э.А.Хаймурзина, курировавшая выборы в Московской области, и мы с ней мило поговорили о моих представлениях, как должны проходить выборы. Вероятно, Эльмира Абдулбариевна осталась не очень довольна моими словами»[23].

По нашим данным, Памфилова узнала о том, что Бузин не будет назначен, за несколько дней до подписания постановления. Об этом у нее был разговор с Бузиным 25 ноября во время конференции (о которой я писал в подразделе 2.1). И она форсировала назначение Андрея руководителем Экспертно-консультационной группы (ЭКГ) при Председателе ЦИК. Соответствующее распоряжение было подписано 28 ноября и в тот же день размещено на сайте ЦИК. Это было для нее важно – никакие другие распоряжения, касающиеся ЭКГ, на сайте ЦИК больше не публиковались.

Мне не очень понятно, почему Памфиловой так важно было до того, как станет известно о невключении Бузина в ИКМО, назначить его руководителем ЭКГ и объявить об этом. Возможно, ей хотелось показать, что она Бузина не бросает. Но получилось несколько двусмысленно. В областной администрации воспользовались новым назначением Бузина, чтобы придумать отмазку:

«Вице-губернатор Подмосковья Наталья Виртуозова сказала "Ъ", что к Андрею Бузину со стороны обладминистрации не было "ни малейшей претензии", а причиной того, что его не будет в комиссии, является его новая должность… "Элла Памфилова предложила ему возглавить этот совет, и мы решили, что будет не совсем правильно, если он будет совмещать две должности – будет ли он с ними справляться?" – сообщила госпожа Виртуозова». И Памфилова как будто бы даже подтвердила эту версию: «"Поскольку Бузин человек добросовестный, метаться тут не получится", – заявила "Ъ" глава ЦИКа Элла Памфилова. "Его потенциал огромный надо использовать в рамках экспертной работы при ЦИКе"»[24].

Отмазка, безусловно, лукавая и не основанная на законе. Движение «Голос» подало жалобу в прокуратуру, после чего появилось официальное объяснение: в администрацию Губернатора якобы не поступило заявление Бузина о согласии быть членом комиссии[25].

Такое объяснение тоже не выдерживает критики. Во-первых, губернатор все равно должен был назначить одного члена ИКМО по представлению ЦИК. И в случае проблем с документами он просто должен был оставить данное место вакантным, чтобы можно было осуществить назначение позже. Во-вторых, между 16 и 29 ноября было достаточно времени, чтобы разрулить ситуацию с отсутствием одного документа. Тем более если речь о выполнении договоренности между первыми лицами.

Элла Александровна в приватном разговоре сказала мне, что ее подставили в ЦИК. Подробности (кто и как) она, разумеется, не стала сообщать. Я могу лишь предположить, что в областной администрации были сильно напуганы перспективой иметь Бузина в составе ИКМО, но, поскольку губернатор уже дал согласие Памфиловой, они совместно с аппаратом ЦИК (где тоже наверняка были недовольные «своеволием» председателя) придумали «обходной маневр».

В заключение данного раздела отмечу, что 14 декабря 2016 года на URA.RU появилась статья с характерным названием «Почему Памфилова советует губернаторам "иностранных агентов"». В ней, в частности, говорилось:

«Между главой ЦИК Эллой Памфиловой и региональными элитами разворачивается конфликт». Далее со ссылкой на анонимный источник в аппарате ЦИК сообщалось, что Памфилова попыталась изменить ситуацию, при которой все кандидаты в региональный избирком «визировались» губернаторской администрацией. При этом она решила рекомендовать своих кандидатов не только через два «квотных» места ЦИК, но и через личные обращения к главам регионов.

Такие действия Памфилова, действительно, предпринимала, но это было, на мой взгляд, скорее, для очистки совести. Не сумев включить какие-то кандидатуры в квоту ЦИК, она направляла их в регион в тщетной надежде, что там «смилостивятся». В статье приводился пример Эдуарда Атаева (представителя «Голоса» в Дагестане) и нескольких выдвиженцев РОДП «Яблоко». Я помню еще кандидатуру Виталия Ковина (координатора «Голоса» в Пермском крае). Однако у таких обращений никакой силы не было, и они спокойно игнорировались.

Далее в статье говорилось о поддержке Памфиловой Гурмана и Бузина. И приводились уже совсем другие мнения о причинах невключения Бузина в ИКМО:

«Собеседник "URA.Ru" в правительстве Подмосковья говорит, что в регионе не понимают игры Памфиловой: "Перед президентской кампанией она рекомендует нам иностранных агентов. И я знаю, такая ситуация не только в нашем регионе. Это ведь саботаж"».

Завершает статью утверждение: «Источники агентства в самом ЦИК рассказали "URA.Ru", что несколько дней назад после серии жалоб со стороны руководителей регионов в Кремле с Эллой Памфиловой провели разъяснительные беседы и посоветовали снизить градус конфликтности с региональными администрациями».

Правда это или нет, но мы видим, что даже достаточно мягкие попытки разбавить региональные избиркомы «неудобными людьми с альтернативной точкой зрения» (как Памфилова характеризовала Гурмана и Бузина) наткнулись на очень сильное сопротивление.

3. Второй период: от формирования ЭКГ до формирования НЭС (с ноября 2016 года по ноябрь 2018 года)

3.1. Формирование и начало работы Экспертно-консультационной группы

В подразделе 2.6 уже упоминалось о том, что 28 ноября 2016 года, за день до распоряжения губернатора Московской области о назначении членов Избирательной комиссии Московской области (в котором не было Андрея Бузина несмотря на решение ЦИК) Элла Памфилова распорядилась создать Экспертно-консультационную группу при Председателе ЦИК и назначить Андрея Бузина ее руководителем. Вот как описаны эти события в книге Бузина. Сначала он цитирует свои два доклада на конференции, прошедшей 24–25 ноября, и свой отчет о работе руководимой им секции (см. подраздел 2.1) и далее:

«Это тоже был документ программного характера. Элла Александровна это почувствовала и предложила мне написать программу деятельности экспертной группы, которую можно было бы организовать при ней. Что я и сделал, направив ей 26 ноября записку… За день до того, как было принято губернаторское постановление…, мне позвонили от Памфиловой и предложили срочно с ней встретиться. Мы встретились в тот же день. Элла Александровна сообщила, что у нее есть сомнения, что Воробьев меня назначит, поэтому она предлагает, чтобы я возглавил группу экспертов, которую она создаст при себе… О создании экспертной группы при Председателе ЦИК мы разговаривали и ранее. Более того, у Памфиловой уже была моя записка, в которой я излагал план деятельности такой группы и даже предлагал кандидатуры в ее состав»[26].

От себя добавлю некоторые детали. О том, что Бузин не будет назначен в облизбирком, Элла Александровна знала уже 25 ноября. И именно в тот день предложила Андрею возглавить группу и подготовить соответствующую записку. 28 ноября – лишь дата окончательной договоренности.

При этом я не исключаю, что Элла Александровна и раньше думала об оформлении экспертной группы при себе. Но из опыта работы с ней я делаю вывод, что она не очень любила официальные структуры и предпочитала ситуативно собирать разные группы экспертов. Так что, по-видимому, ситуация с неназначением Бузина в облизбирком стала катализатором создания ЭКГ.

Такая аббревиатура возникла не случайно: Элла Александровна об этом говорила открыто. Ей очень понравился тезис Бузина о том, что его графики распределения явки[27] – это электрокардиограмма выборов. И группа была названа с намеком на этот момент.

Бузин первоначально планировал создать группу из пяти человек, но затем остановился на четырех: кроме него самого в группу вошли Александр Кынев, Станислав Рачинский и автор этих строк. Формализация создания группы заняла почти два месяца – в основном из-за согласований текста Положения о группе и новогодних каникул. Но группа начала работать еще до ее формального утверждения. Первое заседание прошло 20 декабря 2016 года в квартире Андрея[28].

17 января 2017 года мы встретились с Эллой Памфиловой и обсудили вопросы создания группы. Потребовалось еще несколько дней для доработки Положения о группе и, наконец, 23 января Элла Памфилова подписала распоряжение, утвердившее Положение и состав группы. К моему удивлению и сожалению это распоряжение не было опубликовано на сайте ЦИК.

Элла Александровна сочла, что наша работа должна оплачиваться. Но непосредственно ЦИК не могла нам выплачивать какие-либо деньги. Выход был найден в том, чтобы оплачивать нашу деятельность через Российский фонд свободных выборов (РФСВ). С 1 июля 2017 года мы с Бузиным были зачислены в штат РФСВ (Кынев и Рачинский предпочли получать деньги по договорам). Незадолго до этого РФСВ возглавил известный электоральный юрист Роман Смирнов. У него были грандиозные планы, и он рассчитывал на наше в них участие. Однако его планы не получили одобрения в ЦИК, и менее чем через два месяца он покинул РФСВ, а на его место был назначен советник Председателя ЦИК Максим Лесков. И наша работа в РФСВ оставалась чисто номинальной: деньги мы получали за работу в ЭКГ.

План работы ЭКГ на первые полгода был предложен еще 6 декабря 2016 года Андреем Бузиным и возражений не вызвал. Ниже привожу полностью пункты этого плана:

1.      Подготовка перспективных предложений по совершенствованию организации и проведения голосования и подсчета голосов

1.1.   Регистрации избирателей, голосующих на избирательных участках, находящихся вне места жительства избирателя

1.2.   Организация видео- и аудиорегистрации процессов голосования, подсчета голосов и приема протоколов УИК

1.3.   Анализ возможностей и перспектив использования технических средств голосования и подсчета голосов

2.      Подготовка проектов нормативных инструкций ЦИК РФ

2.1.   О включении в список избирателей по месту пребывания избирателя

2.2.   О деятельности избирательных комиссий по информированию избирателей

2.3.   О приеме избирательной документации от участковых избирательных комиссий

2.4.   О проверке документов, поданных на регистрацию кандидатов

2.5.   О соблюдении законодательных требований  к печатной и аудио-визуальной агитации

3.      Подготовка методических материалов

3.1.   Совместно с ЦИК РФ – новой версии Рабочего блокнота участковой избирательной комиссии

3.2.   Рекомендации сотрудникам полиции на избирательных участках

4.      Анализ итогов голосований

4.1.   Анализ протоколов об итогах голосования (по данным ГАС «Выборы») на предмет соответствия их закону и здравому смыслу

4.2.   Анализ процедур выдачи и заверения копий протоколов, сводная таблица известных расхождений

5.      Анализ законодательства, рассмотрения жалоб избирательными комиссиями и судами

5.1.   Анализ регионального избирательного законодательства

5.2.   Подготовка предложений по анализу рассмотрения жалоб избирательными комиссиями

5.3.   Подготовка предложений по анализу судебной практики рассмотрения избирательных споров

Всем этим (за исключением, кажется, одного или двух подпунктов) мы и занимались, позже возникли и другие вопросы. О наших предложениях по всем этим вопросам я напишу в следующих подразделах.

Документы и прочие вопросы мы обсуждали между собой в заочном режиме – по электронной почте. Специально вчетвером мы собирались только дважды. О встрече 20 декабря 2016 года я уже написал. Вторая встреча состоялась 20 августа 2018 года, когда встал вопрос о судьбе группы (см. подраздел 3.6).

Основной очной формой работы были наши встречи с Эллой Александровной и участие в различных заседаниях и совещаниях, проводимых в ЦИК. Впрочем, сейчас мне уже сложно разделить, когда была просто встреча ЭКГ с Памфиловой, а когда – более широкое совещание. Встречи проходили в разных форматах. Из ЭКГ были обычно четверо или трое (Кынев часто не присутствовал, он был в разъездах), но иногда на встречу приглашались и наши коллеги, чаще всего Григорий Мельконьянц, но, помню, как-то был Михаил Тимонов, другой раз – Дмитрий Орешкин, бывали и другие коллеги. С Эллой Александровной всегда был хотя бы один сотрудник аппарата (Максим Лесков, Сергей Миронов, Алексей Нестеров), но иногда приглашались другие сотрудники, а также руководитель ФЦИ Михаил Попов и некоторые члены ЦИК (в том числе зампред Николай Булаев и секретарь Майя Гришина).

По моим записям, в описываемый период встречи были: в 2017 году – 17 января, 27 февраля, 18 апреля, 24 мая, 14 июля, 7 августа, 26 октября, 31 октября, 14 ноября, 29 ноября, 26 декабря; в 2018 году – 13 марта, 3 апреля, 24 апреля, 22 мая, 28 июня, 2 августа, 20 ноября.

Более широкие совещания: в 2017 году – 23 января, 7 февраля, 16 марта, 22 марта, 15 мая, 30 мая, 20 октября, 21 ноября, 20 декабря; в 2018 году – 18 января, 14 августа, 29 августа, 23 октября.

Как видно из этого перечня, в 2017 году удавалось встречаться примерно раз в месяц (а с учетом более широких совещаний – даже чаще), в 2018 году встречи стали реже. При этом мы говорили Элле Александровне, что желательно встречаться раз в неделю, и она с нами в принципе соглашалась. Но по разным причинам сделать встречи чаще не получалось.

3.2. Введение голосования по месту нахождения

3.2.1. Предыстория

Идея замены открепительных удостоверений на голосование по месту нахождения возникла у нас с Андреем Бузиным в 2010 году в ходе работы над соответствующими разделами проекта Избирательного кодекса РФ. Мы проанализировали три варианта обеспечения реализации активного избирательного права граждан, которые в день голосования находятся вне своего избирательного участка – досрочное голосование, открепительные удостоверения и то, что мы назвали голосованием по предварительно поданному заявлению, – и пришли к выводу, что целесообразно отказаться от открепительных удостоверений. В частности, я писал:

 «Одно из преимуществ голосования по предварительно поданному заявлению с точки зрения контроля заключается в том, что количество таких заявлений можно контролировать по каждому избирательному участку до дня голосования (в случае голосования по открепительным удостоверениям до дня голосования невозможно узнать, на каких участках будут голосовать избиратели с открепительными)… Разумеется, должны предусматриваться законодательные механизмы, препятствующие злоупотреблениям и обеспечивающие возможность контроля»[29].

В 2014 году я наблюдал за выборами в Украине и, в частности, ознакомился с тем, как подобный процесс организован там. В своей статье я сделал вывод:

«По нашему мнению, временное изменение места голосования по предварительно поданному заявлению может быть более удобным, надежным и контролируемым механизмом, чем открепительные удостоверения. Однако для этого нужно предусмотреть в законе обязанность избирательных комиссий (или органов ведения Реестра) публиковать до дня голосования по каждому избирательному участку информацию о числе избирателей, изменивших место голосования. Такие нормы предусмотрены нашим проектом Избирательного кодекса РФ».

На российских выборах голосование по месту нахождения практиковалось и до 2017 года, но в законе не было четкости, что допускало возможность злоупотреблений. Однако данный механизм использовался редко: так, по данным ЦИК, на выборах в Госдуму 2016 года по предварительно поданным заявлениям голосовало около 100 тыс. избирателей, в то время как по открепительным – 809 тыс. При этом предполагалось, что число избирателей, проживающих не по месту постоянной регистрации (так называемому месту жительства) может достигать 5 млн человек.

Пожалуй, впервые этот вопрос публично был поднят в рамках площадки «Выборы и референдумы» Общероссийского гражданского форума, прошедшего 19 ноября 2016 года. Вот что я писал об этом на следующий день:

«Вторая проблема президентских выборов, которой мы коснулись вчера, – невозможность реализовать свое активное избирательное право значительной частью избирателей, живущих не по месту постоянной регистрации. Открепительные удостоверения эту проблему не решают. Здесь нужно хорошо проработать нормы, позволяющие избирателям быть включенными в списки по месту временного пребывания, и при этом исключить как их двойной учет, так и возможность более серьезных злоупотреблений. При хорошей проработке таких норм можно было бы вообще отказаться от открепительных удостоверений, которые могут в еще большей степени использоваться для злоупотреблений и использование которых гораздо труднее контролировать. В нашем проекте Избирательного кодекса эта идея уже проработана. Но в качестве альтернативы можно попробовать позаимствовать украинский опыт, где включение избирателей в списки по месту временного пребывания осуществляется не участковыми комиссиями, а службой, ведущей реестр избирателей».

Обсуждение продолжилось на Научно-практической конференции «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития», которую проводила ЦИК России 24–25 ноября 2016 года. В своем вступительном слове Элла Памфилова сказала (цитировано по сообщению пресс-службы):

«Существующее законодательство не учитывает объемов внутренней миграции населения. Это подтверждается значительным числом обращений в ЦИК России избирателей с жалобами на невозможность проголосовать по месту их фактического пребывания. Существующие возможности: институт открепительных удостоверений, порядок включения избирателей в списки по месту пребывания и т.д. – сложны и не позволяют избирателям воспользоваться правом голоса в полной мере».

На пленарном заседании конференции этот вопрос практически не обсуждался. Но на секции «Совершенствование системы учета избирателей, отдельных избирательных процедур, использование средств автоматизации и современных коммуникационных технологий», где модератором был Андрей Бузин, по его инициативе прошло обсуждение. В итоговом документе конференции говорилось: «С учетом уровня информатизации общества целесообразной является разработка дистанционных форм подачи заявления о включении в список избирателей вне места жительства… Регистр избирателей ГАС "Выборы" или его эмуляция должны использоваться не только для составления списка избирателей, но также и для предоставления избирателю возможности голосования по месту пребывания».

3.2.2. Начало работы над реализацией идеи

После создания ЭКГ первым подготовленным нами документом стало предложение по созданию четкой системы голосования по месту нахождения.

Первый проект записки был подготовлен Андреем Бузиным 13 декабря 2016 года. Он назывался «О совершенствовании системы учета избирателей и обеспечении возможностей голосования вне места жительства». Затем состоялось детальное обсуждение этого проекта между Андреем Бузиным, Станиславом Рачинским и автором этих строк. В конечном итоге 27 декабря Элле Памфиловой была послана записка, озаглавленная «Об использовании регистра избирателей и ГАС "Выборы" для обеспечения возможности голосования граждан, находящихся в день голосования вне места жительства». В ней после перечисления проблем говорилось:

«Полагаем, что решение упомянутых выше проблем заключается в использовании регистра избирателей (входящего в систему ГАС "Выборы") и расширении возможностей оперативного включения в список избирателей лиц, желающих проголосовать на избирательном участке, расположенном вне места жительства избирателя, при одновременном исключении их из списка избирателей по месту постоянной регистрации…

Такой подход расширит возможности избирателя голосовать вне места жительства и, в принципе, позволит отказаться от использования открепительных удостоверений. Он также позволит исключить дублирование избирателей в списке избирателей и предоставит возможность автоматически уточнять регистр избирателей после каждых выборов.

Желательно, чтобы избиратель мог подать заявление о включении в список избирателей по месту временного пребывания как дистанционно, так и путем очного обращения в участковую, либо территориальную комиссию. Порядок подачи избирателем заявления о включении его в список избирателей вне места жительства должен быть дополнительно обсужден…

Желательно осуществить работу по решению указанных проблем к единому дню голосования 2017 года и опробовать разработки в этот день. По результатам применения доработать ее к выборам Президента РФ 2018 года.

В связи с изложенным предлагаем Председателю ЦИК России провести совещание с участием членов ЦИК России, ответственных за работу ГАС "Выборы" и учет избирателей, сотрудников Правового управления ЦИК, Федерального центра информатизации при ЦИК России, членов ЭКГ при Председателе ЦИК России. По результатам обсуждения на совещании образовать рабочую группу для решения указанных проблем».

Встреча Бузина, Любарева и Рачинского с Памфиловой состоялась 17 января 2017 года. Памфилова положительно восприняла наше предложение, но оно ей показалось недостаточным. Она высказала пожелание, чтобы была придумана процедура, позволяющая проголосовать избирателям, которые по тем или иным причинам не смогли подать заявление в установленный срок. Это пожелание позже неоднократно обсуждалось. Первоначально предлагалось создавать для этого специальные участки, находящиеся в помещениях ТИК, где есть доступ к регистру избирателей. Позже от этой идеи отказались в пользу спецзаявлений с марками.

Перед следующей встречей я сформулировал свою позицию, которая по некоторым аспектам отличалась от позиции Бузина. Вот что я писал:

«Первое мое (наше) предложение носит не технический, а юридический характер. Это право избирателя обращаться с заявлением о включении его в список избирателей по месту временного пребывания – по выбору избирателя – сразу в несколько инстанций. Я бы предложил пять вариантов: 1) УИК по месту жительства, 2) УИК по месту временного пребывания, 3) ТИК по месту жительства, 4) ТИК по месту временного пребывания, 5) в некую централизованную службу при ЦИК. Пятый вариант – дистанционный, остальные – очные.

Для контроля за этим процессом и решения проблемы двойного учета избирательным комиссиям следует регулярно составлять и публиковать информацию о "движении избирателей".

Второе наше предложение носит технический характер и направлено на реализацию первого предложения, обеспечение снижения его трудоемкости. Это предложение использовать для данной цели регистр избирателей. Данное предложение затем конкретизировано: создание временной базы данных, содержащей разделенный по избирательным участкам список избирателей для конкретных выборов. Я не уверен, что это – единственно возможный вариант решения».

23 января в ЦИК состоялось совещание по данному вопросу. Наше предложение было в основном поддержано. Также вновь прозвучала идея реализовать возможность голосовать не по месту жительства без предварительно поданного заявления. Я на этом совещании не выступал. После него в тот же день послал Памфиловой записку, в которой, в частности, писал:

Наш подход «заключается в том, чтобы облегчить возможность избирателям, проживающим или временно находящимся не по месту жительства, подать заявление о включении в список на другом избирательном участке. Полагаю, что именно в этом суть нашего предложения, а не в деталях его технической реализации. Впрочем, насколько я понял, эта идея поддерживается многими в аппарате.

Речь идет: 1) о расширении срока подачи таких заявлений (не за 20 дней, а, скажем, за 3 дня до дня голосования); 2) о расширении оснований для включения в список (вплоть до полного отказа от ограничений); 3) о расширении возможностей: я предлагаю предоставить возможность подавать такие заявления в УИК по месту жительства (т.е. регистрации), в ТИК по месту жительства, в УИК по месту пребывания, в ТИК по месту пребывания, а также дистанционно (через портал Госуслуг или иной сервис, в т.ч. специально созданный). Возможность дистанционной подачи заявлений чрезвычайно важна, поскольку позволит реализовать активное избирательное право людям занятым, которые готовы потратить полчаса в воскресенье на голосование, но не готовы тратить еще дополнительное время на посещение УИК или ТИК, тем более в будний день, когда те работают.

Предложение ЭКГ в таком виде решает почти полностью первую проблему. Фактически оно не распространяется только на избирателей, которые за 3 дня до дня голосования не знают, где они будут находиться в день голосования. Полагаю, что таких немного.

Отмечу также еще одно преимущество данного механизма перед открепительными удостоверениями. При использовании открепительных удостоверений заранее неизвестно, на какие участки прибудут избиратели с этими удостоверениями, и это затрудняет контроль и пресечение злоупотреблений. В данном же случае можно отслеживать все "потоки избирателей" и в случае обнаружения подозрительных массовых перемещений проводить расследования. В связи с этим одно из моих предложений состоит в том, чтобы ЦИК и нижестоящие комиссии регулярно составляли и публиковали сводки о таких перемещениях избирателей».

Как шла работа в ЦИК над нашим предложением в течение последующих полутора месяцев, мы не знаем. Позже нам стало известно, что в ЦИК была создана рабочая группа для подготовки нормативных актов, регулирующих голосование по месту нахождения. Нас к ее работе не привлекли. Насколько мы смогли понять, первую скрипку в этом процессе начал играть зам. председателя ЦИК Николай Булаев.

3.2.3. Проекты Клишаса–Широкова

3 марта 2017 года стало известно о внесении в Госдуму сенаторами А.А. Клишасом и А.И. Широковым двух законопроектов, в которых, в частности, предусматривалась замена открепительных удостоверений на новый порядок голосования по месту нахождения.

Ознакомившись с этими законопроектами, я сформулировал свою позицию следующим образом: порядок включения избирателя в список избирателей по месту нахождения, а также контроля за этим процессом должны в большей степени регулироваться законом. Мы обсудили ситуацию между собой и согласовали текст письма Памфиловой, который Бузин отправил ей 5 марта. В нем, в частности, говорилось:

«Эти законопроекты чрезвычайно важны как начало реформирования избирательного законодательства. Они содержат некоторые новеллы, созвучные тем идеям, которые и мы высказывали… В то же время, по нашему мнению, эти проекты нуждаются в доработке. И мы бы хотели принять активное участие в подготовке поправок, которые могли бы быть приняты во втором чтении.

Так, например, мы считаем, что процедура изменения списка избирателей должна быть регламентирована более четко…Мы надеемся, что подготовленные нами поправки, которые мы пришлем Вам в ближайшее время, будут благосклонно рассмотрены в той неформальной группе ЦИК, которая будет готовить проекты ко второму чтению».

22 марта 2017 года в ЦИК прошла рабочая встреча с нашим участием. К этой встрече я подготовил записку. В ней, в частности, писал:

«Проекты Клишаса–Широкова предлагают заменить открепительные удостоверения на включение избирателя в список избирателей по месту его нахождения в день голосования по предварительно поданному заявлению. Мы поддерживаем это предложение, но считаем, что в законе должны содержаться определенные гарантии реализации избирательных прав граждан, а подзаконными актами ЦИК России можно регулировать только порядок работы избирательных комиссий.

Cрок окончания подачи заявлений желателен как можно короче, но при этом должно быть гарантировано, что избиратель будет исключен из списка. В любом случае срок не должен быть более пяти дней: за пять дней до дня голосования – это последний понедельник.

В законе необходимо определить, куда можно подавать заявления. Предлагаются на выбор избирателя пять вариантов – ТИК по месту жительства, ТИК по месту нахождения, УИК по месту жительства, УИК по месту нахождения и дистанционно при помощи Интернета. В УИК можно подавать после того, как она получит список избирателей.

В законе необходимо определить, какая информация должна содержаться в заявлении избирателя… В законе необходимо прописать общий порядок работы избирательных комиссий с заявлением. В частности, избирателю необходимо сообщать о включении его в список избирателей по месту нахождения. Должна быть в законе предусмотрена и возможность отказа в удовлетворении заявления в случае, если избиратель ранее подавал такое заявление. Более подробно этот порядок должен быть прописан в инструкции ЦИК. Для обеспечения контроля за процессом включения и исключения избирателей из списков необходима оперативная публикация данных».

На совещании (рабочей встрече) также обсуждались так называемые универсальные участки, где предполагалось голосование без предварительно поданного заявления. Но позже, как я уже отметил выше, от этой идеи отказались.

17 апреля пресс-служба ЦИК предложила нам опубликовать на сайте ЦИК текст, основанный на наших записках, но в более публицистической форме. Мы на следующий день внесли в этот текст свои правки, и 21 апреля текст появился на сайте ЦИК за подписями Бузина и Любарева. По поводу голосования по месту нахождения мы писали:

«По мнению членов Экспертно-консультационной группы при Председателе ЦИК России, это важное нововведение может способствовать реализации избирательных прав граждан, реально проживающих не по месту регистрации. Однако данное предложение нуждается в более подробном законодательном регулировании, которое позволит исключить негативные эффекты, в том числе многократное голосование. В связи с этим мы предлагаем доработать законопроект в следующих направлениях.

В законе необходимо определить период и способы подачи заявлений. Важно, чтобы избиратели могли подавать заявления по своему выбору как в избирательные комиссии по месту жительства или по месту нахождения, так и дистанционно при помощи Интернета. Также в законе должен быть указан общий порядок работы избирательных комиссий с заявлением. В частности, нужно определить, в каком случае избирателю может быть отказано в удовлетворении его заявления. Более подробно этот порядок должен быть прописан в инструкции ЦИК России. Для повышения доверия к нововведению требуется оперативная (до дня голосования), доступная для всех граждан публикация данных по избирательным участкам о включении и исключении избирателей».

На встрече с Памфиловой 18 апреля мы узнали об изменении концепции в отношении голосования избирателей, не подавших заявления заблаговременно. От «универсальных» участков решили отказаться. Вместо этого было предложено дать возможность избирателям подавать заявления без указания участка, где он будет голосовать, начиная с последнего вторника и вплоть до субботы накануне дня голосования, но клеить на такие заявления специальную марку. Кроме того, Памфилова предложила публиковать сокращенные данные об избирателях, подавших заявления.

Мы в ЭКГ долго согласовывали текст записки и, наконец, 24 апреля Бузин послал ее Памфиловой. В ней, в частности, говорилось:

«Отказ от открепительных удостоверений должен содействовать, во-первых, расширению возможности реализации права голосовать для лиц, которые не могут проголосовать по месту жительства, а, во-вторых, повышению уровня доверия к итогам голосования. В настоящее время у многих граждан существуют серьезные опасения, что предлагаемый вместо открепительных удостоверений порядок реализации права голосовать, наоборот, приведет к расширению возможностей искажения волеизъявления граждан. Во многом эти опасения связаны с отсутствием информации о предлагаемом нововведении.

Главное, что надо донести до депутатов, которые будут рассматривать законопроект – то, что новый порядок уменьшит возможность многократного голосования, поскольку сократит возможность внесения избирателя в список избирателей более, чем на одном участке. Хотя порядок исключения избирателя из списка остается практически тем же, что и был при выдаче открепительного удостоверения, предполагается, что закон будет содержать требование публикации числа избирателей, включенных в список и  исключенных из списка каждой участковой комиссии на основании подачи заявления о голосовании по месту нахождения. С другой стороны, это позволит проголосовать избирателям, которые фактически проживают далеко от своего места жительства и не могут по этой причине получить открепительное удостоверение…

К категории (3) относятся избиратели, которые позже, чем за 3 дня до голосования узнали о своем перемещении (срочный выезд к родственникам, в командировку или на курорт), или которые постоянно перемещаются без определенного расписания. Обеспечение голосования этой категории входит в противоречие с возможностью исключения их из списка по месту жительства… Таким образом, в смысле легитимности выборов издержки любого вида обеспечения голосования для третьей категории избирателей превысят преимущества такого обеспечения…

Предлагаемый вариант с подачей избирателем заявления позднее чем за пять дней до дня голосования с приклеиванием на заявление специальной марки принципиально не отличается от варианта голосования по открепительным удостоверениям. Он имеет те же недостатки… При этом для открепительных удостоверений уже законом предусмотрены определенные меры, препятствующие злоупотреблениям, но не позволяющие их полностью избегать… В некотором отношении марки даже хуже, чем открепительные удостоверения».

26 апреля было совещание в ЦИК с широким кругом экспертов. На нем был представлен проект нормативного акта ЦИК, кратко называемый Порядком.

Я выступал на этом совещании и, в частности, сказал:

«Мы полагаем, что предложенный основной механизм, который предусматривает заблаговременную подачу избирателем заявления о включении его в список избирателей на другом участке по месту нахождения, – этот механизм имеет два существенных преимущества перед открепительными удостоверениями.

Первое преимущество – то, что он позволяет принять участие в выборах гражданам, которые живут далеко от своего формального места жительства, или, проще говоря, места прописки. А таких, видимо, не один миллион.

Второе преимущество – то, что заранее известно, сколько человек откуда убыло и куда прибыло. В ситуации с открепительными мы заранее не можем знать, на каких участках могут неожиданно появиться сотни новых избирателей. Здесь это все легко контролировать.

Однако эти преимущества могут проявиться только при правильном законодательном регулировании. Первый момент – это способы подачи заявлений. Здесь, по-моему, в предложенном варианте все правильно. Второй момент – сроки. Видимо, обсуждать их можно в пределах за пять дней или за три. Больше чем за пять дней до дня голосования – слишком большое ограничение, менее чем за три дня – опасно. Третий момент: важно, чтобы избиратель одновременно включался в список на одном участке и исключался на другом. Тогда мы избегнем и двойного учета, и наоборот – исчезнувших избирателей…

Четвертый момент: с точки зрения контроля и повышения доверия очень важно публиковать данные о числе включенных и исключенных избирателей по каждому участку… Это позволит, с одной стороны, проверить, соблюдается ли баланс включений и исключений, а с другой стороны, усилить контроль за теми участками, где появилось большое число вновь включенных избирателей.

Обращаю внимание: я говорю о публикации чисел. А вот публикация фамилий – это сомнительное предложение, обоюдоострое. Оно облегчает контроль со стороны тех, кто принуждает подчиненных к голосованию; а вот для предотвращения многократного голосования оно не слишком эффективно.

Остались еще некоторые спорные вопросы. В предлагаемом порядке предусмотрено, что повторное заявление не учитывается. Понятно, что это направлено против злоупотреблений. Но, с другой стороны, у избирателя могут измениться планы, и он окажется заложником ранее поданного заявления. А с практической точки зрения это приведет к тому, что избиратели будут на всякий случай оттягивать подачу заявления. Здесь все же желательно найти компромисс.

В предложенном порядке предусмотрены случаи, когда решение отдается на усмотрение участковой комиссии. Такие случаи неизбежны, но надо более четко прописать основания, по которому комиссия может принять то или иное решение.

Теперь о самом болезненном. Механизм, о котором я говорил перед этим, неудобен для некоторых категорий избирателей. Это те, кто перемещаются и заранее не знают, где окажутся в день голосования. И те, у кого в последние три дня изменились планы. И понятно желание как-то помочь и этим избирателям.

Однако здесь большая опасность. Таких избирателей не очень много, да и не все они реально хотят голосовать. Скажем, когда у человека возникают какие-то непредвиденные обстоятельства, ему не до голосования. Но, пытаясь помочь проголосовать небольшой категории избирателей, мы рискуем открыть большие возможности для злоупотреблений или осложнить возможности для контроля. И это чревато снижением доверия к результатам выборов».

Следующее совещание в ЦИК состоялось 15 мая. В предложенной на совещании редакции Порядка были учтены два моих предложения: 1) крайний срок подачи спецзаявления с маркой сдвинут с 17 на 14 часов субботы; 2) голосование по спецзаявлениям с марками допущено не на всех участках, а на выборочных. На совещании выступали в основном представители политических партий. Многие из выступавших настаивали на том, что закон должен регулировать новую систему голосования более подробно. Но это было уже практически бесполезно. Параллельно с совещанием проходило заседание рабочей группы Госдумы, которое отвергало предлагаемые поправки к законопроектам Клишаса–Широкова, в том числе и направленные на более подробное регулирование этих процедур. Вот что я писал после совещания:

«Сегодня в ЦИКе в течение более 3,5 часов проходило совещание, или, как официально было объявлено, расширенное заседание рабочей группы. Обсуждался предлагаемый ЦИК Порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения. В целом можно было бы сказать, что совещание прошло продуктивно. Выступили (в основном в форме вопросов) ряд экспертов и представители, по моим оценкам, 10 политических партий… Они донесли до руководителей ЦИК свою озабоченность, и по некоторым вопросам, насколько я понял, сумели поколебать позиции Эллы Александровны. Так что вроде бы продуктивно… Если бы не одно "но"…

На совещании нам даже прямо сказали: сейчас в Думе заседает группа депутатов, обсуждая поправки к этим законопроектам. Поэтому с середины нашего совещания ушли и сенатор Анатолий Широков, и секретарь ЦИК Майя Гришина. Короче говоря, мы там в ЦИКе сидим и выпускаем пар, а в Госдуме в это время готовят решение те, кто не слышит наших вопросов и наших мнений!

У меня было вначале желание выступить на совещании, но оно постепенно испарялось. Впрочем, я-то в течение последних двух недель бомбардировал ЦИК своими мнениями и предложениями. И даже пара моих предложений оказалась учтенной – пусть и не совсем так, как я предлагал, но в целом некоторые опасности они минимизировали. Так что мне выступать было необязательно. Тем более что совещание и так затянулось.

Но если бы возможность выступить была, я бы продолжил ту линию, которую начали Олег Шеин, представитель ЛДПР Алексей Диденко и мой коллега Андрей Бузин. А они говорили о важности того, что будет написано в законе.

На мой взгляд, здесь есть несколько важных аспектов. Первый – закон читает значительно большее число людей, чем подзаконный акт ЦИКа. И они будут делать вывод на основании того, что прочитают в законе… Увы, уровень доверия такой, что подозревать будут худшее. В общем, если в законе будет написано не очень удачно, недоверие к новым процедурам может зашкалить.

Но есть и второй аспект. Статус закона и подзаконного акта разный. И разная ответственность за их невыполнение. За нарушение инструкции ЦИК ответственность может быть в лучшем случае дисциплинарная. Ни к уголовной, ни к административной не привлечешь. А уж отношение различных органов к закону и подзаконным актам – это отдельная тема».

3.2.4. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для региональных выборов

Законопроекты Клишаса–Широкова стали федеральными законами 1 июня 2017 года (№ 103-ФЗ и 104-ФЗ). После этого ЦИК должна была достаточно быстро принять свой нормативный акт, который получил длинное название (сокращенно – «Порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения…» (для региональных выборов). Первый вариант этого документа был роздан на совещании 15 мая. Я посылал Алексею Нестерову свои предложения по пяти пунктам этого порядка (в условиях цейтнота трудно было готовить коллективные предложения от имени ЭКГ, но в целом коллеги меня поддерживали). ЦИК утвердила в окончательном виде Порядок 9 июня 2017 года. Эта окончательная редакция мало отличалась от версии от 15 мая и не учитывала наши предложения.

12 июня Бузин подготовил письмо Памфиловой, где писал:

«К сожалению, мы опять получили текст проекта Постановления ЦИК РФ (О Порядке подачи заявления о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации) уже после принятия Постановления на заседании ЦИК.

Увы, некоторые поправки, которые мы предлагали в проект принятого документа не были учтены. При этом мы должны констатировать, что рассмотрение наших поправок проходило без нашего участия. В настоящее время мы вынуждены обратить внимание на изъяны принятого Порядка, которые еще можно исправить путем внесения поправок новым постановлением ЦИК РФ. В следующей таблице перечислены принципиальные, с нашей точки зрения, изъяны Проекта с пояснениями и нашими предложениями. Прежде чем предложить конкретные формулировки поправок, хотелось бы понять, насколько наши  предложения могут быть учтены».

На следующий день, готовясь ко встрече с Эллой Александровной, я написал коллегам:

«Если Э.А. скажет, что к документу они больше не вернутся, значит – все. Читать она все равно не будет. Отдаст Нестерову, и он ей объяснит, что это все обсуждалось и было аргументировано отвергнуто…

Я попытаюсь донести до Э.А. вот какую мысль. Есть вопросы, где наше мнение не может пересилить мнение сотрудников аппарата. Если Попов сказал "нужно 5 дней", а Бузин говорит, что достаточно 3 дней, то она послушает Попова – и будет права. Поскольку отвечать будет Попов, а не Бузин.

Но наша функция – повышение доверия. И в вопросах, касающихся повышения доверия, надо слушать нас, а не Нестерова с Булаевым. Опять-таки это вопрос разделения ответственности. Когда они спросят нас, "Голос" и т.п., можем ли мы подтвердить, что выборы прошли честно, мы им ответим: вы не позаботились, что мы (общество) получили достаточную информацию (хотя мы вас предупреждали), так что и подтвердить мы ничего не можем. Поэтому: публикация информации – это вопрос, где надо слушать нас, а не чиновников».

После разговора с Памфиловой я в тот же день писал коллегам:

«Разговор был непростой. Э.А. обижена, что мы якобы только критикуем, а положительное не замечаем (на самом деле это она не замечает, что мы не только критикуем). В результате у нее ощущение, что ее бьют со всех сторон. То, что аппарат занимается саботажем, она понимает, но не относит это на то, как он ведет себя в отношении наших предложений. При этом она мне пыталась рассказывать, как должно быть, а я ей все время пытался показать: "Но ведь в ваших документах ничего такого не написано!" Кое-где удалось донести.

В общем, она готова на доработку Порядка. Правда, я не сомневаюсь, что булаевы, гришины и нестеровы будут ее убеждать, что этого делать не надо. Но попробуем. Договорились, что после моего возвращения (т.е. после 22-го) сядем и будем смотреть. Нам надо будет вместе подготовить новые редакции нескольких пунктов Порядка. Много не надо – не переварят. Только самое главное – то, что связано с контролем и препятствиями для круизного голосования… И нужна именно новая редакция, а не поправки или замечания».

В результате мы 25 июня сделали согласованный вариант поправок, и Бузин послал их Нестерову и Памфиловой. И получили от Нестерова ответ, смысл которого был в том, что наши предложения будут учтены при доработке Порядка к президентским выборам.

С начала кампании ЕДГ-2017 я старался отслеживать подготовку к голосованию по месту нахождения. В частности, решения избирательных комиссий субъектов РФ о количестве марок для защиты заявлений, подаваемых менее чем за 4 дня до дня голосования. И у меня возникло беспокойство, поскольку я счел, что количество марок явно завышено.

7 июля я послал Максиму Лескову (тогда еще советнику председателя ЦИК) записку, где выразил свое беспокойство. В частности, я писал:

«Я знаю, что в ЦИКе болезненно относятся к критике всего, что связано с новым порядком голосования по месту нахождения. Но такая критика неизбежна по нескольким причинам. Во-первых, все новое всегда встречает критическое отношение. Но есть и другие факторы. Есть просто недоверие к власти со стороны оппозиции – и власть (в целом) это недоверие заслужила. При этом к региональным властям недоверие обычно больше, чем к федеральным… Но сейчас к этому может добавиться ситуация с числом марок. Мне об этом в силу моих обязанностей по мониторингу избирательной кампании неизбежно придется писать. Но полагаю, что журналисты и/или оппозиционные партии обратят на данный момент внимание и без меня – все же лежит на поверхности.

Почему так много заказывается марок? В регионах нет желания экономить бюджетные средства, или готовятся злоупотребления? А даже если не готовятся – большой избыток марок, которые при погашении наверняка будет лень считать, – само по себе создает почву для злоупотреблений…

А на очереди уже анализ перечня УИК, где можно будет проголосовать по механизму "4-". Пока я видел решение только ЦИК Мордовии, но уже оно также вызывает вопросы. Например, почему два УИК в одном селе?»

Лесков мне сразу ответил, что я поднимаю очень важные вопросы. И 11 июля мы получили от него приглашение на рабочее совещание в ЦИК 14 июля по ряду проблемных вопросов, поднимаемых в обращениях представителями экспертного сообщества (речь шла о моих вопросах по маркам и УИК и вопросам, которые поднимал Григорий Мельконьянц – о «Карте нарушений» и QR-кодам). Позже Андрей Бузин добавил в повестку еще ряд вопросов (о виденаблюдении на президентских выборах; об увеличении объема данных, публикуемых в Интернете по итогам голосования; о практике рассмотрения жалоб на нарушения избирательных прав в правоохранительных органах).

На совещании 14 июля я сделал доклад «Анализ решений ИКСРФ по подготовке к реализации механизма "4-0"». В нем я анализировал и решения о количестве марок, и решения об определении избирательных участков, где мог проголосовать избиратель при предъявлении заявления с маркой. И в результате получил резкую отповедь Николая Булаева. Фактически он обвинил меня в некомпетентности. Возражали мне и другие участники совещания – члены ЦИК и сотрудники аппарата.

На следующий день я послал Элле Памфиловой и Алексею Нестерову подробное «послесловие» к совещанию. В нем я, в частности, писал:

«Честно говоря, удручает позиция Николая Ивановича. Отмахиваться от тревожных сигналов, конечно, проще всего. Но то, о чем я говорил, – не плод моей больной фантазии. Это все основано и на предшествующем опыте, и на общении со многими коллегами из разных регионов… Поэтому все изложенные мной данные снижают доверие к новому порядку голосования по месту нахождения. И если ЦИК действительно волнует доверие граждан, она должна внимательно относиться к таким проблемам. При этом надо понимать, что к самой ЦИК доверие еще есть. Не скажу, что 100%, такого нет, но все же уровень доверия к ЦИК достаточно высокий. А вот к региональным и местным властям, к региональным и местным избиркомам доверие в плане честности выборов довольно низкое. От них готовы ожидать разные подвохи…

Когда мы начинаем высказывать подозрения, Элла Александровна сразу просит нас объяснить ей, как именно будут осуществляться манипуляции. Я вынужден ее и всех огорчить. Методов фальсификаций много, какой именно будет использоваться, заранее предсказать трудно. Мы отдельные методы знаем – сталкивались с ними, получали информацию. Всех методов, я уверен, мы сами не знаем, тем более что мы никогда не занимались их придумыванием.

При этом мы хорошо знаем, что избирательные комиссии находятся в сильной зависимости от исполнительной власти, и, если у последней возникнет соблазн подкорректировать результаты выборов путем, например, "круизного голосования" (я предпочитаю использовать этот термин, а не "карусель"), то руководители зависимых от нее избирательных комиссий ей помогут или, по крайней мере, не будут мешать.

Если есть избыточное количество марок, то можно предполагать, что какая-то часть их будет незаконно изъята в надежде, что при погашении их не будут тщательно пересчитывать (обычно людям пересчитывать лень). Конечно, мне возразят, что потом можно будет сверить номера использованных марок. Но мне интересно, кто будет сверять (уверен, что никто) и главное – если даже выяснится, что были использованы марки, которые числятся погашенными, виновных не найдут. Впрочем, не так трудно все оформить так, чтобы комар носа не подточил…

Но вообще говоря, Николай Иванович проигнорировал мою главную мысль: число марок не должно быть сравнимо с числом открепительных, оно должно быть в несколько раз меньше… Тем не менее, я принимаю объяснение Эллы Александровны, что такое число заказанных марок – это просто перестраховка из-за трудностей прогнозирования. Тем более, что расходы на марки действительно ничтожные на фоне других расходов. В то же время моя рекомендация и к ЦИК, и к наблюдательским организациям: уделить серьезное внимание процессу погашения неиспользованных марок и реальному их подсчету при этом…

Я должен еще раз подчеркнуть свою мысль. Если мы хотим, чтобы механизмом "4-0" пользовались только те, у кого внезапно возникла необходимость куда-то поехать на день голосования, мы должны сделать этот механизм менее привлекательным, чем "5+". При этом есть факторы, которые делают его более привлекательным: не нужно указывать участок, можно подать заявление позже, а теперь еще добавляется то, что списки голосующих по "5+" будут опубликованы, а по "4-0" – не будут. Именно поэтому я считаю нормальным, если избирателю, голосующему по механизму "4-0", нужно будет потратить час на дорогу к избирательному участку. Это гарантия против того, чтобы данный механизм использовался не по назначению…

Меня смущает пункт 8.3 Порядка… Мы же знаем, что заявление об отмене решения комиссии об итогах голосования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования, и этот срок восстановлению не подлежит. А пункт 8.3 нам говорит, что данные о номерах марок могут стать известны уже после того, как истечет срок обжалования итогов голосования. И если кандидат или партия обнаружат из этих сведений, что с марками на каких-то участках были манипуляции, они уже не смогут обжаловать итоги голосования на этих участках».

В ответ Элла Александровна написала мне письмо, очень характерное для нее. С одной стороны, она поблагодарила меня, Андрея Юрьевича, и всех остальных, за наши предложения. С другой стороны, посетовала на мой пессимизм и отметила, что волшебных способов изменить все кардинально и сразу нет.

Я ответил:

«У меня пессимизм умеренный. Я абсолютно согласен с Вами: волшебных способов нет, и никакое единичное решение ничего кардинально не изменит. Кардинально изменить может только комплекс решений. Именно поэтому я резко реагирую, когда на наши предложения нам отвечают: зачем это нужно, когда мы уже ввели куар-код (изменения в УК и т.п., нужное подчеркнуть)…

Я прекрасно знаю, что Вы лично прикладываете колоссальные усилия для изменения ситуации. Но при этом я не вижу таких же усилий со стороны многих других лиц – и в ЦИКе, и тем более за ее пределами – в ГД, в правоохранительных органах, в регионах. А ситуация действительно требует таких усилий ото всех.

Движение вперед, конечно, есть. Но не только Вам хотелось бы, чтобы оно было более быстрым. Я уверен, что того же хочет общество. Поэтому наши усилия и направлены на то, чтобы движение было быстрее».

18 июля Андрей Бузин предложил нам послать Памфиловой записку «О сборе и публикации сведений о голосовании по месту нахождения». Я высказался о ней критически, отметив, что в ней две очень разные части. Первая – напоминание о наших предложениях в раздел 5 Порядка. «Вторая часть имеет целью предложение вводить в ГАС данные из дополнительного списка. Оно конечно хорошо бы, да судя по реакциям на другие предложения, связанные с ГАС, совершенно непроходимо… С этой второй частью, во-первых, не стоит спешить. Хорошо было бы сейчас сосредоточить силы на внесение изменений в Порядок. А во-вторых, найти какие-то более убедительные доводы».

Прислушавшись к моей критике, Бузин 19 июля послал Памфиловой две отдельные записки – «Об анализе дополнительных списков» и «Еще раз о публикации сведений». Вторая записка была послана также Нестерову. В ней, в частности, Андрей писал:

«На нашей встрече 14 июля я обратил внимание на тот факт, что принятый порядок голосования по месту нахождения (для ЕДГ 2017) нуждается в доработке в части, связанной с публикацией данных. Наши предложения по этому поводу ЭКГ уже давно (25 июня) отослала А.С.Нестерову. Пока мы не получили никакой реакции по этому вопросу, а на встрече 14 июля возражений по этим предложениям не было, Вы согласились, что следует более четко прописать публикуемые данные. Поэтому я еще раз хотел бы обратить внимание на два пункта принятого Порядка». Далее шли конкретные предложения.

Текст Порядка изменен не был, но что-то из наших замечаний было учтено при публикации данных. К сожалению, при чтении документа нам не могло прийти в голову, как эти данные будут опубликованы. До того момента все, что публиковалось из ГАС «Выборы», имело иерархическую структуру: данные публиковались и по отдельным участкам и по территориям, соответствующим ТИК, и по регионам. И мы совершенно не ожидали, что в отношении голосования по месту нахождения ЦИК и ФЦИ поступят иначе.

 Вот что мы (я, Александр Кынев и Андрей Максимов) писали в нашей книге о выборах 2017 года[30]:

«Новый порядок голосования по месту нахождения требует тщательного изучения. К сожалению, информации о нем оказалось недостаточно. ЦИК России опубликовала данные о числе избирателей, подавших заявления на голосование по месту нахождения за пять и более дней до дня голосования, только по избирательным участкам – без сводных таблиц и агрегирования на более высоких уровнях. В таком виде никакой исследователь вручную не в состоянии получить сколько-нибудь понятную картину. Правда, программисты движения "Голос" сумели скачать эти данные и агрегировать их, в результате мы имеем возможность их анализировать. Данные о числе избирателей, подавших заявления за четыре дня до дня голосования и позднее (до 14 часов дня, предшествовавшего дню голосования), были опубликованы ЦИК с агрегацией по регионам…

В этих данных много неясного. Заявления, поданные за 45–5 дней до дня голосования, отражались в двух реестрах – на включение в список и на исключение из списка. По логике суммарные числа избирателей в обоих реестрах по региону должны были совпадать. Однако они не совпадали ни в одном регионе. При этом в Сахалинской области больше избирателей насчитывалось в реестрах на включение, а в остальных регионах – в реестрах на исключение. Как объяснили представители ЦИК, если у избирателя адрес, указанный в заявлении, не совпадал с его адресом в ГАС "Выборы", его вносили в реестры на исключение по обоим адресам, чтобы у данного избирателя не было возможности проголосовать дважды…

В целом можно сделать вывод, что новый механизм позволил существенной части граждан реализовать свои избирательные права. Предварительный анализ показывает, что перемещения избирателей происходили в основном из региональной периферии в региональные центры и другие крупные города. Таким образом, данный механизм позволил голосовать избирателям, официальное место жительства которых находится в сельской глубинке, а фактическое место жительства – в крупном городе. Очевидно, что на федеральных выборах таких граждан окажется значительно больше.

В то же время видно, что новый механизм не был до конца отработан, недостаточно обеспечена его открытость и возможность общественного контроля за его реализацией.

Кроме того, эксперты из Пермского края выяснили, что данный механизм (как, впрочем, ранее механизм голосования по открепительным удостоверениям) использовался для стимулирования избирателей к голосованию на определенных избирательных участках».

3.2.5. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для президентских выборов

После сентябрьских выборов началась работа над Порядком голосования по месту нахождения для президентских выборов. 12 октября 2017 года мы получили от Алексея Нестерова проект Порядка, принятый за основу 11 октября. Нестеров просил нас прислать замечания и предложения не позднее 16 октября. В постановлении ЦИК говорилось, что проект должен быть доработан и представлен на рассмотрение ЦИК не позднее 18 октября.

 Мы начали работу над поправками к нему. Однако я 13 октября написал Нестерову:

«Постараемся прислать замечания и предложения в понедельник. Однако у меня возникли серьезные сомнения в том, что наши замечания будут учтены. Во-первых, сжатые сроки (явно не оправданные: до начала кампании еще полтора месяца) означают, что времени на серьезную работу над замечаниями не отведено.

Во-вторых, как Вы помните, мы еще в июле предлагали определенные поправки в Порядок для региональных выборов. У нас была надежда, что эти поправки будут внесены в тот Порядок до 10 сентября. Этого сделано не было. Однако нас уверяли, что уж в Порядке для президентских выборов наши предложения будут учтены. Сейчас я вижу, что они не учтены, во всяком случае главные наши предложения.

В то же время практика выборов 10 сентября выявила новые проблемы. Насколько я знаю, публичного анализа этой практики не было. К сожалению, я не смог участвовать в круглом столе 28 сентября, но, по информации от Андрея Юрьевича, на нем вопросы голосования по месту нахождения практически не обсуждались.

Напомню, что ряд наших поправок был связан с публикацией данных о числе избирателей, подавших заявления о голосовании и проголосовавших по месту нахождения. Мы опасались, что без учета наших предложений такая публикация не будет достаточно полной. И наши опасения оправдались. По итогам 10 сентября мы весьма критически оценили уровень открытости и гласности этой процедуры и считаем, что при таком уровне гласности нельзя обеспечить доверие к ней. Если эти недостатки повторятся на президентских выборах, их серьезная критика гарантирована…

Может быть, еще не поздно отложить его принятие хотя бы на неделю, а лучше – на две? Я не знаю, от кого зависит принятие такого решения, но прошу довести до них это мое мнение».

В ходе обсуждения ситуации с коллегами Григорий Мельконьянц высказал мнение, что нужно действовать максимально публично. И мы решил послать предложения как от ЭКГ (непубличные), так и от совета «Голоса» (предложения были близкие, но не идентичные). Предложения «Голоса» были 15 октября размещены на сайте движения, и я их еще разослал ряду членов ЦИК, в партии и в СМИ. Предложения ЭКГ[31] Бузин послал 16 октября Памфиловой и Нестерову, сопроводив их своим комментарием: «С нашей точки зрения, представленный проект требует доработки. Мы сожалеем, что получили его слишком поздно, и не были привлечены раньше к его разработке и обсуждению. Более того, в проекте не учтены основные предложения, которые мы давали по Проекту, регламентирующему голосование по месту нахождения в ЕДГ 10.09.17. В связи с этим, мы полагаем, что проект нельзя принимать на заседании ЦИК РФ 18 октября, тем более в Ваше отсутствие» (Памфилова в это время находилась в отпуске).

Наши (и, вероятно, не только наши) просьбы не спешить возымели действие. 18 октября проект Порядка на заседании ЦИК не рассматривался. 20 октября было созвано заседание рабочей группы, куда пригласили также представителей «Голоса» и ЭКГ. Заседание получилось довольно широким: в нем принимали участие многие члены ЦИК, сотрудники аппарата, а по конференц-связи – руководители региональных избиркомов. Вел заседание зам. председателя ЦИК Николай Булаев. Эллы Памфиловой на совещании не было. Вот что я писал по итогам совещания:

«Насколько я смог понять, некоторые из предложений "Голоса" предполагается учесть. Но далеко не все и далеко не самые важные.

На заседании я увидел, как серьезно, тщательно и профессионально обсуждаются вопросы организации процесса голосования по месту нахождения, то есть внутренние вопросы. И одновременно стало ясно, насколько в ЦИКе (да и в региональных комиссиях) далеки от понимания вопросов внешних, касающихся открытости и гласности.

Наверное, это закономерно. ЦИК – бюрократическая организация, со всеми плюсами и минусами такой организации. Вот типичные ответы на наши предложения: "мы не хотим загружать себя и своих подчиненных лишней работой" и "мы не хотим публиковать данные, если у нас нет уверенности в их точности". Но это ответы, исходящие из внутренних интересов организации, но не учитывающие потребности общества.

Участвуя в различных обсуждениях, мы чувствуем уровень недоверия к новой процедуре, который в ЦИКе, вероятно, не замечают. Чтобы это недоверие преодолеть и поломать, нужна максимально возможная гласность. Но ЦИК пока не готова ее обеспечить…

А по поводу стандартной оговорки "мы не хотим публиковать данные, если у нас нет уверенности в их точности", то, увы. Точности нет и при таком подходе не будет… Не надо бояться публиковать предварительные данные – с соответствующей оговоркой. Это все же лучше, чем не публиковать никаких.

Я подозреваю, что нежелание публиковать данные связано в первую очередь с боязнью, что обнаружатся нестыковки. Не надо бояться нестыковок в предварительных данных! Надо бояться, чтобы нестыковки не остались в окончательных данных. А для этого их как раз желательно вовремя обнаружить, и публикация этому будет способствовать.

Отдельный вопрос – по публикации данных избирателей, подавших заявления. Здесь у нас в ЭКГ и "Голосе" мнения разделились. Но в целом ясно, что такая публикация дает инструмент как для принуждения к голосованию, так и для борьбы с таким принуждением. И вопрос лишь – что сильнее? Но мы предлагали, чтобы помимо имени, отчества и первой буквы фамилии публиковалось, с какого участка избиратель прибыл. А нам отвечают, что номер участка – это персональные данные (что меня сильно удивляет), что, зная номер участка, избирателя можно однозначно идентифицировать, а это недопустимо. При этом Роскомнадзор в принципе против публикации данных даже в формате "имя, отчество и первая буква фамилии". И я сейчас склоняюсь к тому, чтобы пойти на поводу у Роскомнадзора и не публиковать эти данные. Если мы не можем однозначно идентифицировать избирателя, то что нам такая публикация дает для контроля?...

И есть концептуальный вопрос, где наши разногласия с заместителем председателя ЦИК принципиальны (они, кстати, ранее уже проявились в дискуссиях о видеонаблюдении).

Он сказал, что закон предусматривает институт наблюдателей, которые присутствуют на избирательных участках. А институт "дистанционных наблюдателей" вреден. В соответствии с этой концепцией он считает, что надо максимальную информацию оглашать на участках, доводить до наблюдателей, а публиковать ее не обязательно.

Я даже не буду акцентировать внимание на том общеизвестном факте, что не 100% участков покрывается наблюдателями, тем более грамотными наблюдателями от оппозиции. И на том менее известном для ЦИК, но хорошо известном наблюдательскому сообществу факте, что не так уж много руководителей УИК оглашают даже то, что оглашать прямо предписывает закон. А также то, что устное слово, выражаясь бюрократическим языком, "к делу не пришьешь".

Главное: наблюдатель получает картину на единичном участке. А для понимания того, как оценивать выборы, нужна картина объемная – нужно видеть и каждый участок в отдельности, и все вместе, и с возможностью их группировки по разным признакам. Все это дает только подробная публикация в Интернете.

И "дистанционные наблюдатели" – это те эксперты, которые работают со всеми этими числовыми массивами, анализируя их. В том числе и мы. Зам. председателя ЦИК, видимо, хочет от нас избавиться. Ему гораздо комфортнее иметь дело с сотнями тысяч простых наблюдателей, которые владеют информацией только по одному участку. Чтобы общей информацией владел только он.

Но мы все равно будем заниматься анализом, как всегда. Вопрос только в одном: отразится ли наш анализ только в наших научных публикациях, или он будет иметь практическую пользу в сфере реформирования российских выборов. Но это зависит не от нас».

Примерно то же самое я чуть раньше написал Элле Памфиловой. Она в своем ответе выразила обиду за фразу  о том, что ЦИК – типичная бюрократическая организации. Я ответил ей:

«Со стороны я вижу, что ЦИК осталась бюрократической организацией (слово "типичная" готов убрать). Ваше решение снять с повестки 18 октября вопрос о Порядке голосования по месту нахождения было абсолютно правильным. Сомневаюсь, что я единственный, кто об этом просил. Уверен, что в результате документ получится лучше, чем был бы, если бы не сделали отсрочку (хотя он нас полностью все равно не удовлетворяет). Но ведь предварительное решение вынести документ на утверждение через неделю после его принятия за основу было очевидно ошибочным. И принято оно было, вероятно, потому, что не хотелось широко обсуждать, надеялись лишь на небольшую аппаратную работу».

Порядок был в окончательном виде принят 1 ноября 2017 года. Я написал об этом подробный пост. Здесь процитирую лишь небольшой фрагмент:

«Принятый Порядок предусматривает публикацию данных о числе избирателей, записавшихся на каждый участок. Правда, публикация эта осуществляется, с моей точки зрения, довольно поздно: в пятницу, то есть менее чем за двое суток до начала голосования. Мы пытались добиться более ранней публикации, но руководитель Федерального центра информатизации (ФЦИ) при ЦИК жестко сказал, что раньше они не успеют. Кроме того, 8 сентября эта публикация была осуществлена безобразно: данные публиковались только на страницах каждой УИК, без сводных таблиц и агрегации на более высоких уровней. В таком виде она почти бесполезна: для получения агрегированной информации нужно либо затратить огромные силы, либо писать программу для скачивания данных. Нам не удалось добиться включения во вновь принятый документ требования о публикации сводных таблиц, но нас заверили, что это будет сделано».

Далее я отмечал, что нам удалось добиться поправки, предусматривавшей подсчет и публикацию данных о числе избирателей, проголосовавших по заявлениям, поданным за 45–5 дней до дня голосования.

3.2.6. Голосование по месту нахождения на выборах 2018 года

По итогам президентских выборов в нашем докладе (авторы – Кынев, Любарев и Максимов, вышел 4 апреля 2018 года) было сказано:

«При этом ЦИК вновь опубликовала большую часть информации исключительно на страницах УИК – без агрегации по ТИК и регионам. Такую информацию невозможно анализировать без привлечения программистов, автоматизировано скачивающих информацию с сайта. Коллегам из движения "Голос" удалось собрать данные по всем участкам и регионам… Подробные данные о голосовании избирателей, подавших заявления за 5 и более дней до дня голосования, недоступны…

В первую очередь стоит обратить внимание на разницу в числе избирателей, включенных в список избирателей на основании заявлений, и числе избирателей из Реестра избирателей, подлежащих исключению из списка избирателей. В идеале эти числа в целом по стране должны быть равны. Реально же, как и на региональных выборах в сентябре 2017 года, число исключаемых избирателей больше числа включаемых. Разница составляет 159 244 человека (2,8% от числа включаемых). В 2017 году такую разницу объясняли тем, что у части избирателей адрес в заявлении не совпал с адресом в регистре избирателей, и таких избирателей приходилось включать в реестр на исключение на двух участках – по обоим адресам. Однако остается сомнение, что таких избирателей оказалось столь много.

К сожалению, у нас нет данных о соотношении размеров внутрирегиональной и межрегиональной миграции. Такие данные может предоставить ЦИК, если произведет соответствующий анализ по базе обработки заявлений. Однако данные из таблицы 4 указывают на преобладание внутрирегиональной миграции, поскольку по всем регионам число "открепившихся" и "прикрепившихся" близкое…

Количество прикрепившихся и открепившихся по разным участкам распределено весьма неравномерно. В каждом регионе есть участки с большим числом прикрепившихся и есть участки с большим числом открепившихся. Есть и участки, где одновременно очень много прикрепившихся и открепившихся. Такие участки обнаруживаются не только в крупных городах, но и в совсем небольших городках…

Хотя Порядок, утвержденный ЦИК России, предусматривал процедуры, делающие невозможным двукратное и многократное голосование, несоблюдение этих процедур на ряде участков позволило некоторым избирателям убедиться в принципиальной возможности двукратного голосования.

В целом можно сделать вывод, что новый порядок показал свою полезность для значительного числа избирателей, однако во многих отношениях он требует доработки».

После выхода доклада я продолжал попытки разобраться с данными по «мобильным избирателям». 17 апреля я писал Алексею Нестерову:

«1. Когда-то я Вас спрашивал, какая доля межрегиональной и внутрирегиональной миграции. Сейчас, насколько я понял, такие расчеты есть. Элла Александровна на последней встрече две недели назад называла цифры, но я их не запомнил. Они нигде не обнародованы?

2. Как Вы знаете, осталось много вопросов, в том числе и по электоральной миграции. И по большой разнице между прикреплением и откреплением, и по Питеру. Услышим ли мы ответы на эти вопросы? И не нужно ли создать какую-то совместную исследовательскую группу?»

Нестеров мне ответил, что эти данные пока не обнародованы, но в ближайшее время их планируют обнародовать.

22 мая 2018 года движение «Голос» провело круглый стол по обсуждению голосования по месту нахождения. В нем участвовали не только представители общественности, но и члены ЦИК Антон Лопатин и Александр Кинёв и руководитель управления аппарата ЦИК Алексей Нестеров. Я в своем выступлении обратил внимание на ряд проблем (в основном тех, что были затронуты в докладе Кынева–Любарева–Максимова). По поводу отмеченного мной дисбаланса представители ЦИК пояснили (цитирую по сообщению с сайта движения «Голос»):

«Алексей Нестеров прокомментировал эти особенности, указав на то, что при подаче заявления на смену участка через портал "Госуслуги" в месте адреса некоторые избиратели писали не адрес места жительства, а адрес своего пребывания. Из-за этого избирательные комиссии вынуждены были направлять сведения на исключение его из списков по нескольким адресам, чтобы предотвратить возможное двойное голосование. Поэтому, по мнению ЦИК России, количество сведений на исключение превышает количество поданных заявлений. Однако в ходе обсуждения выяснилось, что представители ЦИК не могут гарантировать, что все расхождение (около 160 тыс. избирателей) обусловлено именно этим фактором».

И еще цитата: «Сопредседатель движения "Голос" Андрей Бузин обратил внимание, что проект нового порядка по сравнению с прежним был существенно улучшен. При этом Бузин заострил внимание на ключевой проблеме, решение которой, по его мнению, не вполне зависит от избирательных комиссий, – это принуждение избирателей к голосованию по "месту нахождения", нарушающее закрепленный в законе принцип добровольности участия в выборах. Одним из решений могло бы стать введение уголовной ответственности за воздействие на гражданина с целью принудить его к участию в выборах».

30 мая Нестеров прислал нам проекты порядков для осенних выборов 2018 года. Я отреагировал на следующий день:

«Я вижу, что предложение о том, что проверкой должны заниматься ТИК и фиксировать это, учтено. А вот предложение о публикации данных по всем уровням – почему-то не учтено. Опять будет такая публикация, которой невозможно пользоваться? Еще у наших коллег из ВНК возникло вполне разумное пожелание, чтобы члены ТИК могли ознакомиться с реестрами и списком до их передачи в УИК. Тут главная проблема в том, что непонятно, сколько времени они будут находиться в ТИК. Может быть, как предлагают коллеги, установить срок, ранее которого эти документы не должны покидать ТИК?»

Нестеров ответил по поводу последнего вопроса. Я в ответ написал 1 июня: «И мой вопрос о публикации остался без ответа. Поймите, публикация данных только по УИК без агрегации на более высоких уровнях воспринимается (не только мной) как издевательство и тоже не способствует повышению доверия».

Андрей Бузин послал Нестерову 1 июня свои подробные комментарии.

1 августа движение «Голос» опубликовало подробный аналитический доклад «"Мобильный избиратель": выявленные проблемы и последовавшие изменения». В преамбуле его было сказано: «По итогам президентских выборов ЦИК России уже сделал выводы и внес положительные изменения в механизм голосования по месту нахождения. Однако они не смогут решить основных проблем, считают эксперты движения». Далее перечислялись проблемы, в том числе уже обозначенные в докладе Кынева–Любарева–Максимова и на круглом столе 22 мая.

В тот же день на заседании ЦИК Николай Булаев заявил (цитирую по сообщению пресс-службы):

«Некоторые эксперты утверждают, что "Мобильный избиратель" работает некорректно, потому что нет информации о движении открепившихся и прикрепившихся избирателей в разрезе каждой участковой избирательной комиссии. Отмечу, что ЦИК России дает информацию о том, какое количество людей прикрепляется и открепляется по каждому избирательному участку. Это информация абсолютно корректна. Нас пытаются обвинить в том, что количество открепившихся и прикрепившихся избирателей не совпадает. Напомню, что мы работаем в таком режиме, что если при подаче заявления человек указывает неточный адрес, то исключается он из двух адресов – из того, который указан в Реестре избирателей, а также из того, который он указал ошибочно. 

В качестве примера превратного толкования сути механизма "Мобильный избиратель" Николай Булаев назвал одну из публикаций в СМИ, где упоминается поселение Могойтуй в Забайкальском крае. "Нас обвиняют в том, что в этом поселении 600 избирателей написали 600 с лишним заявлений. Но дело в том, что в Забайкальском крае два поселения Могойтуй – сельское в Акшинском районе с населением около 600 человек, и городское поселение Могойтуй Могойтуйского района, где проживает более 8 000 человек", – сказал Николай Булаев. При обработке заявлений, чтобы избежать ошибок, реестры из ЦИК России на исключение избирателей направлялись в оба поселения. В сельском поселении заявления подали 10 человек, а в городском – 600.

"Мобильный избиратель" – корректная программа, корректный проект, который доказал свою состоятельность, – подчеркнул заместитель Председателя ЦИК России».

2 августа у нас была встреча в ЦИК, где мы обсуждали в том числе и эти вопросы, но я тогда про выступление Булаева не знал. Посмотрев трансляцию с его выступлением (где выражения были более резкие, чем в отчете пресс-службы), я 3 августа написал Нестерову (цитирую небольшую часть письма):

«К нам нельзя предъявить претензию, что мы предварительно не обращались в ЦИК. Я лично Вам писал про этот участок – чуть ли не 18 марта. Этот случай был в нашем черновике доклада, который мы подготовили к круглому столу 22 мая, где были, насколько я помню, Вы, Лопатин и Кинёв. Если материал не дошел до Булаева, то это уже проблема внутрициковской коммуникации. Если дошел, то понятно, кто кривит душой.

Ответа от Вас по Могойтую мы не получили. Хотя я помню, что на одной из встреч была достигнута договоренность, что Вы письменно нам ответите на все наши недоумения. Теперь, когда я прочитал ответ, я убедился, что был прав. Не было в селе Могойтуй 600 открепившихся, а в реестре они были. Вы объяснили почему так произошло. Если Вы считаете, что это нормально, то я так не считаю. Пусть не ЦИК в этом виновата, но такие ситуации не способствуют доверию».

Нестеров мне в тот же день ответил, что, по его мнению, столь жесткая реакция Николая Ивановича была вызвана тем, что этот вопрос неоднократно обсуждался и они неоднократно говорили, чем вызваны те или иные аномалии. Далее шли подробнейшие объяснения.

Я ответил Нестерову 4 августа (привожу небольшую часть письма):

«Спасибо за подробный и откровенный ответ! Я вижу, что по ряду вопросов мы пока не достигли взаимопонимания. При этом у меня ощущение, что мы вас слышим, а вы нас – нет (когда я пишу вы с маленькой буквы, я имею в виду многих из ЦИК).

У Вас прорвалось слово "крамола". Да и из выступлений Николая Ивановича и Эллы Александровны я вижу, что вы воспринимаете то, что мы пишем в наших докладах и записках, как обвинения в нарушениях. Но мы в большинстве случаев пишем не о прямых нарушениях, а о проблемах. И нам бы хотелось, чтобы вы признали наличие таких проблем. В частности, мы обращаем внимание на недостаточную прозрачность механизма "мобильного избирателя". Мы уверены, что этот механизм нетрудно сделать более прозрачным, и это повысит к нему доверие. Мы, имея обратную связь с общественностью, видим, что доверие пока неполное. И вы (в частности, Элла Александровна) напрасно думаете, будто главным источником недоверия являемся мы. Нет, это идет сразу от многих источников. А мы лишены возможности с этим спорить, поскольку и нам многое непонятно».

7 августа я опубликовал пост «Проблемы голосования по месту нахождения: вопрос не закрыт». В нем я, в частности, писал:

«1. Булаев заявляет: "Нас пытаются обвинить в том, что количество открепившихся и прикрепившихся избирателей не совпадает. Напомню, что мы работаем в таком режиме, что если при подаче заявления человек указывает неточный адрес, то исключается он из двух адресов – из того, который указан в Реестре избирателей, а также из того, который он указал ошибочно".

Действительно, такие объяснения мы слышали неоднократно, начиная с прошлого сентября. Булаев и другие представители ЦИК считают такое объяснение исчерпывающим. Нас же оно удовлетворяет не полностью, о чем мы прямо написали в докладе. Мы уверены, что только при соблюдении баланса можно говорить о полной прозрачности системы "мобильного избирателя".

Представьте себе, что аудитор проверяет фирму. И видит, что у нее расход 5814 тыс. руб., а приход 5655 тыс. руб. Он резонно спрашивает: откуда взялись 159 тыс.? А ему отвечают: у нас деньги лежали в банке, это проценты с них. Естественно, он скажет: включите проценты в сумму прихода. Дальше, правда, у него может возникнуть вопрос: где вы нашли банк с таким высоким процентом, но это уже следующий этап.

Здесь то же самое. Я уверен, что ФЦИ нетрудно сделать так программу, чтобы она выдавала число избирателей, данные о которых были включены сразу в два реестра на исключение. Нужно учесть и другие факторы, влияющие на баланс, в частности, тех, кого ниоткуда не исключили из-за отсутствия регистрации или еще по какой-либо причине.

В общем, утверждения, что баланс невозможен, нас не удовлетворяют. Мы уверены, что он возможен, просто надо немного подкорректировать программу. И что пока не будет баланса, не будет и доверия. Мы об этом говорили в ЦИКе осенью, но они не прислушались. Почему же они теперь удивляются, что мы критикуем? Мне кажется даже неудобным объяснять, что отсутствие баланса – это окошко для злоупотреблений. Если люди, склонные к злоупотреблениям, поймут, что всегда есть разрыв в 2–3%, они могут в этих рамках начать мухлевать.

2. [О казусе в селе Могойтуй] … Из этих объяснений стало понятно, что на данном УИК действительно в реестре на открепление значатся 647 избирателей. Но из этих же объяснений понятно, что реально с него открепилось на два порядка меньше. Тем самым в ЦИКе подтвердили, что наше недоумение было оправдано. Это ведь значит, что официальные данные не вполне правильно отражают реальную картину электоральной миграции. Пусть это сейчас непросто исправить, но это проблема. Мы ее и заявляем как проблему. А в ЦИКе не хотят эту проблему признавать. Значит, она не будет исправлена никогда.

3. В газете "Ведомости" (см. статью А.Корня от 1 августа "“Голос” нашел многочисленные нестыковки в данных “Мобильного избирателя”") приводится еще одно разъяснение:

"Не находит подтверждения и преобладание “внутрирегиональной миграции”, якобы доказывающей принуждение избирателей, настаивает Булаев: по данным ЦИК, межсубъектовая миграция составила более 32%, а миграция внутри субъекта – 43%. Лишь 25% избирателей прикреплялись внутри одного ТИК, среди них много членов участковых комиссий, работников правоохранительных органов, врачей, сотрудников МЧС и никто не смог убедительно доказать факт административного использования “Мобильного избирателя” для оказания давления на этих людей, подчеркивает член ЦИК".

Давайте разберемся. Вывод о преобладании внутрирегиональной миграции я сделал сразу же, как только собрал данные о числе прикрепившихся и открепившихся по регионам – 17 марта (отдельно отмечу, что это потребовало немалой работы из-за того что ЦИК опубликовала эти данные только по УИК). И этот вывод был опубликован. У меня не было и не могло быть точных цифр, это был интуитивный вывод, основанный на экспертном опыте.

Потом я долго ждал, что ЦИК подтвердит мои выводы. Иногда цифры назывались, но я не доверяю числовым данным, воспринимаемым на слух. И вот, наконец, есть цифры на бумаге. И они мой вывод подтверждают.

Итак, межрегиональная миграция – 32% (то есть около 1,8 млн человек). Внутрирегиональная получается 68% (100% – 32%, или 43% + 25%, то есть около 3,8 млн человек). При этом 43% (или около 2,4 млн человек) – это перемещение внутри региона, но между ТИК. И 25% (или около 1,4 млн человек) – это перемещение внутри одного ТИК.

Сразу скажу: для серьезного анализа этих данных недостаточно. Нужны такие же данные по каждому из регионов. И они у ЦИК есть, но выцарапать их пока не получается. Что ж, ограничимся пока тем, что есть.

Напомню данные, которые в свое время обнародовал Булаев и которые приведены в нашем докладе. На президентских выборах 2012 года по открепительным удостоверениям проголосовало 1 600 046 избирателей, из них внутри своего региона 1 312 613 избирателей, в другом регионе – 287 433. Иными словами, тогда межрегиональная миграция составляла 18%.

Это значит, что механизм "мобильного избирателя" повысил долю межрегиональной миграции, как этого и следовало ожидать. Но повысил ее, по моим оценкам, в недостаточной степени. Число межрегиональных мигрантов выросло примерно в 6 раз. Но и число внутрирегиональных мигрантов тоже выросло – почти в три раза.

Почему выросло число межрегиональных мигрантов – понятно. Большинству из них было практически нереально получить открепительные удостоверения. С внутрирегиональной миграцией ситуация несколько отличается. Конечно, есть регионы с огромной территорией, и там тоже получить открепительные удостоверения для голосования в другой части региона непросто. Но все же для значительной части внутрирегиональных мигрантов возможности голосовать по открепительному удостоверению были.

К сожалению, в тех данных, которые озвучивались по 2012 году, нет числа мигрантов внутри одного ТИК. Но можно отметить, что по 2018 году число таких мигрантов оказалось больше, чем вся внутрирегиональная миграция 2012 года.

На этот счет есть два объяснения. Мы считаем, что высокая степень внутрирегиональной миграции обусловлена принуждением избирателей к голосованию по месту нахождения. И у нас есть достаточно фактов такого принуждения. Насколько они убедительны? Для Булаева, видимо, не убедительны. Для общества, надеюсь, вполне, особенно для тех, чьи родственники или знакомые с таким принуждением сталкивались.

ЦИК объясняет высокую долю внутрирегиональной миграции тем, что это члены участковых комиссий, наблюдатели, а также дежурившие на избирательных участках работники правоохранительных органов, сотрудников МЧС и т.п. Но тогда непонятно, почему их число выросло по сравнению с 2012 годом в три раза. А также выросло в несколько раз в тех регионах, где механизм "мобильного избирателя" действовал в сентябре 2017 года (эти данные тоже есть в нашем докладе).

Чье объяснение ближе к истине, можно будет понять, если будут доступны данные о миграции по регионам. Если они подтверждают выводы ЦИК, то я не понимаю, почему ЦИК их не хочет обнародовать. Поэтому пока они не обнародованы, мы будем придерживаться своей гипотезы».

Забегая вперед, отмечу, что в марте 2019 года мы увидели на сайте ЦИК электронную версия сборника электоральной статистики по президентским выборам. В нем по «мобильному избирателю» оказалось крайне мало информации – меньше, чем ЦИК давал вскоре после выборов.

А 8 сентября 2018 года я послал Элле Памфиловой эмоциональное письмо – свой «крик души»:

«Не хочется Вас огорчать, но – хоть убейте – не могу не критиковать систему информирования о "мобильных избирателях". Я понимаю, что это Ваше детище и Вам обидно, когда его критикуют. Но это и мое и Бузиным детище – мы первые начали о нем говорить.

И я никак не могу понять: мы об этом говорили после прошлого сентября, и нам показалось, что нас поняли, говорили: ну, первый раз сделали по быстрому. Потом говорили: после марта. И никто нам не объяснил, почему так трудно сделать данные в виде иерархических сводных таблиц – как все остальные данные.

Вам не нравится, когда я предполагаю злой умысел, но такие подозрения невольно закрадываются. В этот раз опять все сделано так, чтобы затруднить контроль. Со сроками не справились: данные появились в субботу не ранее 4 утра. Тут я еще могу понять: сократили с пяти дней до трех, хотя и говорили, что все рассчитали. Москве разрешили продлить, и в результате по Москве данные в ГАС не совпадают с данными в ТИК… И главное: почему несмотря на нашу критику данные публикуются в самом неудобном виде?»

Но, несмотря на мою постоянную критику, и в 2019, и в 2020 годах информирование осталось на том же неудовлетворительном уровне.

3.3. Проблемы видеонаблюдения

Камеры видеонаблюдения появились на избирательных участках на президентских выборах 2012 года по инициативе Владимира Путина. То, что удалось с помощью них увидеть независимым экспертам и оппозиционным политикам, свидетельствовало о серьезном неблагополучии с организацией голосования и подсчета голосов. В ряде случаев камеры позволяли непосредственно увидеть фальсификации, но чаще было видно, что участковые комиссии злостно нарушают требования закона, и эти нарушения вызывали подозрения в том, что они целенаправленно делаются, чтобы затруднить наблюдателям выявление фальсификаций.

После президентских выборов камеры видеонаблюдения с большинства участков были убраны. Новый состав ЦИК постарался восстановить видеонаблюдение, но в 2016 году у него было для этого мало возможностей: из федерального бюджета удалось получить небольшую сумму, плюс часть расходов взяли на себя власти некоторых регионов. Поэтому на выборах в Государственную Думу 2016 года камеры были установлены, по разным данным, только на 17 или 27 тысячах участков (данные из обзора Андрея Бузина).

После выборов во многих регионах возникли проблемы с получением видеозаписей (что стало основанием для заявления движения «Голос» от 20 декабря 2016 года). И в целом ситуация требовала серьезного обновления нормативной базы.

Андрей Бузин еще 19 декабря 2016 года инициировал обсуждение этого вопроса в ЭКГ. Он подготовил записку, которую мы одобрили, и 21 декабря она была послана Памфиловой. Записка подробно процитирована в книге Бузина[32].

Затем Бузин подготовил проект нормативного акта ЦИК под названием «Порядок применения системы видеонаблюдения и трансляции на выборах и референдумах в Российской Федерации». Мы долго его обсуждали и правили, 18 января он уже вроде был готов. Бузин пишет, что послал Памфиловой (через Лескова) доработанный вариант 7 февраля 2017 года[33].

Главными из наших предложений были два. Во-первых, устанавливать камеры видеонаблюдения не только на избирательных участках, но и в ТИК. В этом предложении не было ничего нового: еще в 2012 году с аналогичным предложением выходила рабочая группа СПЧ. Во-вторых, обеспечить доступ к видео- и аудиозаписям камер всем избирателям.

Первое предложение сразу понравилось Элле Александровне, и оно было реализовано. Были лишь споры по вопросу, в каких местах устанавливать камеры. Например, Бузин считал, что одну камеру надо установить у входа в здание, где находится ТИК, но это предложение было отвергнуто.

Второй вопрос вызвал длительные споры, и нам в итоге не удалось добиться того, что мы хотели. Андрей Бузин в своей книге приводит подробности нашей борьбы за доступ к видеозаписям[34]. Одним из частных, но важных вопросов был срок хранения этих записей. В 2016 году в большинстве регионов записи хранились только три месяца и были уничтожены даже в тех случаях, когда возникали споры по некоторым участкам. Мы добивались увеличения срока хранения хотя бы до года, и у нас для этого был важный аргумент: годичный срок для возбуждения дел об административных правонарушениях. В итоге годичного срока хранения нам удалось добиться, но более серьезных подвижек достигнуть не удалось.

Здесь я напишу лишь о тех спорах, в которых сам участвовал в 2017–2018 годах. Отмечу сразу, что вопрос о видеонаблюдении, как и вопрос о «мобильном избирателе», оказался в сфере ответственности зам. председателя ЦИК Николая Булаева. Наши разногласия с ним носили принципиальный характер. А позицию Эллы Александровны чаще всего понять было трудно.

1 июня 2017 года, после одного из обсуждений в ЦИК, я написал пост под названием «Видеонаблюдение необходимо для повышения доверия». Привожу его с некоторыми сокращениями:

«Общение с рядом членов и сотрудников аппарата ЦИК позволяет мне сделать вывод, что сложились два сильно различающихся подхода к видеонаблюдению. Один подход предполагает отношение к видеонаблюдению как к чисто юридическому инструменту, то есть как к средству выявления явных нарушений избирательного законодательства в ходе голосования и подсчета голосов, а также как к доказательствам при обжаловании итогов голосования и результатов выборов.

Наш подход – более широкий. В рамках его видеонаблюдение рассматривается как средство повышения доверия к официальным результатам выборов. Насколько я помню, именно эта цель преследовалась, когда после протестов декабря 2011 года тогдашний председатель Правительства России В.В. Путин предложил установить на избирательных участках камеры видеонаблюдения. На это была выделена беспрецедентно большая сумма средств.

Оправдались ли эти надежды? Полагаю, что оправдались только частично. У значительной части российских граждан недоверие к результатам выборов сохранилось, а в некоторой степени даже усилилось. И связано это в том числе и с разрывом между тем, что показало видеонаблюдение, и реакцией на это властных органов.

Попробую сформулировать те проблемы, которые не позволяют видеонаблюдению играть отведенную ему роль. Первая проблема связана с доступом к видеозаписям после дня голосования. Факт, что значительная часть граждан, желавших просмотреть видеозаписи, не смогла получить к ним доступ. Уже этот факт не может не породить недоверие: записи скрывают, а значит, есть что скрывать.

Нас не должно вводить в заблуждение то обстоятельство, что в день голосования просмотр видеозаписей общедоступен. В этот день значительная часть актива находится на избирательных участках и потому не может воспользоваться данной возможностью. Кроме того, после дня голосования начинается анализ той колоссальной информации, которая содержится в протоколах участковых комиссий. К сожалению, далеко не все партии и команды кандидатов участвуют в этом анализе. К тому же необходимо учитывать реалии: ко дню голосования все участники избирательного процесса приходят крайне усталыми, и потому сразу после подведения итогов голосования наступает неизбежное расслабление.

Анализ итогов голосования, проводимый, увы, обычно достаточно узким кругом экспертов, позволяет выявить те территории и участки, где эти итоги вызывают обоснованные сомнения. Часто это как раз те территории и участки, где либо не было наблюдения, либо оно было неквалифицированным. С точки зрения повышения доверия к результатам выборов важно, чтобы эти сомнения можно было разрешить, и просмотр видеозаписей – одно из наиболее удобных средств для этого. Невозможность проверить видеозаписи обычно лишь усиливает сомнения…

Второй аспект связан с реакцией на нарушения, обнаруженные при просмотре видеозаписей. Неоднократно фиксировалось (например, по Астрахани в 2012 году и Санкт-Петербургу в 2016 году), что избирательные комиссии в ходе подсчета голосов систематически нарушают предписываемые законом процедуры. Между тем, нарушение этих процедур влечет ответственность в соответствии со статьей 5.24 Кодекса об административных правонарушениях. Однако нам неизвестны случаи привлечения должностных лиц УИК к административной ответственности по этой статье по результатам просмотра видеозаписей.

В некоторых случаях данные видеозаписей свидетельствуют и о действиях, подпадающих под юрисдикцию Уголовного кодекса. И здесь также мы не видим реакции компетентных органов.

Отдельной проблемой является почти повсеместное игнорирование видеозаписей судом в делах по обжалованию итогов голосования или результатов выборов. Это обстоятельство фактически перечеркивает смысл юридического подхода к видеонаблюдению. Не способствует оно и повышению доверия общества к результатам выборов…

Отдельного внимания требует вопрос об информации, которую можно выявить при профессиональном анализе видеозаписей. При подготовке проекта одного из нормативных документов ЦИК в него предложили записать следующую фразу: "полученные в ходе видеонаблюдения в помещении для голосования видеоматериалы не могут использоваться вместо определенных законодательством процедур подсчета голосов избирателей".

Сама по себе такая формулировка юридически безупречна. Буквально она означает, что участковые избирательные комиссии обязаны, не полагаясь на видеозаписи, выполнить все избирательные действия, которые им предписаны законом. Однако никто и никогда не предлагал использовать видеоматериалы для составления протокола об итогах голосования. Поэтому данная формулировка без пояснений заставляет читателя (особенно из числа членов и руководителей избирательных комиссий) думать о том, какой сигнал посылает ЦИК, написав в инструкции подобную фразу. И наиболее вероятный вывод, который может сделать читатель, будет состоять в том, что нужно противодействовать любым попыткам оценить достоверность протокола УИК на основании анализа видеозаписи.

В ходе обсуждений у меня также сложилось впечатление, что у некоторых коллег есть желание интерпретировать данную формулировку в таком широком смысле. В частности, в их словах я почувствовал отрицание возможности использования видеозаписей для оценки числа избирателей, проголосовавших на избирательном участке, и для оценки итогов голосования.

Я не могу с таким подходом согласиться. Понятно, что далеко не во всех случаях видеозаписи позволяют делать подобные оценки. Однако мы знаем немало случаев, когда качество записи вполне достаточно, и наши коллеги разработали вполне эффективные методы, позволяющие делать оценки явки… Поэтому полагаю, что ЦИК следует не отмахиваться от подобных исследований, а совместно с наблюдательским сообществом способствовать повышению их качества и эффективности. Может быть, стоит в инструкции прямо написать, что существенные расхождения между данными протоколов и видимыми в видеозаписи фактами являются основанием для проведения проверки, в том числе с участием правоохранительных органов.

Отдельно хотелось бы прокомментировать опасения некоторых коллег, что видеозаписи могут быть использованы в деструктивных целях… Я услышал два негативных момента. Первый связан с тем, что сотрудникам ЦИК пришлось затратить много времени на просмотр видеозаписей по жалобам. Полагаю, что здесь выход в более эффективной работе…

Второй негативный момент связан с возможностью неправомерных обвинений в адрес избирательных комиссий и их должностных лиц. Полагаю, что возможность таких обвинений никак не связана с доступом к видеозаписям. Тот, кто настроен на голословные обвинения, всегда найдет для них повод и не будет утруждать себя документальными подтверждениями этих обвинений. Видеозаписи же, напротив, позволят убедиться в том, что эти обвинения голословны и тем самым защитить доброе имя тех, кто строго выполняет требования закона».

Дискуссия на эту тему обострилась после президентских выборов, где камеры видеонаблюдения были установлены примерно на 40 тысячах избирательных участков. Подробности об анализе данных с этих камер можно найти в книге Андрея Бузина[35].

Сам я в этой деятельности почти не участвовал. Единственное – в день голосования посмотрел трансляцию с одного избирательного участка и обнаружил там фальсификацию (об этом подробнее будет в подразделе 3.4.2). Но свидетелем некоторых дискуссий я был.

29 июня 2018 года я написал большой пост под заголовком «Выборы Президента прошли. Но забывать их не стоит». В нем я касался и вопросов видеонаблюдения. Вот отрывки из этого поста:

«Руководителей ЦИК сильно задевают заголовки на некоторых сайтах. Например, такие: "На выборах Путина реальная явка была завышена в несколько раз". Такие фразы – для тех, кто читает только заголовки – действительно создают ложное представление. Но это, к сожалению, общее свойство наших (и, вероятно, не только наших) СМИ – кричащие заголовки, часто не соответствующие содержанию материала. Считается, что только так можно привлечь читателя.

На самом деле речь о том, что на некоторых участках в отдельных регионах действительно явка была завышена довольно сильно (вплоть до пятикратного завышения). Но никто из тех, кто занимается данным исследованием, не утверждал, что эти результаты можно экстраполировать на всю страну. Для нас очевидно, что экстраполировать нельзя. Выбирались сознательно проблемные регионы – те, где официальные показатели явки уже много лет вызывают подозрения. И даже внутри регионов выборка не была репрезентативной. Она и не могла быть репрезентативной хотя бы потому, что видеокамеры устанавливались без учета репрезентативности. Тем не менее, по ряду регионов обобщения делать можно, хотя и с определенными оговорками и с учетом всей совокупности данных…

Вернемся теперь к видеонаблюдению. Здесь я тоже вижу прогресс. Он не только в том, что камеры появились еще и в ТИКах. Если раньше на сигналы о нарушениях, увиденных через видеотрансляцию, никак не реагировали, то теперь есть немало примеров, когда на замеченные видеонаблюдателями факты вброса и некоторых других нарушений была вполне адекватная реакция со стороны избирательных комиссий.

А вот на нарушения, выявленные при просмотре видеозаписей, пока такой реакции нет. А ведь часто выявляется как минимум серьезное нарушение предписанных законом процедур, за что предусмотрена административная ответственность. Нередко видеозаписи дают основания подозревать и наличие уголовного преступления. Разумеется, это еще не доказательства, но уже достаточные сигналы для начала расследования.

Продолжается довольно странный спор о том, можно ли по видеозаписям оценить реальную явку. Спор странный, поскольку оппоненту приписывают ложное утверждение, а потом его опровергают. Мы же никогда не утверждали, что УИК должны считать явку по видеозаписям. Нет, они должны считать ее так, как записано в законе – на основании отметок в списке избирателей. А число проголосовавших – по извлеченным из урн бюллетеням.

А если есть сомнения в том, что УИК посчитала явку (и тем более число поданных за кандидатов голосов) в соответствии с законом? В частности, когда такие сомнения возникают из-за того, что УИК не соблюдала предусмотренные законом процедуры.

Закон допускает возможность проверки. Можно вскрыть упаковки с бюллетенями и списком избирателей, заново пересчитать. Только при этом нет никакой гарантии, что бюллетени не подменили, что в списки не внесли дополнительные записи. Тем более ненадежны свидетельские показания.

В такой ситуации видеозапись – самое надежное средство проверки. В большинстве случаев количество подходов к урне можно оценить. Это трудоемко, но практика уже показала, что вполне реально. А в некоторых случаях по видеозаписи можно подсчитать и число бюллетеней, положенных в пачку того или иного кандидата…

Нам обычно отвечают, что такие оценки не основаны на законе. На мой взгляд, это – ошибочная точка зрения, проистекающая из юридического фетишизма. Я как-то ни в одном законе Российской Федерации не видел таблицу умножения, но это не основание, чтобы не использовать ее в том числе и в юридических процедурах.

Мне тут вспомнилась информация из другой сферы. Видеокамеры вообще-то не предназначены для измерения скорости автомобиля, для этого есть радары. Но хитрецы-автомобилисты, зная расположение радаров, снижают перед ними скорость, а затем вновь разгоняются. Но мне рассказали, что в какой-то из зарубежных стран наших лихачей стали штрафовать, вычисляя их среднюю скорость путем деления расстояния между видеокамерами на разность времени проезда мимо них. Так что, как видите, можно измерять скорость с помощью двух видеокамер. И даже с юридическими последствиями. Мне эта аналогия кажется достаточно близкой к нашему случаю.

Все эти соображения мы стараемся донести до руководства ЦИК. И есть надежда, что "лед тронется"».

К сожалению, ситуация с анализом видеозаписей на президентских выборах привела к серьезному обострению отношений между ЦИК и наблюдательским сообществом. Было ясно, что из президентской администрации в ЦИК посылают сигналы: прекратить обсуждение фальсификаций на президентских выборах. На одной из встреч Элла Александровна нам сказала, что тему президентских выборов она закрывает. Но позже Андрей Бузин все же смог ее убедить начать совместную работу ЦИК и наблюдательского сообщества по исследованию видеозаписей.

Однако эта работа была прекращена 14 августа 2018 года. Меня не было на том совещании, где это произошло, но оно подробно описано Бузиным[36]. Исход вполне закономерный, ибо не могла ЦИК в тех политических условиях обсуждать столь масштабные фальсификации. Конфликт привел к отставке Бузина с поста руководителя ЭКГ (см. подраздел 3.6).

Впрочем, Элла Памфилова еще просила нас написать ей записку с юридическим обоснованием использования видеозаписей. Мы попробовали написать, и у нас получились два отдельных документа. Андрей Бузин, буквально следуя полученному заданию, подготовил проект Методических рекомендаций по использованию видеозаписей избирательными комиссиями. Я же пришел к выводу, что проблемы, связанные с видеонаблюдением, нужно упаковать в более общий контекст. И подготовил записку под названием «О работе избирательных комиссий по контролю за правильностью проведения голосования и подсчета голосов, в том числе с использованием средств видеонаблюдения». Оба текста мы согласовали к 28 августа, после чего они были посланы в ЦИК. Никаких последствий мы не ощутили.

3.4. Проблемы честного и точного подсчета голосов

3.4.1. Расследование пермских казусов

Как отмечалось в подразделе 2.5, в октябре 2016 года я обнаружил ряд серьезных аномалий в протоколах участковых комиссий в Перми. Там одновременно проходили выборы в Государственную Думу, в Законодательное Собрание Пермского края и Пермскую городскую Думу. И, как часто бывает, сравнение протоколов по разным видам выборов показало, что на некоторых участках результаты весьма странные.

А занялся я этим первоначально совсем с другой целью: захотел написать научную работу, сравнивая результаты разных выборов. И вполне сознательно выбрал Пермский край как вполне благополучный с точки зрения фальсификаций регион. Научную работу я в конечном счете сделал, но попутно обнаружил не очень большое число участков, где результаты были явно аномальные.

Отмечу, что в то время уже действовал запрет оспаривать итоги голосования на участках по прошествии 10 дней после их подведения. Поэтому обнаруженные мной аномалии уже никак невозможно было исправить. Но мне было важно, чтобы они не повторялись впредь.

В октябре я написал несколько постов и сообщил об обнаруженных аномалиях ряду членов ЦИК. Николай Левичев на заседании ЦИК 26 октября задал вопрос об аномалии на одном из участков председателю крайизбиркома Игорю Вагину. Вагин ответил, что знает о проблеме (ему сообщил о ней мой коллега Виталий Ковин) и будет с ней разбираться. Через Ковина я позже послал Вагину данные обо всех обнаруженных мной аномалиях (11 участков).

К этому вопросу я вернулся в январе 2017 года, когда получил ответ из крайизбиркома. Вот что я написал в своем блоге 16 января:

«И вот наконец дождались. Дождались отписки. Впрочем, этого можно было ожидать. Правда, уж очень долго они тянули с отпиской. Смысл ответа следующий. Нарушений не выявлено. Все мои сомнения основаны на "чисто математических рассуждениях". Совмещение выборов трех уровней "привело к тому, что избиратель голосовал совершенно различным образом, мог поддержать разные партии на разных уровнях выборов. Зачастую федеральный выбор избирателя отличался от регионального и местного". Правда, по участку № 2812 признано, что в строке 1 неправильные данные, но "данная строка не участвует при подсчете голосов и распределении депутатских мандатов и на результаты выборов не влияет"» (речь шла о том, что в протоколе по выборам в городскую Думу в строке 1 – число избирателей в списке – стояло число 15040, вместо 1540). Далее я писал:

«Еще один участок (№ 3126) – это Учреждение ИЗ-59/1. Ладно, с закрытыми участками надо разбираться отдельно. Пока оставим его без внимания. По остальным девяти участкам надо проводить собственное публичное расследование. Но сначала я должен объясниться, почему я считаю нужным этим заниматься. Именно относительно благополучной Пермью, в то время как есть Королев и Мытищи, не говоря уже про Питер и несколько замечательных республик. Нет, конечно, надо заниматься и Королевым, и Мытищами, и Питером, и республиками. Но там и так есть кому заниматься. Что касается странных протоколов в Перми, то у меня три соображения.

1. Для борьбы с фальсификациями мы не можем обойтись без "чисто математических рассуждений". А эти рассуждения основаны на представлениях, какие результаты вполне возможны, какие странны, а какие совершенно невозможны. Эти представления приходится постоянно проверять на практике. И если мы сталкиваемся с результатами, которые, по нашим оценкам, совершенно невозможны, необходимо выяснить, в чем дело.

2. Если наши представления правильны и данные протоколов ошибочны, то надо понять причины ошибок – чтобы в следующий раз их не было.

3. Нужно нарабатывать опыт подобных расследований. И лучше его нарабатывать на относительно благополучных случаях, где не пахнет уголовкой и потому можно ожидать гораздо меньшего сопротивления».

Далее я приводил данные по 9 участкам и просил коллег из Перми поделиться информацией и соображениями.

Откликов я получил немного, но все же некоторые были интересны. Так, один мой давно знакомый пермский коллега написал свое видение по тому самому участку № 2909, где данные в протоколе по выборам в Госдуму совсем абсурдные: «Там при вводе у системного администратора палец в клавиатуре застрял. Там весь ряд цифр сдвинут на одну графу… Как они при этом свели с верхней частью таблицы хрен знает. Это ошибка при вводе». Причем из ответа было ясно, что он эту аномалию увидел сразу после выборов.

Также я получил информацию, что видеозаписи удалены 28 декабря. В ответе крайизбиркома была ссылка на видеозаписи, но у я уже возможности посмотреть их был лишен. И возникло ощущение, что с ответом тянули именно для того, чтобы дождаться их удаления.

Прислали мне и решение Мотовилихинского районного суда Перми от 21 ноября 2016 года, где КПРФ оспаривала итоги голосования в городскую Думу по участку № 3221. В подтверждение своих доводов административные истцы ссылались на то, что данные в протоколах не соответствуют данным, зафиксированным наблюдателем, а также данным, имеющимся на видеозаписи онлайн-трансляции выборов. Но суд отверг их доказательства и к тому же счел, что иск был подан с нарушением установленного законом срока.

В период с 19 января по 7 февраля я написал пять постов с отчетом о своем расследовании – от 19 января, 2 февраля, 4 февраля, 5 февраля и 7 февраля. 31 января у меня был разговор по скайпу с рядом членов крайизбиркома. Затем на основании этих материалов я 10 февраля подготовил записку для ЦИК «Анализ ошибок в официальных данных об итогах голосования 18 сентября 2016 года в городе Перми» и предложил коллегам послать ее от имени ЭКГ. Мы вместе ее доработали, и 18 февраля я послал ее Элле Памфиловой. Здесь приведу выдержки из нее:

«Настоящая аналитическая записка – результат исследования, посвященного важной проблеме – обеспечению точности подведения итогов голосования. Цель ее – не привлечение кого-либо к ответственности, а выявление подлинных итогов голосования и поиск причин ошибок.

Наш опыт показывает, что в официальных данных об итогах голосования часто содержатся неточные данные. При этом неточность может возникать как при составлении протоколов УИК об итогах голосования, так и при вводе данных в ГАС "Выборы".

Причиной неточности могут быть сознательные действия членов УИК и/или ТИК по "корректировке" волеизъявления избирателей… Однако гораздо чаще, по нашим оценкам, неточности при подведении итогов голосования являются результатом ошибок, совершенных из-за невнимательности, неаккуратности или низкой квалификации членов УИК и ТИК. Устранение таких ошибок должно быть обязанностью вышестоящих избирательных комиссий, однако и они часто не выполняют эту обязанность либо из-за своей низкой квалификации, либо из-за неправильного понимания своих функций…

По нашему мнению, наличие в итоговых протоколах ошибок, подобных выявленных нами, недопустимо по ряду причин. Во-первых, такие ошибки могут влиять на результаты выборов, то есть на распределение мандатов между конкретными кандидатами (в более редких случаях – и между партиями). Особенно это касается региональных и муниципальных выборов… Во-вторых, наличие большого числа ошибок становится благодатной средой для сознательных искажений итогов голосования, т.е. фальсификаций. С одной стороны, на фоне ошибок фальсификации труднее выявить с помощью статистического анализа. С другой стороны, фальсификаторы получают возможность уходить от ответственности, выдавая в случае обнаружения искажений свои сознательные действия за "технические ошибки". В-третьих, наличие таких ошибок снижает доверие общества к официальным итогам голосования.

В связи с этим полагаем, что расследование причин аномалий в г. Перми следует продолжить. По нашим данным, Избирательная комиссия Пермского края (ИКПК) сделала некоторые выводы из информации об аномалиях… Тем не менее, полагаем, что сделано недостаточно. В первую очередь нет ясности, на какой стадии допущены выявленные нами ошибки – на стадии заполнения протоколов или на стадии ввода данных протоколов в ГАС "Выборы". Это необходимо выяснить, чтобы понимать, какой из стадий в будущем уделять более серьезное внимание. Нет также ясности о причинах аномалий в протоколах некоторых УИК.

В связи с этим рекомендуем поручить ИКПК совместно с Избирательной комиссией г. Перми и всеми ТИК провести расследование, используя все доступные этим комиссиям документы – первые экземпляры протоколов УИК, протоколы ввода данных в ГАС «Выборы», увеличенные формы протоколов и сводных таблиц и т.п., а также используя возможности опроса членов ТИК, УИК и наблюдателей.

Отдельной проблемой является сложность официального признания наличия данных ошибок, учитывая, что избирательные комиссии не имеют права без решения суда вносить изменения в утвержденные итоговые протоколы, а сроки судебного обжалования итогов голосования истекли. Полагаем, что эту проблему следует отдельно обсудить на уровне ЦИК России».

Далее шли общие выводы и рекомендации:

«1. Один из главных выводов, который необходимо сделать – пересмотреть подход избирательных комиссий к подведению итогов голосования… Мы считаем, что любая избирательная комиссия выше УИК (от ТИК до ЦИК) отвечает не только за правильность суммирования данных протоколов нижестоящих комиссий, но также за правильность, соответствие реальному волеизъявлению избирателей всех данных, которые содержатся в ее протоколе. Для выполнения этой обязанности избирательные комиссии должны иметь желание и возможность выявлять аномалии в поступивших к ним протоколах нижестоящих комиссий… Было бы желательно, чтобы ЦИК России выработала методические рекомендации в этой весьма деликатной сфере, а также программные средства для выявления аномалий.

2. Наш опыт позволяет сделать вывод, что период подведения итогов голосования необходимо ограничить не только сверху, но и снизу. В условиях, когда предварительные итоги голосования обеспечиваются ГАС "Выборы", что позволяет удовлетворить желание общества как можно скорее узнать результаты выборов, дальнейшая спешка с подведением итогов голосования вредна. Необходимо дать возможность членам избирательных комиссий, штабам кандидатов и партий, наблюдателям спокойно проанализировать предварительные итоги голосования, сверить их с копиями протоколов, увидеть возможные аномалии и в случае необходимости подать жалобы, с которыми у избирательных комиссий должно быть время разобраться…

3. Абсолютно неадекватными представляются нам положения, внесенные в 2014 году в пункт 3 статьи 78 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав…", а впоследствии – и в Кодекс административного судопроизводства РФ, согласно которым заявление об отмене решения комиссии об итогах голосования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия решения об итогах голосования и указанный процессуальный срок восстановлению не подлежит.

Фактически это означает, что ошибки, неточности, выявленные в протоколах УИК позднее чем через 10–11 дней после дня голосования, невозможно исправить, даже если этого хотят все участники выборов, включая избирательные комиссии… Трудно представить себе другую сферу, где через две недели нельзя было бы исправить допущенную ошибку. При этом наличие таких ошибок подрывает доверие общества к результатам выборов. Полагаем, что срок обжалования необходимо значительно увеличить и снять запрет на восстановление срока.

4. Значительное число пермских экспертов (из числа представителей избирательных комиссий, наблюдательских организаций, академического сообщества) высказали убеждение, что большое число различных ошибок (не только выявленных в данном исследовании), допущенных в ходе голосования 18 сентября 2016 года и подведения его итогов, связаны с совмещением выборов трех уровней, когда избиратели получали сразу шесть бюллетеней, а УИК и ТИК приходилось подводить итоги голосования по шести бюллетеням. Повсеместно отмечалась усталость членов УИК. В связи с этим предлагаем восстановить положение, действовавшее в период 2005–2012 годов, запрещавшее совмещение выборов, в результате которого избиратель имел возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням.

5. Полагаем, что выявленные нами ошибки, заключавшиеся во внесении в итоговый протокол по одному из видов голосования данных итогового протокола по другому виду голосования, не могли быть допущены, если бы избирательные комиссии строго выполняли все процедуры, предусмотренные законом…

В связи с этим полагаем, что одним из главных направлений в работе по обучению членов нижестоящих комиссий и контролю за их работой должно стать требование строгого соблюдения всех предусмотренных законом процедур. Необходимо преодолеть сложившееся в последние годы снисходительное отношение к нарушению членами избирательных комиссий процедурных норм. Особенно это касается случаев, когда итоги голосования на избирательном участке вызывают сомнения. В таких случаев нарушение УИК процедурных норм должно рассматриваться как достаточное основание для проведения повторного подсчета голосов.

6. В контроле за соблюдением УИК и ТИК процедурных норм бóльшую роль должно играть видеонаблюдение. Мы вновь обращаем внимание на высказанное ранее ЭКГ предложение о необходимости установки камер видеонаблюдения в ТИК с целью контроля за соблюдением ТИК предусмотренных законом процедур по приему протоколов УИК и подведению итогов голосования на подведомственной территории.

Вне зависимости от установленных сроков хранения видеозаписей должно быть установлено правило, согласно которому эти сроки продлеваются, если по соответствующему избирательному участку, соответствующей территории поданы жалобы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд».

Элла Александровна предложила мне сделать на эту тему доклад, но не на заседании ЦИК, а на закрытом от прессы совещании членов ЦИК. Такой доклад я сделал 28 февраля 2017 года. Меня выслушали с интересом, но каких-либо серьезных последствий наша записка и мой доклад не имели.

3.4.2. Казусы на президентских выборах

Еще до дня голосования на президентских выборах, 9 марта 2018 года, я, предвидя множество ляпов в протоколах, писал Элле Памфиловой: «Мы планируем 19 марта (пока еще не знаю, в каком часу) прислать Вам результаты нашего анализа итогов голосования. В надежде, что ЦИК к ним отнесется серьезно и постарается разобраться в аномалиях».

19 марта я послал Алексею Нестерову и Элле Памфиловой целую серию писем. Первым было письмо Нестерову, отправленное в 9:16: «Мы с Эллой Александровной обсуждали, что в этот раз избиркомы (кроме УИК) не будут спешить с подведением итогов – чтобы можно было все проверить, снять вопросы и сомнения. Не знаю, насколько настойчиво это говорилось нижестоящим комиссиям, но я уже вижу, что в ряде регионов ТИКи протоколы подписали».

Около 14 часов 19 марта я получил от коллеги из «Голоса» Максима Крюкова скачанную им с портала ЦИК таблицу итогов голосования по УИК (из 96 тысяч не хватало около 300). И занялся их анализом.

Первую серию информации об аномалиях (случаи, когда в стационарном ящике больше бюллетеней, чем выдано на участке) я послал Нестерову в 17:06. Вторую порцию (по переносным ящикам) – в 17:47. Третью часть (аномально высокие показатели «уноса») – в 20:49.

В 21:01 я послал все три порции Памфиловой с припиской: «Здесь в большей степени ошибки, чем серьезные нарушения. Но о нарушениях речь пойдет дальше. Возможно, с ошибок начинать будет легче».

В этом же письме я писал о своей находке. Просматривая 18 марта трансляцию с одного из избирательных участков Тюменской области, я смог увидеть фальсификацию:

«Там официально явка 91%, что уже должно вызывать подозрения. Я не считал, сколько пришло, но интуитивно – явно меньше. Главное же, что я видел, как велся подсчет. Женщина (председатель или секретарь, не знаю) сделала вид, что подсчитала бюллетени, извлеченные из стационарного ящика (закон этого не требует). Никто ее не контролировал, считала она весьма странно. Потом рассортировали, подсчитали пачки всех кандидатов, кроме лидера. Бюллетени за лидера никто не считал, это было видно. Их число, судя по всему, было подсчитано на калькуляторе как разность между якобы подсчитанным числом извлеченных бюллетеней и числом бюллетеней в остальных пачках. Вот так получаются 91% явки и 84% лидера».

Об этой фальсификации я написал 24 марта подробный пост. В нем я отметил: «По моим оценкам, число принявших участие в голосовании и число проголосовавших за Путина завышено как минимум на 235, а возможно и больше». Позднее коллеги из Ассоциации наблюдателей Татарстана посмотрели запись и подтвердили мою оценку (по их данным, число голосов у Путина было завышено на 243).

Четвертую порцию данных об аномалиях (по выездному голосованию) я послал Нестерову и Памфиловой тоже 19 марта в 22:28. Пятая порция (относительно большие участки со 100%-ным голосованием за лидера и без недействительных) была отправлена 20 марта. Я надеялся, что моя оперативность позволит ЦИК добиться от нижестоящих комиссий исправления ляпов, но этого не произошло.

Об аномалиях мы говорили с Эллой Памфиловой на встрече 3 апреля. Я еще раз посылал списки аномальных участков Памфиловой и Нестерову. Потом мы подготовили записку об аномалиях от имени ЭКГ и послали ее 12 апреля.

4 апреля 2018 года вышел мой доклад совместно с Александром Кыневым и Андреем Максимовым по итогам президентских выборов. В нем было уделено внимание и аномалиям. В частности, по поводу выездного голосования мы писали:

«Нами обнаружено 2397 избирательных участков, на которых число бюллетеней, выданных вне помещения для голосования, превысило 200, из них на 278 это число превысило 400. По оценкам экспертов, такое число избирателей в принципе крайне затруднительно обслужить при выездном голосовании с соблюдением всех требований закона».

В другом разделе мы писал про «унос» бюллетеней:

«На 10 324 участках унос составил от одного до 10 бюллетеней, что можно считать в пределах разумного. Но на 710 участках унос превысил 10 бюллетеней, причем на 392 участках он превысил 20, на 163 – 50 и на 58 – превысил 100. Такие результаты вызывают вполне обоснованные сомнения, и можно с большой степенью уверенности говорить, что они свидетельствуют либо об ошибках, либо о сознательных манипуляциях, например, направленных на увеличение показателя явки.

Одну из причин ошибки легко понять, если обратить внимание, что на ряде участков число унесенных бюллетеней в точности совпадает с числом бюллетеней, выданных вне помещения для голосования. Скорее всего, это означает, что в строку 4 протокола было вписано не число бюллетеней, выданных на избирательном участке, а суммарное число выданных бюллетеней…

Обращает на себя внимание ситуация в УИК № 1004 Предгорного района Ставропольского края. Согласно протоколу УИК, списочное число избирателей на момент окончания голосования – 2964, выдано в помещении для голосования 2106 бюллетеней, вне помещения для голосования – 489 бюллетеней. В стационарных ящиках обнаружено 1306 бюллетеней, в переносных – 489. Таким образом, унос составил рекордные 800 бюллетеней (круглая цифра здесь тоже весьма красноречива). Формальный показатель явки составил 87,6%, что довольно много для данной ТИК. Если же считать, что выдано в помещении для голосования столько же бюллетеней, сколько обнаружено в стационарных ящиках, то явка составит более реалистичные и более близкие к результатам на соседних участках 60,6% (при этом останется вопрос о слишком большом числе проголосовавших вне помещения для голосования)».

В ЦИКе первоначально планировали провести мероприятие с анализом президентских выборов. Так, на заседании ЦИК 18 апреля 2018 года Элла Памфилова сказала (цитирую по сообщению пресс-службы): «Центральная избирательная комиссия последовательно и тщательно проводит анализ прошедшей избирательной кампании, а результаты этого анализа будут представлены в ближайшее время на крупном мероприятии с участием представителей политических партий и экспертного сообщества».

8 мая я и мои коллеги получили из аппарата ЦИК приглашение: «Приглашаем Вас 11.05.2018 года на расширенное заседание ЦИК России. Планируется обсудить итоги избирательной кампании по выборам Президента России с участием экспертов, политологов и журналистов». Однако два дня спустя мы узнали, что мероприятие отменено.

На встречах с Памфиловой с участием Нестерова мы договаривались, что Алексей Сергеевич письменно ответит на наши вопросы, касающиеся аномалий, разъяснит позицию ЦИК и сообщит о результатах расследований. Устно мы от него получали ответы – в одних случаях он соглашался с нами, в других – возражал. Но письменного ответа мы так и не получили.

3.5. Обсуждение других проблем

Помимо документов по вопросам «мобильного избирателя» (см. подраздел 3.2), видеонаблюдения (см. подраздел 3.3), подсчета голосов (см. подраздел 3.4) и изменений избирательного законодательства (см. подраздел 3.8), ЭКГ в период 2017–2018 годов подготовила еще ряд записок.

В январе 2017 года была подготовлена докладная записка «О концепции Рабочего блокнота участковой избирательной комиссии». В ней, в частности, говорилось: «Полагаем, что концепция, структура, содержание и оформление Рабочих блокнотов должны быть существенно изменены с целью повышения их эффективности, а также с целью экономии средств». В дальнейшем члены ЭКГ были привлечены к работе по созданию новой редакции Рабочего блокнота. И даже трое из нас (Бузин, Рачинский и Любарев) были официально включены в состав рабочей группы, возглавляемой Майей Гришиной. Но фактически этим занимались Бузин и Рачинский. Часть их предложений была учтена, но полного удовлетворения у них не было[37].

В феврале 2017 года ЭКГ подготовила поправки к постановлению ЦИК о применении QR-кодов. Учтены были в основном поправки, носящие редакционный характер, а сущностные проигнорированы. В результате внедрение QR-кодов не привело к существенному повышению уровня открытости и честности подведения итогов голосования[38].

Также в феврале 2017 года мы подготовили записку «О совершенствовании отображения итогов голосования из системы ГАС "Выборы" в сети Интернет». В ней был ряд важных с нашей точки зрения предложений. Так, Андрей Бузин считал наиболее важными и быстро реализуемыми предложения, касающиеся более полного размещения данных из протокола УИК (дата и время подписания протокола, число жалоб, является ли протокол повторным). Я считал не менее важным и легко реализуемым представление более полной информации и в более удобном виде о ходе выдвижения и регистрации кандидатов, об избирательной системе, а также разделение муниципального уровня выборов на несколько подуровней. Эти вопросы мы несколько раз обсуждали с Эллой Памфиловой и руководителем ФЦИ Михаилом Поповым. И всегда получали ответ, что сейчас у ФЦИ нет времени этим заниматься: он решает более важные задачи.

Тогда же в феврале 2017 года по моей инициативе была подготовлена записка «Об административном иске Партии народной свободы». В ней речь шла о иске ПАРНАС об отмене постановления ЦИК о результатах выборов в Государственную Думу. В записке мы, в частности, писали:

«Есть основания полагать, что авторы иска не рассчитывают на удовлетворение Верховным Судом РФ их требований, но надеются, что рассмотрение судом этого дела поможет ЦИК России разобраться в ее полномочиях и сделать выводы для предстоящей президентской кампании.

Мы также полагаем, что вопрос о полномочиях ЦИК в процессе установления итогов голосования и результатов выборов, в частности о возможности принятия ЦИК решения о повторном подсчете голосов, чрезвычайно важен с точки зрения выполнения ЦИК своей функции, реализации конституционного принципа народовластия и повышения доверия общества к результатам выборов. Обсуждение этого вопроса необходимо как для выработки правильного толкования положений действующего законодательства, так и с точки зрения возможности корректировки законодательства в целях более полной реализации принципов свободных и справедливых выборов…

Мы полагаем, что было бы целесообразно организовать обсуждение претензий, содержащихся в указанном административном иске, с участием ЦИК России, представителей ПАРНАСа и других заинтересованных лиц с целью нахождения согласия по вопросам, затронутым в исковом заявлении… В связи с изложенным рекомендуем Председателю ЦИК России инициировать до начала судебного разбирательства обсуждение вопросов, затронутых в исковом заявлении ПАРНАС, с участием представителей заявителя, членов ЦИК, сотрудников Правового управления ЦИК и членов Экспертно-консультационной группы при Председателе ЦИК».

Никаких последствий эта записка не имела.

Еще одним созданным в феврале 2017 года документом стала подготовленная по моей инициативе записка «О позиции ЦИК при рассмотрении Конституционным Судом РФ жалобы Трунова и Юревича». Это была жалоба на положения закона, из-за которых ЦИК в 2016 году отказала в заверении списка одномандатников, выдвинутого Российской партией пенсионеров за справедливость (РППС). Мы, в частности, писали:

«У нас нет сомнений в том, что это решение ЦИК соответствовало букве закона (что подтвердил Верховный Суд РФ), как и в том, что руководители РППС допустили грубую ошибку при подготовке документов для заверения списка. Тем не менее, мы полагаем, что отказ в заверении списка из 166 кандидатов из-за явно технической ошибки, которая легко могла быть устранена, нарушил пассивное избирательное право этих 166 российских граждан, снизил уровень конкуренции в большинстве одномандатных округов на выборах депутатов Государственной Думу и тем самым оказал негативное влияние на доверие граждан к выборам в Государственную Думу…

В связи с этим полагаем, что ЦИК России следует выработать критическую позицию по отношению к положениям закона, обязывающим избирательную комиссию отказывать в заверении списка кандидатов при наличии в документах избирательного объединения технических ошибок и не позволяющих избирательному объединению устранить такие ошибки. Экспертно-консультационная группа при Председателе ЦИК России готова принять участие в выработке такой позиции и подготовке официального заключения ЦИК России для Конституционного Суда РФ».

Эта записка была направлена в ЦИК 18 февраля. А 7 марта мы подготовили свое заключение, где, в частности, писали:

«Полагаем, что претензии заявителей справедливы и обоснованы. ЦИК России вынуждена была принять указанное решение, основанное на приведенных положениях закона, однако эти положения мы не можем считать соответствующими Конституции РФ… Основаниями для отказа в заверении списка кандидатов по одномандатным избирательным округам могут быть только такие нарушения, которые касаются всего списка целиком… Иное может привести и приводит к неоправданному лишению права участвовать в выборах в качестве кандидатов граждан, добросовестно выполнивших все требования закона и в отношении которых политическая партия также выполнила все требования закона».

Позже мне прислали текст, содержащий позицию ЦИК. Я пытался понять, ушел он уже в Конституционный Суд или нет. Ответ на этот вопрос я получил уже после принятия Судом Постановления от 13 апреля 2017 года, в котором оспариваемые положения были признаны неконституционными. Оказалось, что официальная позиция ЦИК была направлена в Конституционный Суд еще в январе 2017 года. Вот что я написал в письме к Элле Памфиловой по поводу решения Суда:

«Итак, мои опасения подтвердились. ЦИК в очередной (не знаю, какой уж по счету) раз показала себя не защитницей избирательных прав граждан, а защитницей действующего репрессивного законодательства! Я пытался это предотвратить, но, увы, все были заняты, обсуждения не получилось…

Вот цитата из того документа, который мне прислал Максим Александрович и который, видимо, ушел в КС: "Отказ в заверении списка кандидатов по одномандатным избирательным округам является мерой конституционно-правовой ответственности политической партии за нарушение ею законодательства о выборах и, полагаем, не может рассматриваться как нарушение пассивного избирательного права какого-либо конкретного кандидата, выдвигаемого данной политической партией по одномандатному избирательному округу"…

Таким образом, вновь оказалось, что позиция ЦИК разошлась с позицией КС. И это очень печально. Убедительно просим, чтобы впредь нас привлекали к подготовке заключений для КС».

Элла Александровна ответила, что сама очень расстроилась. Однако моя просьба в дальнейшем привлекать нас к подготовке заключений для Конституционного Суда была забыта. И нас так ни разу не привлекли к этой работе.

В июле 2017 года Андрей Бузин подготовил проект методических рекомендаций ЦИК по приему протоколов УИК в вышестоящих избирательных комиссиях. Проект был благополучно похоронен[39].

В октябре 2017 года была подготовлена записка, в которой ЦИК предлагалось организовать сбор и систематизацию судебных решений по избирательным спорам. И эта записка осталась без внимания.

В ноябре 2017 года Андрей Бузин послал Элле Памфиловой записку о хранении избирательной документации. В ней были использованы предложения, которые не раз звучали от Дмитрия Наумова из «Наблюдателей Петербурга». Речь шла об использовании одноразовых нумерованных пломб-наклеек и сейф-пакетов. Тогда это предложение ЦИК не стала реализовывать. Позже сейф-пакеты стали использоваться, но далеко не с той степенью надежности. Внедрить одноразовые нумерованные пломбы-наклейки так и не удалось.

В октябре 2017 года мы по просьбе Эллы Памфиловой начали обсуждать проблемы досрочного голосования и голосования вне помещения для голосования. Были выработаны несколько записок с предложениями, направленными на обеспечение добровольности участия граждан в таких голосованиях и на защиту итогов голосования от искажений. Однако единственным из реализованных стало предложение, которое мы выработали в диалоге с Памфиловой и Булаевым. Речь шла о том, что в населенные пункты, отдаленные от мест голосования и не имеющие регулярного транспортного сообщения, традиционно направлялись члены УИК с переносным ящиком, хотя закон не предусматривал такого основания для выездного голосования. Мы сочли, что с точки зрения как буквы закона, так и защиты избирательных прав было бы правильнее не везти к этим избирателям переносные ящики, а подвозить самих избирателей к местам голосования. В январе 2018 года мы подготовили соответствующий проект разъяснений ЦИК. 14 февраля 2018 года ЦИК приняла такие разъяснения, но не наш текст, а подготовленный аппаратом. Бузину удалось добиться, чтобы 7 марта 2018 года ЦИК внесла в этот документ некоторые дополнения. Тем не менее, в документе осталось главное, что нас не устраивало: мы предлагали, чтобы подвоз осуществляли избирательные комиссии, а в документе ЦИК было сказано, что это должны делать органы местного самоуправления (7 марта было добавлено «по согласованию с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации»)[40].

В феврале 2018 года нами был подготовлен проект постановления ЦИК об обязательном выборочном контрольном ручном подсчете голосов при использовании КОИБов. Но в ЦИКе с нами не согласились[41].

В мае 2018 года мы написали Элле Памфиловой:

«Наше взаимодействие с избирательными комиссиями, в частности с Центральной избирательной комиссией и ее аппаратом, привело нас к выводу, что было бы очень полезно устроить цикл встреч разного формата, которые помогли бы сблизить наше восприятие российских выборов. Как нам представляется, члены ЦИК РФ и сотрудники аппарата недостаточно знакомы как с современными научными исследованиями в области выборов, так и с обширной практикой работы нижестоящих комиссий и выявления нарушений, допускаемых различными участниками избирательного процесса. В связи с этим наши высказывания нередко вызывают у них не только недоверие, но и удивление и непонимание…

Мы полагаем, что часть встреч имеет смысл организовать в форме лекций, которые могли бы прочитать ведущие российские специалисты в области электорального права, электоральной политологии, электоральной социологии, а также в области наблюдения за выборами, другая часть – в форме круглых столов, в ходе которых мог бы состояться взаимовыгодный обмен мнениями и оценками, что в конечном счете должно привести к сближению позиций организаторов выборов, исследователей выборов и специалистов по наблюдению за выборами».

Предложение было встречено Памфиловой с интересом, но до его реализации дело не дошло.

3.6. Кризис в работе Экспертно-консультационной группы

Постепенно у нас нарастало недовольство результатами нашей деятельности. Так, 10 октября 2017 года я написал коллегам письмо (привожу его с сокращениями):

«Полагаю, что у нас всех последние месяцы накапливается неудовлетворенность нашей работой в ЭКГ и нашим взаимодействием с ЦИК.

ЭКГ формально существует уже почти 9 месяцев, а фактически – 10 месяцев. Можно попробовать подвести итоги, и они мало утешительны. Наша первая записка “О совершенствовании системы учета избирателей и обеспечении возможностей голосования вне места жительства” как будто бы дала толчок для реформы системы голосования по месту нахождения, но она реализовывалась при нашем минимальном участии и неудовлетворительно с моей точки зрения. Из всех остальных наших предложений реализуется только одно – введение видеокамер в ТИКах.

Что касается контактов с ЦИК, то ЭА лишила нас возможности взаимодействовать не через нее, а контакты с ней самой становятся все реже…

Не нравится мне и позиция ЭА, высказанная в беседе с АЮ, о том что “мы очень полезны как "черные оппоненты"”. Во-первых, как бывший витаминолог, я очень четко чувствую разницу между понятиями “полезны” и “необходимы”. Во-вторых, мы (во всяком случае я и, уверен, АЮ) воспринимали свою роль в первую очередь как генераторов идей. Критиками (оппонентами) мы уже были при Чурове, и для этой роли не нужно было создавать ЭКГ

Наша позиция всегда состояла в том, что российские выборы имеют системные недостатки, и изменить ситуацию можно только широким комплексом мер. В начале моего общения с ЭА в 2016 году она с этой позицией соглашалась… Сейчас есть ощущение, что ее позиция изменилась, и разрыв между ей и нами в понимании ситуации становится критическим.

Надо думать, что нам делать в этой ситуации. Я далек от мысли о демарше с отказом от работы в ЭКГ. Надо пользоваться любыми каналами влияния, если, конечно, это не препятствует главному… Я полагаю, что нужен серьезный разговор».

10 января 2018 года я писал Элле Александровне:

«Мне очень жаль, что у нас не получается встречаться чаще. Наблюдая Вас с экрана компьютера, я вижу, как Вы стараетесь вырваться из бюрократических тисков, но они Вас затягивают. Мне кажется, что общение с людьми, не затронутыми бациллами бюрократии, Вам могло бы помочь. Вы уже несколько раз называли нас “черными оппонентами”. Сам по себе этот “статус” мне сильно не нравится – и не только из-за слова “черный” и ассоциаций с ВАКовской практикой. Мы всегда себя воспринимали как генераторов идей, а роль критиков для нас не может быть главной. Для выполнения этой роли не нужно никакого ЭКГ. Роль критиков мы вынужденно играли при Чурове, сейчас хотелось бы большего. Приближается годовщина создания ЭКГ. Не буду скрывать, у меня мало удовлетворения от результатов нашей работы. Наверное, у Вас тоже. Тут что-то надо менять».

18 апреля 2018 года я писал коллегам:

«Когда наша группа только создавалась, Александр удачно, по-моему, обозначил две ее функции:

1) доносить до ЭА наш взгляд (и взгляд той части общества, с которой мы контактируем) на состояние дел и текущие электоральные процессы;

2) предлагать пути решения проблем.

На мой взгляд, с первой функцией мы совсем не справляемся. Для ее выполнения нам надо встречаться чаще (а ведь как-то она уже согласилась, что встречаться надо раз в неделю). Либо, если не получается часто встречаться, писать ей специальные записки-обзоры.

При этом, возможно, надо отдельно реагировать на ее публичные выступления, с которыми мы не согласны. Тоже путем записок. Я изредка этот делал, когда становилось невмоготу (и когда у нее еще была почта).

Что касается второй функции, то вся наша деятельность была главным образом посвящена ей. Но я могу вспомнить лишь три предложения, которые были хоть как-то реализованы, в основном не так, как нам бы хотелось. Это голосование по месту нахождения, видеокамеры в ТИК и замена выездного голосования на подвоз.

При этом становится очевидной бессмысленность попыток предлагать готовые тексты нормативных актов, чем так увлекается наш председатель. В ЦИК, естественно, есть сложившийся порядок подготовки документов: их готовят соответствующие подразделения аппарата. и у этих подразделений выработался свой стиль. Поскольку стиль Андрея от него сильно отличается, то его тексты в лучшем случае подвергаются кардинальной переработке, а чаще просто выбрасываются.

Полагаю, что наша задача – предлагать принципиальные способы решения проблем и излагать их в максимально доходчивой для ЭА форме».

23 апреля 2018 года мы по инициативе Бузина совместно подготовили записку «О результатах работы Экспертно-консультационной группы при Председателе ЦИК России». В ней были перечислены 29 наших записок. В большинстве случаев мы отмечали, что предложение не реализовано. В отдельных случаях мы выражали неудовлетворенность тем, как оно было реализовано.

Отмечу, что на встречах с Памфиловой Бузин нередко спрашивал ее о судьбе наших предложений. Выглядело это не вполне корректно: фактически Бузин требовал у Памфиловой отчет. Но это были вынужденные приемы.

После конфликта, возникшего на совещании по видеонаблюдению 14 августа 2018 года (см. подраздел 3.3), Андрей Бузин решил подать в отставку. Вот как он это объясняет в своей книге:

«После встречи в ЦИК 14 августа у меня созрело решение прекратить оплачиваемую деятельность на должности руководителя ЭКГ. Душа моя требовала отреагировать на два основных обвинения: на намек, что я получаю за эту деятельность деньги, и на прямое заявление Памфиловой о том, что работа выполнена небрежно. Ну, а мозг подсказывал, что наконец настал момент, когда Элла Александровна уже точно не сможет изменить ситуацию с нашими выборами, превратить их в настоящие»[42].

15 августа Андрей послал нам (мне, Кыневу и Рачинскому) проект своего письма Памфиловой об отставке. Дальнейшую нашу переписку в течение 15–16 августа хочется привести максимально подробно.

Любарев: «Я еще не прочитал все, но после первых строк сразу выражаю свое мнение, что такое решение желательно принимать сообща… Надо вместе обсудить не текст, а суть… В любом случае нам всем надо подумать, не подать ли заявления вместе?... Подумав, я пришел к мнению, что такие вопросы неэтично решать по переписке. Все-таки мы с ЭА работали около двух лет, и нельзя так расставаться, в такой форме. Давай попросим встречу, поговорим откровенно и по ее результатам пусть каждый примет решение».

Кынев: «Честно скажу: я не любитель скандалов».

Любарев: «Я тоже не любитель скандалов. Если даже мы уходим, то так, чтобы сохранить нормальные отношения. Поэтому я и предлагаю попросить ЭА о встрече».

Бузин: «А при чем здесь скандал? И я вообще-то тоже не любитель».

Кынев: «После такого письма явно никаких отношений не будет. Впрочем,  каждый волен подписывать все, что считает нужным. Вообще я считаю, что имеет место излишний перегиб в агрессии и тональности,  причём он возник уже давно. На месте ЭА я бы давно хлопнул дверью».

Любарев: «Такой уход – без разговора, но с отправкой письма такого содержания – это скандал. Даже если содержание письма не будет разглашено. Еще надо понимать, что такое событие неизбежно привлечет внимание некоторых СМИ. И они будут нас теребить и просить комментария. Надо и к этому быть готовым».

Рачинский: «Мне представляется, что встреча крайне желательна. Возможно, имеет смысл нам предварительно собраться самим, чтобы разобраться с нашей позицией».

Любарев: «Нам собраться было бы хорошо, но мы между собой многие вопросы можем обсудить и заочно».

Рачинский: «Заочное обсуждение мне кажется неправильным для текущей ситуации, здесь чересчур важны интонации».

Любарев: «Я вот о чем подумал. Уход Андрея, а тем более наш коллективный уход для ЭА будет тяжелым ударом. Как бы она ни обижалась на Андрея (иногда справедливо, иногда нет), но для нее было важно взаимодействие с нами. Плюс ей важно, как это выглядит в обществе. Поэтому, если мы решим, что в ЭКГ больше нет смысла, надо сделать это наименее болезненно для ЭА. Точнее, позволить ей сделать это наименее для себя болезненно. Мне кажется, что такой вариант есть. Она на последней общей встрече говорила про экспертный совет при ЦИК, а со мной она это обсуждала и раньше. Я, правда, опасаюсь, что тут у нее ничего не получится или получится "как всегда". Через ЦИК провести что-то хорошее и полезное очень трудно. Но пусть думает. Смысл в том, чтобы ликвидацию ЭКГ она могла представить как результат создания совета, после которого ЭКГ станет ненужной».

Кынев: «Лично я коллективно выходить не буду, так как не согласен с форматом общения с ЭА, который сложился. Если и выйду, то напишу собственное письмо. Лучше, я думаю, честно и корректно поговорить с ЭА о проблеме и написать примерно то, что написал АЕ, что мы бы не хотели наносить личного политического ущерба ей, не делать публичных заявлений и обсудить вариант трансформации отношений».

Любарев: «Мое предложение: нужно попросить ЭА о встрече наедине на следующей неделе. Причина – наша неудовлетворенность работой ЭКГ. Более подробно говорить, вероятно, не надо (или все же намекнуть, что речь может пойти о прекращении работы?). Встречаться нам между собой лучше ближе к встрече с ЭА».

Любарев: «Есть два варианта: 1) мы все уходим из ЭКГ, 2) ты уходишь (может, еще кто-то), но кто-то остается. При этом, скорее всего, ЭКГ будет пополнена новыми людьми. Новым руководителем может стать кто-то из нас, а может кто-то новый. Вполне возможно, что после этого еще кто-то из нас уйдет. В общем, второй вариант какой-то мутный. Видимо, речь должна идти о том, что ЭКГ в нынешнем виде прекращает работу. Но, как я написал вчера (и Александр меня поддержал), надо дать ЭА возможность создать новый формат взамен ЭКГ».

Бузин: «Очень сильным побуждающим моментом для написания мной заявления об уходе была наша встреча во вторник, на которой вас не было. ЭА с очевидностью дала понять. что она в принципе не поддерживает критику нарушений на президентских выборах… В совокупности со всеми вывертами с Избирательным кодексом, псевдонаблюдателями и просто высказываниями я полагаю, что мы подошли к черте, которую ЭА перешла (что закономерно и следовало ожидать)… Так что, я решил, что пора выходить из дела, которое переросло в игру. И каждый здесь принимает решение сам… Так что, о встрече, я, конечно, попрошу. Но по указанным причинам мое решение должно быть передано ЭА вне зависимости от встречи с ней».

Любарев: «Мне понятны твои мотивы, и я сам их частично разделяю. Я не думаю, что надо прекращать взаимодействие с ЭА и ЦИК, но формат ЭКГ, похоже, исчерпан. По поводу твоего решения: я настоятельно рекомендую не передавать ЭА заявление до встречи. Так будет корректнее. Текст заявления я бы тоже пригладил».

Рачинский: «Мне кажется, что о встрече с ЭА лучше договариваться после того, как мы обсудим ситуацию сами, иначе мы рискуем реально получить цейтнот, когда из приемной позвонят и скажут “завтра к 15”. Вариант “ЭКГ без Бузина” можно не обсуждать, его не существует IMHO».

Кынев: «Я в ЭКГ изначально был лишним, и то, к чему свелась в итоге её деятельность, то есть обсуждение закорючек в инструкциях, мне совершенно не интересно и вне моего профессионального профиля, так как я не юрист. Но мне было интересно наблюдать сам процесс работы ЦИК, слышать позиции по разным вопросам, и это тоже очень важная и ценная информация и опыт. Честно скажу, изначально было понятно, что никакой роли кроме декоративной у ЭКГ нет и не будет. И меня удивляет, если был серьёзный расчёт на какую то реальную роль. Это наивно. По этой причине лично у меня нет разочарований, так как не случилось ничего такого, чего я изначально не ожидал».

Любарев: «У меня разочарование, видимо, меньше, чем у Андрея, но тоже есть. Я рассчитывал на большее взаимодействие и большее взаимопонимание. Закорючки в инструкциях меня тоже мало волнуют, но мы обсуждали и более серьезные вещи. Информации от работы в ЭКГ я получал очень мало, и в этом тоже часть разочарований. Но есть еще один аспект, побочный. РФСВ ведет себя так, что мне тяжело оставаться его формальным сотрудником. Конечно, деньги нелишние, то у меня ощущение, что это единственное, что мы имеем от ЭКГ. И это тоже тяжело осознавать».

В итоге мы решили встретиться 20 августа в кафе. Хотели пригласить также Мельконьянца, но он был занят в этот день. 19 августа переписка возобновилась:

Любарев: «Боюсь, что наш разговор в понедельник может принять сумбурный характер. Поэтому хочу его предварить подробным изложением своей позиции.

В сложившейся ситуации возможны три варианта:

1) Андрей Юрьевич отказывается от своей просьбы об отставке;

2) ЭКГ прекращает свое существование, и наши контакты с ЦИК вновь принимают спорадический характер;

3) ЭКГ в каком-то виде сохраняется, возможно, изменив название, изменив состав и формат работы.

Первый вариант целиком зависит от Андрея Юрьевича. При этом, насколько я понимаю, его отношения с ЭА дошли до такой стадии, когда совместная работа в любом случае будет затруднена. Выбор второго или третьего варианта в наибольшей степени зависит от ЭА. Если она заинтересована в продолжении сотрудничества, она выберет третий вариант.

Для меня третий вариант также предпочтительнее второго. У меня тоже есть большая неудовлетворенность работой в ЭКГ. В первую очередь, по моему мнению, это связано с противодействием, которое оказывают нашим инициативам другие члены ЦИК и сотрудники аппарата (а также администрация всех уровней). С этим противодействием ЭА не только не удается справиться, но и ее позиция под их влиянием претерпевает метаморфозы. Тем не менее, я не считаю наши возможности исчерпанными. Пока ЭА еще окончательно не сдалась (как мне это представляется), нужно попытаться сохранить влияние на нее.

Таким образом, если Андрей Юрьевич не изменит свою позицию и не откажется от заявления об отставке, предлагаю донести до ЭА следующую позицию:

1) мы сожалеем, что между ЭА и АЮ возник конфликт, который привел к его отставке;

2) мы не полностью удовлетворены работой ЭКГ и полагаем, что она могла бы работать более эффективно;

3) мы хотели бы сохранить возможность доносить свою экспертную позицию до ЭА и других членов ЦИК и надеемся, что ЭА в этом также заинтересована;

4) формат нашей дальнейшей работы мы оставляем на усмотрение ЭА. Это может быть как сохранение ЭКГ (с возможным изменением ее состава и формата работы), так и создание иного органа (экспертный совет и т.п.). Единственное, что мы не сможем принять, это включение в такой орган людей, с которыми мы не находим общий язык.

Мои предложения по изменению формата работы сводятся к следующему:

1. Расширение состава, преодоление узости (но без включения людей, с которыми невозможно найти общий язык). Возможно включение в группу экспертов, живущих не в Москве (с учетом того, что почти вся работа идет по переписке).

2. Ориентация на концептуальные вопросы, а не нормативные акты.

3. Ориентация на установление взаимопонимания с членами ЦИК и сотрудниками аппарата.

4. Необходимость получения большей информации от ЦИК.

5. Увеличение частоты встреч.

6. Работа не только с председателем, но и с другими представителями ЦИК.

7. Возможность подготовки документов одним или несколькими членами группы от своего имени.

8. Отдельное внимание – сайту ЦИК и другим способам информирования».

Кынев: «Я думаю что АЕ мог бы стать председателем ЭКГ как человек более компромиссный, а АЮ остаться членом ЭКГ».

Любарев: «Да, хотелось бы, чтобы АЮ остался в качестве члена».

Бузин: «Мои отношения с ЭА ничем не хуже, чем отношения других членов ЭКГ (за исключением Саши, у которого этих отношений практически нет). Нас всех, занимавшихся экспертной работой по избирательному законодательству, игнорировали, и Аркадия проигнорировали не меньше, чем меня… "Сохранить влияние на нее...". Это какое же у нас было влияние? Может быть принят хоть один документ? Наше влияние настолько сильно компенсируется влиянием лиц, которые работают с ней регулярно, что в конечном итоге мы имеем результатом лишь заявления, что ЦИК сотрудничает с так называемыми экспертами. И события с Избирательным кодексом, и события с псевдонаблюдателями в самое последнее время показали, что влияние это нулевое. Иначе говоря, нам (не только мне!) показали наше место в этой системе: оно около пропагандистской параши. Мне лично не хочется там сидеть».

Любарев: «По поводу твоих отношений с ЭА. Из рассказов о встрече в прошлый вторник (да и со встречи 2 августа) у меня создалось ощущение, что она дала понять, что не хочет с тобой общаться. Это, пожалуй, главная причина, по которой я не пытаюсь тебя отговаривать от отставки. Я не хотел бы обсуждать причины конфликта. В конце концов возможна просто элементарная усталость друг от друга.

Принципиально не согласен с утверждением, что "наше место в этой системе около пропагандистской параши". Кстати, у нашей работы все же есть результат. Я вижу как минимум три: голосование по месту нахождения (при всех издержках его исполнения, которые еще можно поправить), камеры в ТИК и снижение голосования на дому. Это мало, но это не ноль. Противодействие нам действительно большое. Ну так без этого и быть не могло. И несмотря на такое противодействие что-то получается. Надо только поменьше давать поводов для контратак».

Итак, 20 августа мы встретились вчетвером. Результат нашего разговора подытожил Бузин: «Я понял, что остальные члены ЭКГ не готовы выйти из ее состава, и мы приняли решение о том, что я прошу отставки с должности руководителя, но не выхожу из состава ЭКГ, и мы продолжаем работать в той форме, которая у нас сложится после моей отставки»[43].

При этом Андрей не прислушался к моему доводу не посылать письмо по почте, а очно сообщить Памфиловой о своей отставке. Вечером того же 20 августа он послал Памфиловой скорректированное письмо с просьбой об отставке. Полностью его письмо приведено в книге. В конце он писал: «Надеюсь, что Вы продолжите взаимодействие с остальными членами ЭКГ… Полагаю, что Вы найдете возможность встретиться с нами на следующей неделе».

Утром 21 августа я осознал, что, несмотря на такую концовку, Памфилова не сможет понять нашу позицию и не сможет понять, зачем нам нужна встреча с ней. И, ни с кем не посоветовавшись (что, вероятно, было неправильно), я послал Элле Александровне такое письмо:

«Мы с пониманием относимся к решению Андрея Юрьевича, хотя и сожалеем, что обстоятельства привели его к такому решению. Со своей стороны мы (я, Александр Владимирович и Станислав Збигневич) готовы к продолжению сотрудничества. Формат такого сотрудничества мы бы хотели обсудить с Вами при личной встрече».

Копию я послал коллегам по ЭКГ. Андрея мое письмо обидело, хотя я так и не понял, что в нем было для него обидного.

Но встреча с Эллой Александровной состоялась не скоро. И на ней не получилось согласовать новый формат работы. Так наша группа оставалась в подвешенном состоянии до марта 2019 года.

3.7. Мои оценки работы ЦИК и Памфиловой

Статус члена ЭКГ не мешал мне продолжать публично высказывать собственное мнение о действиях ЦИК и ее председателя. Мнения бывали разные – и критические, и поддерживающие (некоторые свои высказывания я цитировал в предыдущих разделах).

30 декабря 2016 года я написал предновогодний пост, где оценивал изменения в электоральной сфере:

«Положительные тенденции, безусловно, связаны с обновлением состава ЦИК и тем, что его возглавила Элла Памфилова. Сейчас у многих проявляется в связи с этим заметное разочарование. The New Times отнесла Эллу Памфилову в разряд “антигероев года” – в одном ряду с Сечиным, Мединским, Мутко и Захарченко, что по-моему, несправедливо и глупо. Ъ отметил, что Памфилова изменила риторику Центризбиркома, “но изменить подход власти к участникам избирательного процесса не смогла”. Кроме того, по мнению Ъ, “при госпоже Памфиловой был окончательно утвержден важный для российской политики принцип: итоги федеральных выборов в РФ невозможно оспорить… Госпожа Памфилова уже смогла доказать, что способна выполнить главную задачу, которую ставит перед руководителем ЦИКа власть, – защитить результаты голосования и сделать это достаточно убедительно для большей части общества”.

Что тут можно сказать? Если у кого-то с приходом в ЦИК Эллы Памфиловой были надежды, что от этого все на наших выборах чудесным образом изменится, то это было очень наивно и некомпетентно. Впрочем, некоторые сразу были настроены скептически и прямо говорили, что ничего принципиально не изменится. И те, и другие были неправы. Безусловно, от ЦИК на наших выборах зависит не так уж мало, но и не так уж много. В условиях безобразного избирательного законодательства, зависимых СМИ и судов, чиновничества, настроенного на угождение начальству, антилиберальной атмосферы никакой, даже самый замечательный состав ЦИК не мог бы сделать выборы абсолютно честными. А дальше еще надо принять во внимание, что и сам состав ЦИК неоднороден и тем более его аппарат, практически не обновленный, что там есть и те, кому было очень комфортно при Чурове, да и среди новых членов ЦИК есть люди, ориентированные на “партию власти”. А ЦИК – коллегиальный орган, и против сопротивления большинства у председателя не так много средств.

Тем не менее, достижения есть – и немалые. Хотя понятно, что сделано гораздо меньше, чем хотелось бы. Изменение отношения к наблюдателям и наблюдательским организациям, которое признал Ъ, на мой взгляд, очень важно, и не только с точки зрения текущей кампании. Наблюдательское движение в последние годы под ударами с разных сторон заметно ослабло, сейчас есть шанс на его восстановление. Но главное я вижу в другом. Раньше мы со стороны председателя ЦИК слышали, что у нас лучшая в мире избирательная система, а тот, кто ее критикует – враг. Любая информация о нарушениях объявлялась заокеанскими происками. А главной проблемой российских выборов объявлялась деятельность “иностранных агентов”. Сегодня мы иногда слышим заявления, которые напоминают прежние. Об информационной кампании по дискредитации российских выборов, о том, что “то количество нарушений, которое было, никоим образом не могло перечеркнуть картину выборов в целом”. Не могу сказать, что мне нравятся такие заявления, но я отношусь к ним с пониманием. Не может председатель ЦИК критиковать избирательную систему так же откровенно, как независимые эксперты.
Главное же именно в том, что нарушения признаются, проблемы не замалчиваются. Признана необходимость существенных изменений избирательного законодательства. И это оставляет надежду, что на тех довольно ограниченных достижениях 2016 года дело не остановится.

Глупо выглядит утверждение, что при Памфиловой был ОКОНЧАТЕЛЬНО утвержден принцип: итоги федеральных выборов в РФ невозможно оспорить. Принцип этот утвердился очень давно, лично я смог в этом убедиться еще в 2004 году. Сокращение сроков обжалования, которое было внесено в законодательство еще два года назад (не без влияния Конституционного суда), не могло никак снизить шансы добиться успеха в обжаловании, поскольку они и так давно нулевые, но действительно снизило возможности для публичной борьбы с нарушениями. Тем не менее, шансы на то, что хотя бы какая-то часть нарушений будет признана нарушениями, сейчас выше, чем пять лет назад. Уже кое-кто из виновных наказан. К сожалению, наказывают стрелочников, до заказчиков никто не добирается. Но это уж точно вопрос не к ЦИК, а к прокуратуре, СК и судам.

Так что в новый год мы входим с грузом нерешенных проблем. В том числе и с теми, которые могли быть решены в 2016 году. До сих пор не сформирован новый Общественный совет при ЦИК, хотя первоначально предполагалось, что это будет сделано в октябре. Даже экспертно-консультационная группа при председателе ЦИК пока не получила официальный статус. На встрече с Президентом Элла Памфилова просила его создать рабочую группу для подготовки изменений избирательного законодательства. Судя по всему, такая группа будет создана, но непонятно когда и в каком составе. Все меньше остается времени, чтобы успеть внести хотя бы самые необходимые изменения в избирательное законодательство до начала осенней избирательной кампании региональных и муниципальных выборов. И все же остаются шансы, что в 2017 году будет продолжена работа по очищению избирательной системы. С какой скоростью это будет происходить, конечно, важно. Но главное все-таки не скорость, а направление».

15 мая 2017 года я в своем блоге комментировал прошедшее в ЦИК совещание, посвященное голосованию по месту нахождения. Более подробно я цитировал свой пост в подразделе 3.2.3, здесь же приведу только его концовку: «Я не сомневаюсь, что Элла Александровна хочет сделать КАК ЛУЧШЕ. Но пока есть большая опасность, что получится КАК ВСЕГДА».

В июле 2017 года в ходе избирательной кампании возник ряд скандалов из-за муниципального фильтра. Элла Памфилова заняла половинчатую позицию: она признала, что дефекты законодательства помешали регистрации кандидата от КПРФ Вячеслава Мархаева в Бурятии, но вместе с другими представителями ЦИК пыталась доказать, что в случае Евгения Ройзмана виноват он сам и выдвинувшее его «Яблоко». В связи с этим в своем письме от 4 августа я пытался объяснить Элле Александровне:

 «Я уверен, что допуск Ройзмана на выборы был в руках Куйвашева (как в свое время Собянин позволил участвовать в выборах Навальному). Но я не могу предъявлять претензии Куйвашеву: кому же хочется иметь сильного соперника? Гораздо проще обеспечить участие в выборах пяти слабым. Проблема именно в том, что вопрос о допуске соперников на выборы решается главным их участником. Это не случайность, а именно на этом построен закон. И это надо в первую очередь иметь в виду при обсуждении, что делать с фильтром».

Однако я не мог согласиться с заявлением партии «Яблоко», подписанным его зам. председателя Николаем Рыбаковым и опубликованным 17 июля, где говорилось:

«Элла Памфилова стремится представить положение дел так, что не муниципальный фильтр, в принципе не позволяющий собрать подписи оппозиционным политикам, а какие-то другие надуманные процедурные причины делают невозможным участие Евгения Ройзмана в выборах… Партия “ЯБЛОКО” считает, что необоснованные заявления главы Центризбиркома Эллы Памфиловой, использование административного давления покрывают противоправный характер муниципального фильтра»[44].

Почувствовав, что против Памфиловой ведется массированная кампания, я 1 сентября 2017 года написал пост с характерным названием «Элле Памфиловой не надо уходить». Привожу его здесь с некоторыми сокращениями:

«Критиковать Эллу Памфилову легко. И даже есть за что – если, конечно, ассоциировать ее имя со всем, что происходит на российских выборах. Не принимая во внимание реальные полномочия председателя ЦИК. Вот сегодня редактор отдела политики “Новой газеты” Кирилл Мартынов выпустил колонку “Центризбирком: глаза закрыты, руки связаны”. Правда, он критикует больше ЦИК, чем лично Памфилову, но и про ответственность Эллы Александровны не забывает. А не так давно было резкое заявление “Яблока” с выпадами лично против Памфиловой, подписанное Николаем Рыбаковым, затем и нападки со стороны Алексея Навального и его соратников. Если бы я был приверженцем теории заговоров, то наверняка усмотрел бы в этой кампании единую направляющую руку. Начало кампании как-то совпало с тем, что Элла Александровна выступила с критикой муниципального фильтра и стала обсуждать, чем его заменить. В любом случае есть ощущение, что наши радикальные демократы невольно действуют в интересах своих главных противников.

Кирилл Мартынов завершает свою статью советом: “А у самой Эллы Александровны сейчас есть еще возможность сделать, кажется, единственное, что в ее силах. Не обслуживать очередную порцию фальсификаций и уйти со своего поста, публично дистанцировавшись от жуликов и тех, кто препятствует расследованию их действий”. У меня сразу вопрос: кому будет лучше, если Элла Памфилова уйдет? Возможно, ей самой и будет легче – какая гора с плеч упадет! Но насчет репутации – я полагаю, что в этом вопросе она не нуждается в советах ни Мартынова, ни Любарева. Хотя, если бы мне такой вопрос был задан, я бы ответил: еще рано прекращать борьбу.
Фальсификаторам и прочим любителям махинаций на выборах и злоупотребления административным ресурсом, конечно же, от ухода Памфиловой станет легче. Но ни “Яблоко”, ни Навальный ничего не выиграют, а очевидно проиграют. Ни о какой демократизации выборов после этого думать будет нечего…

Знала ли Памфилова, когда бралась за новую работу, о масштабах проблем? Конечно, работая Уполномоченным по правам человека, она сталкивалась с жалобами на нарушения на выборах. Но масштаба их она не представляла, о чем недавно призналась. Всякий, кто занимается выборами много лет, знает, насколько тут все запущено. Это – Авгиевы конюшни, которые не расчистить за полтора года. Но если совсем не чистить, они поглотят всех.

Да, надо признать, что за полтора года сделано немного. И Элла Александровна это понимает. Но можно ли было сделать больше? Я не могу уверенно дать положительный ответ… Но все же надо признать, что кое-что сделано, и движение в сторону демократизации выборов началось. И главное – потенциал Эллы Памфиловой отнюдь не исчерпан. Напротив, у процесса есть перспектива. Как раз сейчас реально начинается обсуждение реформирования избирательного законодательства, без которого никакие серьезные проблемы не могут быть решены.

И вот что здесь важно. Формальных полномочий у председателя ЦИК не так много. Или даже, прямо скажем, крайне мало. И реальная возможность что-то сделать зависит не столько от этих формальных полномочий, сколько от авторитета Эллы Александровны. Поэтому подрыв ее авторитета автоматически сокращает ее возможности».

Близкий по смыслу пост написал в тот же день и Андрей Бузин. Привожу его с некоторыми сокращениями:

«В отличие от многих других статей и интернетовских заметок огульно, но небезосновательно проклинающих нашу избирательную систему, статья Мартынова похожа скорее на выражение сочувствия и доброжелательного предупреждения Элле Александровне. Основная идея: уйдите, пока Вы окончательно не растеряли свой авторитет у либерально настроенной части общества. А неизбежность того, что инерция нечестных российских выборов съест репутацию Памфиловой, для автора статьи очевидна.

На этот раз с фактами у “Новой газеты” все в порядке. И я, как человек вплотную занимавший тем, что произошло в Дагестане и Мытищах, должен подтвердить, что ЦИК РФ потерпел сокрушительное поражение от правоохранительных органов, которые легко проигнорировали очевидные факты преступлений, на которые ЦИК указывал. Однако, стоит обратить внимание на два обстоятельства.

Первое: а были ли до этого случаи такого упорного разбирательства ЦИКа по сигналам о массовых фальсификациях? Создавал ли ЦИК раньше рабочие группы, когда получал подобные сигналы, ну, например, о массовой фальсификации в Сыктывкаре в 2011 году или в Подмосковье в 2009, или в Москве в 2008, или в Питере в 2014? Увы, такого не было. Не было резких увольнений некоторых председателей избирательных комиссий. С приходом Эллы Александровны (и ее покровителей в Администрации Президента) действительно многое изменилось. Сразу скажу: не кардинально. Но, как это и положено в бюрократической этике, администрации и избирательные комиссии стали со скрипом подстраиваться под стиль вышестоящего чиновника. Этот скрип дается им настолько тяжело, что отзывается во внутренностях резким дискомфортом и затаивается в желании устранить причину этого дискомфорта. Поэтому, ой как не безоблачна позиция Эллы Александровны…

И второе: а станет ли лучше с уходом Памфиловой?... Чтобы сдвинуть с места пирамиду избирательных комиссий, более-менее умело подмахивающих на выборах действующей власти, надо было поменять не десять председателей региональных комиссий, а пятьдесят. И поменять на реально независимых от администрации людей. А за полгода, которые Элла Александровна провела во главе ЦИКа перед тем, как началось формирование новых составов региональных избиркомов, у нее такого кадрового резерва не накопилось. Да и те немногие, кого она хотела бы провести, встретили такое сопротивление со стороны региональных администраций, что коллегиальный ЦИК легко – и в некотором роде с удовольствием – опустил руки. Надежд на то, что одна Элла Александровна сможет заткнуть все дыры наших выборов, естественно, нет.

Совет “Новой газеты”, может быть, спасет реноме Памфиловой. Но уж точно выборы наши от этого лучше не станут. И Эллу Александровну можно понять потому, что надежда умирает последней».

Мой пост вызвал негативную реакцию у Навального и его сторонников. Тогда я не стал им отвечать. Два с половиной года спустя они напомнили нам об этом эпизоде, и тогда я им ответил (см. пост от 17 апреля 2020 года в подразделе 4.6).

20 декабря 2017 года я присутствовал на заседании ЦИК. Я написал о заседании большой пост, здесь приведу лишь с сокращениями комментарий по одному вопросу:

«Предметом обсуждения стали действия УИК № 870 в Клинском доме-интернате для престарелых и инвалидов. На видео, которое снял член УИК с ПСГ Артем Важенков, было видно, как члены УИК в коридоре выдавали пачки бюллетеней сотруднице интерната, она заходила с ними в комнаты, выходила оттуда с заполненными бюллетенями и опускала их в переносной ящик… Самым интересным было обсуждение. Оказывается, причина таких действий в том, что престарелые избиратели не хотели видеть никого, кроме сотрудников интерната. А действия сотрудников, мол, соответствуют пункту 10 статьи 64 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”, который разрешает избирателю, не имеющему возможности самостоятельно заполнить бюллетень, воспользоваться помощью другого избирателя… Любопытно, что никто из членов ЦИК, из представителей облизбиркома или ТИК никак не отреагировал на сообщение Артема Важенкова, что директор Клинского дома-интерната для престарелых и инвалидов (Н.Н. Балясникова) являлась кандидатом на этих выборах (кандидатом по списку “Единой России”). А ведь из этого следовало, что “помощь” избирателям в заполнении бюллетеней оказывало лицо, находившееся в непосредственном подчинении кандидата (или, как минимум, для этого лица голосование его подопечных не было тайной). Правда, в перечне тех, кто не имеет права оказывать помощь, такие лица не значатся. Но вот тут-то как раз важна не только буква, но дух закона.

Н.И. Булаев правильно отметил, что вопрос имеет и юридическую, и нравственную сторону. Но одинаково ли мы понимаем то и другое? Члены ЦИК говорили, что нужно уважать пожилых людей. Что они имеют конституционное право голосовать. И никому не пришло в голову, что они также имеют конституционное право не голосовать. А вот с этим, на мой взгляд, серьезные проблемы. Опять-таки, никто не акцентировал внимание на контрасте: в целом явка по городу составила 21%, а в интернате голосовали все подряд. Неужели у этих людей больший интерес к муниципальным выборам, чем у активно живущих граждан?...

И у меня естественный вопрос: неужели те старики, кто не хочет видеть даже членов УИК с ПРГ, готовы осознанно голосовать, понимают, какие проходят выборы и кто на них баллотируется? И не является ли безнравственным заставлять таких людей голосовать? Впрочем, не знаю, что хуже: когда заставляют ничего не понимающих людей голосовать, или когда за них заполняют бюллетени даже без их ведома. Но в любом случае их цинично используют для получения определенной партией или определенным кандидатом лишних, не заработанных голосов…

В общем, общее впечатление: мы по-прежнему говорим на разных языках и плохо понимаем друг друга».

С начала президентской кампании я анализировал решения ЦИК в отношении кандидатов. В посте от 29 декабря 2017 года я отмечал беспрецедентную оперативность ЦИК:

«В 12 случаях решение принималось на следующий день, в 7 – на второй день… Такая оперативность заслуживает одобрения, особенно с учетом надвигающихся новогодних каникул, когда не каждый день работает Сбербанк и, скорее всего, не работают типографии». В то же время я выразил удивление высокой долей отказов в регистрации уполномоченных по финансовым вопросам: «Либо юристы у кандидатов такие неквалифицированные, либо требования к документам слишком сложные и непонятные. Либо и то, и другое».

В отношении отказа в регистрации группы избирателей в поддержку выдвижения А.А. Навального я писал:

«Нет никаких сомнений, что кандидат имеет поддержку значительного числа избирателей – явно большую, чем у многих успешно прошедших первый этап кандидатов (чему свидетельство – его результат на выборах Мэра Москвы в 2013 году, а также его способность организовывать массовые акции). А.А. Навальный получил отказ на основании положения закона, которые многие считают не соответствующим Конституции РФ, и на основании судебного приговора, который многие (включая ЕСПЧ) считают не основанным на законе и фактических обстоятельствах. К ЦИК в данном случае претензий быть не может. Однако этот отказ сразу же поставил жирное пятно на легитимности выборов и обострил ситуацию».

Комментировал я и ситуацию с отказом кандидату от партии «РОТ-Фронт» Н.С. Лисицыной:

«Партия ошиблась в исчислении сроков и известила ЦИК о проведении съезда в Санкт-Петербурге не за три дня до его проведения, как этого требует закон, а за два дня (съезд был 21-го, а известили 18-го; по правилам исчисления сроков это считается за два дня). Однако представители избиркома на съезде присутствовали. А ведь смысл уведомления именно в том, чтобы избирком успел послать на съезд своего представителя. Таким образом, отказ по этому основанию является абсолютно формальным. Э.А. Памфилова сказала на заседании, что ЦИК так строго подходит к вопросу о принятии решений, чтобы не дать возможность конкурентам позже оспорить решение. Увы, практика показывает, что в этом есть определенный смысл. Но это лишь демонстрирует, до какого идиотизма доведена у нас система выдвижения и регистрации кандидатов».

6 января 2018 года я критически высказался в отношении отказа в регистрации группы избирателей в поддержку выдвижения Татьяны Воловик:

«Ни у кого нет сомнений, что собралось более 500 человек (конкретно 593). Но беда в том, что кандидату удалось привлечь только одного нотариуса, и тот опоздал. К началу собрания была зарегистрирована меньшая часть участников, и даже после закрытия собрания регистрация продолжалась. ЦИК пришла к выводу, что тем самым были нарушены требования закона.

Но где в законе прямо сказано, что так нельзя? Косвенно, конечно, можно зацепиться: закон требует “протокол регистрации членов группы избирателей при проведении собрания”, регистрация после проведения собрания вроде бы закону не соответствует. Я бы все же считал, что это спорное толкование. Фактически группа создана и даже смогла собраться в одно время в одном месте. Остальное – придирки, не соответствующие духу закона.

Руководители ЦИК неоднократно высказывали свое понимание закона: мол, все эти требования не случайны, а направлены на то, чтобы кандидат мог продемонстрировать свою серьезность, наличие у него организационного ресурса. Спорное мнение. Впереди – второй этап, сбор подписей, в ходе которого кандидат и должен доказать свою серьезность, но опять-таки не столько наличие организационного ресурса (без которого, конечно, никак), сколько наличие поддержки избирателей. А все затруднения на первом этапе лишь создают почву для злоупотреблений (я не утверждаю, что в данной кампании такие злоупотребления имеют место, но в прошлых они явно были)».

Далее я писал по поводу еще одного эпизода:

«На том же заседании ЦИК было объявлено, что ЦИК обратилась в Генпрокуратуру РФ с просьбой установить, проводили ли девять партий, выдвинувших на съездах кандидатов в президенты РФ, региональные конференции перед предвыборными съездами. Подробности не были обнародованы, и потому возникают вопросы. Почему в отношении только 9 партий? Нет ли здесь неравного отношения к партиям? Почему в Генпрокуратуру? Были ли основания для обращения, то есть реальные сигналы о нарушении закона, а не домыслы?... Слишком уж велики шансы, что “выравнивание” получится избирательное. Да и “выравнивать” желательно путем повышения правовой защищенности, а не путем усиления возможностей для произвола».

10 января я написал Элле Памфиловой письмо, где высказывал критические замечания по поводу ряда действий ЦИК. В частности, я писал:

«На сегодняшнем заседании я услышал Вашу фразу о том, что некоторые так называемые эксперты сообщают недостоверную информацию. Речь шла об отказе Лурье. Я принял Ваше замечание на свой счет, поскольку сегодня прочитал материал в The New Times, где неправильно процитировали мой материал, опубликованный в ЖЖ и на сайте “Голоса”. В связи с этим я прошу Вас (и тех, кто поставляет Вам информацию) ориентироваться на мои оригинальные материалы, а не на публикации не вполне грамотных (а иногда и не вполне чистоплотных) журналистов.

Я не буду скрывать от Вас, что я критически оцениваю то, что происходит с выдвижением кандидатов в президенты. Но основной критический пафос моих публикаций касается закона. Я категорически не могу согласиться с Борисом Сафаровичем, который сегодня говорил, какой у нас хороший, правильный, соответствующий здравому смыслу закон. ЦИК поставлен в условия необходимости выполнения этого, мягко выражаясь, неидеального закона, и потому по большинству отказов у меня нет претензий к ЦИК. Пожалуй, лишь случаи Чухлебова и Воловик вызывают серьезные сомнения, и я их не скрываю».

21 января я писал Элле Памфиловой:

«Основные претензии у меня, как я Вам ранее писал, к законодательству, тем не менее, не все решения ЦИК я считаю безупречными. Конечно, моя критика проистекает из моего собственного взгляда на избирательное право, который, как я вижу, не разделяется большинством членов ЦИК и юристов аппарата ЦИК». Далее я критиковал текст решения ЦИК об отказе в регистрации группы в поддержку А.Н. Яцуна: «Полагаю, что в тексте Постановления ЦИК от 05.01.2018 № 123/1041-7 содержится грубая ошибка, и текст этот не соответствует закону… Я уже давно заметил, что члены избирательных комиссий разного уровня, предъявляя жесткие (или даже жестокие) требования к документам кандидатов, не столь требовательны к документам, которые они сами выпускают. Здесь, на мой взгляд, то же самое».

В своем посте от 3 февраля я подытожил: «Юридические основания, по которым отсеялись Т.А. Воловик, А.З. Гамзатова, В.В. Пугачев, А.Ю. Чухлебов и А.Н. Яцун, весьма сомнительны». А далее, по поводу проверки подписей, отмечал: «Здесь я сразу отвожу подозрения от собственно ЦИК. Подписные листы проверяет армия “экспертов” из МВД, ФСБ и аналогичных структур. Проконтролировать их 15 членов ЦИК не в состоянии, да к тому же у них нет соответствующей квалификации. Так что фактически регистрация кандидатов в руках у людей, привыкших выполнять любые приказы начальства».

Далее в течение полугода возникали проблемы с неточностями в итоговых протоколах и с выявлением фальсификаций, но они отражены в предыдущих разделах.

Острая ситуация возникла в сентябре 2018 года в связи с повторным голосованием на выборах приморского губернатора. Я посвятил этой теме несколько постов. Так, 20 сентября я анализировал ситуацию и действия Памфиловой:

«В общем, можно так понять, что одновременно были запущены два процесса – прямые фальсификации с целью дотянуть Тарасенко до победы и “обратные фальсификации” с целью дать основания для отмены результатов выборов – на случай, если прямые фальсификации не помогут. Прямые фальсификации казалось бы помогли. Но они были слишком явными, и возмущение не могло не выплеснуться. И все же есть ощущение, что могло “прокатить”.

Но уже утром 17 сентября мы увидели реакцию Эллы Памфиловой. “Если кто-то считает, что я пешка, я не для того прожила свою жизнь непростую, чтобы быть пешкой в чьих-то руках, кивать, действовать по указке” – скажет она позже.
“Памфилова не могла сама принять такое решение, – считает политолог Глеб Павловский, — Скорее всего, она получила согласие от Путина. А он вряд ли дал бы ей согласие, если бы она не оказывала на него какого-то мягкого, но определенного давления. А давление она может оказывать только одним способом – подачей в отставку. Я этого не знаю, это моя гипотеза, но она могла обозначить свою готовность уйти в отставку в случае, если этот позорный вариант победы сохранится, и тем самым вынудила дать согласие Кремля на отмену”.

Конечно, есть большие сомнения в том, что решение согласовывалось с президентом. Но суть не в этом. Мало кто верит, что Элла Александровна могла принять такое серьезное решение, ни с кем ни советуясь. Но одновременно нужно понимать, что она в данной ситуации не была и “пешкой”. Лично я вполне допускаю, что без жесткой реакции Памфиловой крайизбирком с согласия кураторов вполне мог признать победу Тарасенко. И то, что признания Тарасенко избранным не произошло, можно считать половинчатым успехом. Полным успехом было бы, если бы со всеми случаями прямой и “обратной” фальсификации разобрались и постарались выявить действительную волю избирателей. Не могу быть уверенным на 100%, но по тем данным, которые я знаю, скорее всего после всех разбирательств нужно было бы признать победу Ищенко. Но такие решения пока остаются недосягаемой мечтой. А то, что получилось в конечном итоге, я в сердцах назвал “китайской ничьей”. Выглядит не совсем политкорректно, но, пожалуй, справедливо. Учитывая в том числе действия МЧС».

29 сентября я вернулся к этим событиям:

«В ходе дискуссий в Фэйсбуке я осознал, что многие коллеги расценивают признание недействительными результатов выборов губернатора Приморского края как отнятие победы у Ищенко. Поясню, почему это не совсем так…

Официальные данные свидетельствовали о победе Тарасенко. Анализ дошедшей до нас информации свидетельствует, что у избирательных комиссий Приморского края не было каких-либо сомнений в официальных итогах голосования – несмотря на объявленную Ищенко голодовку (она была объявлена 17 сентября около 1:30 по московскому времени) и протестные акции. Они уверенно занимались оформлением победы Тарасенко… Похоже, что в возможность отмены результатов сфальсифицированных выборов в тот момент не верил никто. Я не знаю реакции большинства членов ЦИК (позиция представителя КПРФ Евгения Колюшина несомненна), но курировавший Приморский край Евгений Шевченко в ночь подведения итогов давал комментарии, что, мол, все в порядке…

Но сейчас общий вопрос: что нужно было и можно было сделать в такой ситуации? Вариантов в общем-то три. 1. Ничего не менять (то есть не отменять), признать победу Тарасенко, которая, повторяю, следовала из официальных протоколов. 2. Признать результаты выборов недействительными. 3. Разобраться со всеми сомнительными данными (или с их частью). Здесь могли быть разные подварианты: либо признать недействительными итоги голосования на тех участках, где были признаки фальсификации, либо попытаться восстановить по этим участкам истинные итоги голосования. Проще всего, вероятно, было признать недействительными повторные протоколы по Артему и Уссурийску и тем самым вернуть действительность первичным протоколам…

Принятие решения об избрании Ищенко в данной политической ситуации было совершенно невероятно. Вариант с признанием Тарасенко победителем, напротив, был вполне вероятен: именно так заканчивались все конфликты на губернаторских выборах после 1996 года. И на многих других выборах тоже. Поэтому признание результатов выборов недействительными было нетривиальным и достаточно смелым решением. Юридически оно не было безупречным. Но оно было принято на пределе возможного. И это необходимо признать».

К сожалению, Элла Александровна на заседаниях ЦИК сделала ряд комментариев, свидетельствовавших, что она не полностью владеет информацией о приморской ситуации. В связи с этим мы с коллегами из совета движения «Голос» 17 октября 2018 года подготовили для нее записку. После обсуждения мы решили не делать ее публичной. Нам важно в данном случае было донести до Памфиловой наше видение ситуации. Записка была послана Элле Александровне отдельным письмом. Приведу здесь ее заключительные фрагменты:

«Обществу до сих пор никто не объяснил, на каком основании был произведен повторный ввод данных протоколов 19 УИК. Если он был произведен не на основании данных протоколов с пометкой Повторный подсчет голосов, результаты такого ввода подлежат безусловной отмене. Если составлялись протоколы с пометкой Повторный подсчет голосов, необходимо было проверить, на каком основании он был проведен и соблюдался ли порядок их составления. Обращаем Ваше внимание на то, что нарушение порядка составления протокола является основанием для признания его недействительным.

Только после разбирательства со всеми жалобами, как в отношении повторного ввода данных, так и в отношении расхождений между введенными в ГАС Выборы данными и копиями протоколов, полученных представителями Ищенко, можно было делать вывод, влияет ли признание недействительными итогов голосования на 13 участках Советского района на результаты выборов. Полагаем, что отсутствие такого разбирательства со стороны Избирательной комиссии Приморского края свидетельствует либо об ангажированности ее членов, либо об их некомпетентности.

По нашему мнению, вся изложенная совокупность фактов снижает доверие граждан к ЦИК и Вам лично. В связи с этим, полагаем, что было бы целесообразно с Вашей стороны либо представить обществу документы,  подтверждающие Ваши слова о вине команды Ищенко в срыве выборов либо провести проверку и выяснить, кто представил Вам недостоверную информацию».

В конце сентября 2018 года Андрей Бузин публично сообщил о своей отставке. 28 сентября я прокомментировал это событие в своем посте:

«Как подсчитал недавно Бузин, в общей сложности мы направили Председателю ЦИК и соответствующим сотрудникам аппарата ЦИК 88 документов, среди которых 4 проекта Постановлений ЦИК, 10 списков поправок в проекты постановлений ЦИК, полтора десятка предложений по совершенствованию работы системы избирательных комиссий в РФ, 4 аналитические записки, служебные записки о нарушениях избирательных прав в разных субъектах РФ, предложения по совершенствованию избирательного законодательства. Нельзя сказать, что результата от нашей деятельности не было. Но результат был явно меньше, чем нам бы хотелось…

В целом, конечно, у нас нет удовлетворенности от нашей деятельности. Тем не менее, мы понимаем, что трудно добиться многого в условиях, когда власть не готова отказаться от использования административного ресурса, избирательное законодательство по-прежнему в руках тех, кто его довел до нынешнего безобразного состояния, а правоохранительные органы по-прежнему озабочены лишь защитой прав "граждан начальников".

Возможно, мы выбрали не совсем правильную тактику. Скорее всего, ошибочным был упор на подготовку проектов нормативных документов (я знаю, что Бузин здесь со мной категорически не согласен). С другой стороны, наши встречи с Председателем ЦИК, другими членами ЦИК и сотрудниками аппарата ЦИК были слишком редкими. Мы понимаем, что ЦИК эти два года работал почти в постоянном цейтноте, но нам казалось, что наши предложения важны и достойны более подробного обсуждения. Увы, информация (нередко недостоверная), которую Председатель ЦИК получала от противников честных выборов, зачастую перевешивала нашу.

Августовский конфликт, о котором пишет Бузин, возник, конечно, не на пустом месте. "Голос" и другие наблюдательские организации не могли не заниматься анализом видеозаписей голосования и подсчета голосов на президентских выборах, не могли пройти мимо явных и грубых фальсификаций, имевших место в ряде регионов. А в высоких кабинетах уже было заявлено, что это были самые честные выборы, и тему фальсификаций на них предлагалось закрыть.

Элла Александровна оказалась между двух огней. С одной стороны, она видела и чувствовала, что мы правы, что нарушения слишком серьезные и что борьба с ними нужна в том числе и для профилактики. Поэтому она все-таки согласилась на изучение видеозаписей несмотря на явные сигналы о необходимости закрыть эту тему. Но давление наших противников, в том числе и внутри ЦИК, оказалось слишком сильным. Может быть, проще было бы, если бы "Голос", наши замечательные волонтеры, "Новая газета" и другие продолжали свою деятельность по изучению видеозаписей и преданию результатов этой деятельности гласности, а ЦИК делал вид, что не замечает ее. Но это могло быть при другом председателе, а не при Элле Александровне, которая все принимает близко к сердцу…

А что будет теперь? Бузин написал правду: его заявление до сих пор не рассмотрено. Элла Александровна взяла тайм-аут. Сначала был стандартный цейтнот перед 9 сентября. Потом неожиданно почти для всех возникли вторые туры. А теперь, насколько я знаю, Элла Александровна ушла в отпуск. Ей действительно нужно отдохнуть, прийти в себя и осмыслить произошедшее. Сохранится ли ЭКГ? Или будет заменена на более широкий экспертный совет? Или ЭКГ и экспертный совет будут существовать параллельно? Решение – за Председателем ЦИК. В конце концов, ЭКГ она создавала при себе, и задача группы была помогать ей. И теперь она должна решить, устраивает ли ее такой формат, или нужно искать ему замену.

Я вижу, как много критики сейчас обрушивается на Председателя ЦИК. Полагаю, что это – от завышенных ожиданий. Да, наверное хотелось бы, чтобы она была волшебницей. Впрочем, у нас уже был один "волшебник" (немного напоминавший Гудвина). Но она – не волшебница, она – человек. Увы, Элла Александровна иногда дает повод для критики своими неосторожными высказываниями, особенно когда ее окружение пичкает ее ложной информацией. Позавчера она предложила застрелиться горе-экспертам. Бузин публично принял это на свой счет, и у него были для этого основания. Потом она пояснила, что ни Бузина, ни меня не имела в виду. Однако и к тем, кого она имела в виду, она, на мой взгляд, несправедлива. Но с этим еще предстоит отдельно разбираться.

Но за выпадом против горе-экспертов многие не увидели другого. Элла Александровна по-прежнему нацелена на оздоровление наших выборов. Она говорила о муниципальном фильтре (не первый раз), о фальсификациях, о плохой работе правоохранительных органов, о необходимости видеонаблюдения, об облегчении работы СМИ и т.п. И пока она готова бороться против всех позорных явлений наших выборов, я и многие мои коллеги считаем своим долгом ей в этом помогать».

2 октября я написал специальный пост, подытожив работу ЦИК за 2,5 года:

«В Фэйсбуке у меня идут споры по поводу роли Эллы Памфиловой в борьбе за оздоровление российских выборов. Я понял, что мне нужно написать об этом подробнее. В первую очередь я считаю нужным отметить, что возможности ЦИК ограничены, а возможности председателя ЦИК ограничены вдвойне…

Зная все эти особенности, мы должны понимать, что было бы опрометчиво ожидать от ЦИК и ее председателя слишком многого. Тем не менее, за 2,5 года работы нового состава ЦИК произошли определенные изменения в положительную сторону. И было бы несправедливо не замечать эти изменения.

1. Наиболее быстрым и заметным (особенно по контрасту с предыдущим составом) стало изменение отношения к наблюдателям и наблюдательскому сообществу…

2. Прежнее руководство ЦИК старалось отрицать факты нарушений, а тех, кто говорил о нарушениях, обвиняло во враждебных намерениях, а также в подделке доказательств нарушений. Нынешнее руководство ЦИК достаточно часто признает факты нарушений и принимает те меры, которые позволяют имеющиеся у него полномочия. В частности, ЦИК требует от нижестоящих комиссий проверку информации, публикуемой на "Карте нарушений" (проверки не всегда качественные, но процесс все же запущен). К сожалению, отсутствие столь же адекватной реакции со стороны правоохранительных органов не позволяет эффективно бороться с нарушениями.

3. ЦИК пытается обновить руководство нижестоящих комиссий. Здесь успехи весьма скромные… Увы, взамен на их место приходят люди все из той же номенклатурной колоды. Однако все же и такая чистка имеет положительное значение: руководители комиссий начинают понимать, что должны действовать в определенных рамках приличий.

4. По расчетам Сергея Шпилькина, общий уровень фальсификаций снижается…

5. Введение голосования по месту нахождения я расцениваю как положительный шаг…

6. ЦИК стремится внедрять технические средства, которые могут помочь в снижении уровня злоупотреблений. Новый импульс получило использование камер видеонаблюдения, которые появились в 2012 году, а потом стали исчезать с избирательных участков. Сейчас они вновь появились, хотя и в меньших масштабах. Кроме того, видеокамеры установлены и в ТИКах. К сожалению, эффективность их использования существенно снижена ограничениями в доступе к архиву видеозаписей, а также нежеланием избирательных комиссий и судов использовать видеозаписи для разбора конфликтных ситуаций…

Много это или мало – каждый судит в соответствии со своими ожиданиями. Но нельзя не замечать перемен. И при этом важно не забывать об ограниченных возможностях, о чем я написал в начале».

12 октября 2018 года я отреагировал на события в Хакасии. Напомню, что на выборах главы этой республики в сентябре лидировал кандидат КПРФ Валентин Коновалов. Его победа во втором туре была предрешена, но его регистрацию попытались отменить, придравшись к его документам. Однако Элла Памфилова 11 октября заявила, что отмена регистрации Коновалова «может нанести непоправимый ущерб избирательному процессу в регионе». И процессу снятия кандидата дали обратный ход. В своем посте я основное внимание уделил проблемам снятия кандидатов, но попутно отметил и роль Памфиловой:

«Реакция Эллы Памфиловой на последние хакасские события (попытку снятия Коновалова) меня не удивила. Хотя реакция была не совсем ожидаемой: я знал, что Элла Александровна в отпуске. Но на такие вызовы приходится реагировать даже в отпуске. Мой коллега, сопредседатель движения "Голос" Юрий Гурман уже давно продвигает идею, выглядящую наивной, но имеющую глубокий смысл: надо все время напоминать, "что такое хорошо и что такое плохо". У меня ощущение, что люди у власти этот вопрос себе не задают, как вредный для "дела". Они давно потеряли ориентиры. Элла Памфилова – одно из немногих исключений…

Увы, я не знаю ни одной партии из числа более-менее активных, которая бы не прибегала к таким приемам – попыткам снять конкурента. Надо сказать, что я и многие мои коллеги такие попытки всегда осуждали. Но обычно как-то тихо. Громко об этом говорила, пожалуй, только Элла Памфилова. Она не раз призывала партии перестать подавать друг на друга в суд. Однажды, правда, она оговорилась, что понимает: партии часто выполняют заказ администрации. Это, действительно, так».

12 ноября я резко отреагировал на пост Кирилла Рогова, посвященный той же Хакасии. Привожу выдержки из моего поста:

«Не могу пройти мимо словосочетания "московский штаб фальсификаций имени Памфиловой". Нет, я не отрицаю существования "московского штаба", хотя для корректности назвал бы его "московским штабом обеспечения нужных результатов выборов" (поскольку для этого не всегда требуется прибегать к прямым фальсификациям). Но называть такой "штаб" именем нынешнего председателя ЦИК – кощунство. И вообще не надо искать этот штаб на Большом Черкасском…

Насколько я знаю, были и попытки уговорить Валентина Коновалова тоже сняться с выборов. А когда это не получилось, появился иск о его снятии по абсолютно надуманному основанию. Помните, кто первый отреагировал и назвал такие действия недопустимыми? Элла Памфилова. Хотя она была в отпуске и могла бы сделать вид, что ее это не касается. Фактически она предотвратила уже кем-то санкционированное снятие коммуниста, что повлекло бы назначение повторных выборов».

Как я не раз отмечал, не всегда наши публикации воспринимались Эллой Александровной положительно и адекватно. Тем не менее, в целом ее отношение к нам долгое время было вполне доброжелательным.

17 апреля 2018 года я отмечал свое 60-летие. В этот день я организовал в Сахаровском центре мероприятие, озаглавленное «Куда идут российские выборы?». Я пригласил на него и Эллу Александровну. Она от участия отказалась, сославшись на занятость, но прислала своего помощника, которые вручил мне подписанный Эллой Памфиловой адрес. В нем, в частности, было написано:

«Вы всегда находите вариант решения сложнейших вопросов, возникающих в период избирательных кампаний, исключительно ответственно и профессионально подходите к любому делу. Мы ценим высокий уровень взаимопонимания и взаимодействия, который Вы поддерживаете с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по различным вопросам функционирования и совершенствования избирательной системы. Надеемся, что наша совместная деятельность и впредь будет плодотворной и конструктивной».

10 мая 2018 года ЦИК приняла постановление «О поощрении организаторов выборов и иных участников избирательного процесса». В нем, в частности, был пункт 5: «За оказание содействия и существенную помощь в организации и проведении выборов в Российской Федерации объявить благодарность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». Далее перечислялись 47 человек, в том числе Андрей Бузин, Александра Крыленкова, Александр Кынев, Аркадий Любарев, Григорий Мельконьянц и Станислав Рачинский.

3.8. Обсуждение проблем реформы избирательного законодательства

3.8.1. Первые шаги и поправки к законопроектам Клишаса–Широкова

Как отмечалось в разделах 1 и 2, Элла Памфилова с самого начала своей работы в качестве председателя ЦИК признавала необходимость существенных изменений избирательного законодательства. Однако в первые полгода главной задачей ЦИК было проведение выборов в Государственную Думу. После окончания этой кампании вопрос об избирательной реформе стал одним из главных. В ноябре 2016 года была проведена научно-практическая конференция, на которой многие участники говорили о необходимости реформы. В частности, мой доклад назывался «Необходимость одновременно кодифицировать и содержательно реформировать российское избирательное законодательство». То есть я ратовал за одновременные изменения как по форме, так и по содержанию.

Еще до создания ЭКГ у меня была личная встреча с Эллой Александровной, где я прямо спросил, стоит ли мне заниматься реформой избирательного законодательства. Она ответила, что просит меня этим заниматься. Правда, у нас сразу возникли разногласия по одному вопросу. Я считал, что надо готовить комплексную реформу, но параллельно вносить срочные изменения. Но Элла Александровна сказала, что борьба за срочные паллиативные изменения избирательного законодательства помешает работе над его комплексной реформой.

19 декабря 2016 года Элла Памфилова встретилась с Президентом России. Вот что она, в частности, сказала на встрече:

«Мы проанализировали всё выборное законодательство, собрали научно-практическую конференцию, собрали все предложения от независимого экспертного сообщества, наблюдателей, партий, Совета при Президенте по правам человека, уполномоченных по правам человека, мы с ними взаимодействовали, всех, кто был заинтересован, обобщили этот материал, я его Вам представлю. Чтобы довести это до ума, очень важно, я бы Вас просила дать распоряжение о создании рабочей группы под эгидой Администрации Президента с участием и представителей Федерального Собрания, и Правительства, и ЦИКа, чтобы это всё трансформировать в конкретные поправки и запустить эту серьёзную работу».

Никаких документов о создании такой рабочей группы и ее составе я не видел (в отличие от прежних случаев: в 1994, 1996 и 2000 годах подобные группы официально создавались решениями тех или иных органов). Но де-факто группа была создана.

На одной из первых встреч ЭКГ с Эллой Памфиловой мы обсуждали включение в состав рабочей группы одного представителя ЭКГ. Андрей Бузин предложил включить меня, другие члены ЭКГ не возражали.

Из всех документов, которые мне попадались, единственным, где констатируется мое вхождение в данную рабочую группу, является письмо секретаря ЦИК Майи Гришиной сопредседателю движения «Голос» Григорию Мельконьянцу от 10 сентября 2017 года. В ней речь шла о предложениях «Голоса» по поводу муниципального фильтра. Гришина писала, что наши предложения заслуживают серьезного внимания. Отметив, что ЦИК – правоприменительный орган и не обладает правом законодательной инициативы, Майя Владимировна все же отметила: «ЦИК России неоднократно  высказывала позицию о несовершенстве "муниципального фильтра" в существующем виде». И далее: «Также необходимо отметить, что в настоящее время в Администрации Президента Российской Федерации создана Рабочая группа по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, в состав которой входит А.Е. Любарев, член совета Движения в защиту избирательных прав "Голос"».

Но я забежал немного вперед. До июня 2017 года про Рабочую группу ничего слышно не было. А я исходил из того, что уже к началу избирательной кампании ЕДГ-2017 можно принять некоторые наиболее срочные изменения. Ситуация облегчалась тем, что в начале марта членами Совета Федерации А.А. Клишасом и А.И. Широковым были внесены два законопроекта, явно подготовленные в ЦИК. Их главным содержанием было введение голосования по месту нахождения (см. подраздел 3.2.3), но этим оно не исчерпывалось. И вполне можно было включить в эти законопроекты во втором чтении другие поправки.

Правда, когда я сказал об этом на встрече ЭКГ с Памфиловой, Элла Александровна назвала меня фантазером. Но все же я написал ей 26 марта:

«В среду я передал Вам через Максима Александровича свою записку, содержащую концепцию поправок к законопроектам Клишаса–Широкова. Я помню, что Вы назвали меня фантазером, по-видимому, крайне низко оценивая шансы на принятие большинства поправок. Тем не менее, я уверен в важности этих поправок и очень хотел бы, чтобы к моей борьбе за них подключились – если не ЦИК как орган, то хотя бы отдельные члены ЦИК, включая председателя…

Здесь я хочу обратить Ваше внимание на то, как многие проблемы воспринимаются в обществе и экспертной среде. Сейчас много внимания уделяется вопросам легитимности президентских выборов. Но можно ли думать только о президентских выборах?! Осенью предстоят выборы как минимум 14 глав регионов, 6 региональных парламентов, 11 горсоветов региональных центров. Разве с их легитимностью нет проблем? Разве Вас еще не завалили просьбами увести день голосования куда угодно, но только увести с сентября? Разве Вам еще не прожужжали уши по поводу муниципального фильтра? Губернаторские выборы получаются такими, что об их конкурентности вообще всерьез говорить не приходится.

И почему в проектах Клишаса–Широкова предлагается снять ограничения на наблюдение на президентских выборах (что совершенно правильно), но сохраняются эти ограничения на всех остальных выборах? Тем самым явно получается, что лозунг об открытости – не для региональных и местных выборов!

Что касается президентских выборов, то там в законодательстве с легкой руки Дмитрия Анатольевича заложена настоящая бомба. Одним кандидатам надо собирать 100 тыс., другим – 300 тыс. Это никаким образом не может быть обосновано, это противоречит позиции Конституционного Суда. Если эти абсурдные положения сохранятся, на них будут обращать внимание и российские, и зарубежные эксперты, и президентские выборы исходно будут восприниматься как проводимые по ущербному закону. Не понимаю, ради каких высоких (или низких) целей сохранять этот абсурд?»

16 апреля я написал Памфиловой новое письмо на эту тему. В частности, я писал:

«Меня по-прежнему волнуют проблемы срочных изменений законодательства. Я уже сообщал Вам о своем желании подготовить поправки к проектам Клишаса–Широкова. Но эти поправки кто-то должен внести и, что более важно, кто-то должен отстаивать. Напоминаю, что мои предполагаемые поправки (как и проекты Клишаса–Широкова) можно разделить на несколько блоков.

Первый блок касается голосования по месту нахождения избирателя…

Другие блоки мы с Вами не обсуждали. Но они вытекают из нашего стремления сделать выборы открытыми и конкурентными. Я не считаю, что эти задачи надо откладывать на после 2018 года. Конечно, масштабные изменения сейчас невозможны, но есть предложения, которые, на мой взгляд, можно реализовать прямо сейчас, которые не должны вызывать резкого отторжения у руководства и которые тем не менее могут сыграть важную роль в повышении конкурентности и открытости как выборов 2017 года, так и президентских. Эти предложения связаны:

1) со снятием ограничений для наблюдения – более полным, чем предложено в проектах Клишаса–Широкова;

2) с дебюрократизацией процесса регистрации кандидатов – более продвинутой, чем предложено в проектах Клишаса–Широкова;

3) сдвигом ЕДГ на октябрь;

4) возвращением права быть членами избирательных комиссий граждан РФ, имеющих вид на жительство в иностранном государстве и/или гражданство иностранного государства – это, с одной стороны, реализация постановления КС 2010 года, с другой – необходимо для повышения участия в выборах избирателей, находящихся за рубежом;

5) уточнением правил регистрации кандидатов на президентских выборах – они сейчас явно неконституционные;

6) смягчением муниципального фильтра и других подписных фильтров;

7) увеличением сроков обжалования итогов голосования.

Мне бы хотелось, что Вы нашли возможность поддержать эти предложения – публично и/или непублично».

Как я уже отмечал в подразделе 3.2.3, 21 апреля на сайте ЦИК был опубликован текст, подписанный Бузинным и Любаревым. В нем содержались и наши предложения, касающиеся всех этих вопросов. Но это был лишь выхлоп пара.

Никакой поддержки от ЦИК и Памфиловой я в этом вопросе не получил. Я самостоятельно подготовил поправки, их официально внесли член Совета Федерации В.П. Лукин, депутат от КПРФ В.Ф. Рашкин и три депутата от «Справедливой России» – С.М. Миронов, М.В. Емельянов и О.А. Нилов (некоторые поправки были поданы трижды). Среди наших предложений:

·        перенос единого дня голосования на третье воскресенье октября;

·        отмена ограничений на назначение наблюдателей (которые решили не применять на президентских выборах) для всех выборов;

·        отмена ограничений для присутствия на избирательных участках представителей СМИ;

·        возможность устанавливать камеры видеонаблюдения в УИК на всех выборах;

·        возможность устанавливать камеры видеонаблюдения в помещениях, где принимаются протоколы УИК;

·        смягчение муниципального фильтра;

·        реализация Постановления Конституционного Суда РФ от 13.04.2017, в котором признаны неконституционными нормы, позволяющие отказывать в заверении списка кандидатов по одномандатным округам в случае ошибок в документах, касающихся отдельных округов;

·        возможность кандидата и избирательного объединения доносить недостающие документы, необходимые для регистрации;

·        увеличение сроков обжалования итогов голосования и результатов выборов;

·        ужесточение наказания за нарушение прав членов избирательных комиссий и наблюдателей.

Все эти поправки были отклонены. При этом по большинству отклоненных поправок за поправку голосовали почти единогласно все три фракции парламентской оппозиции. В своей статье для сайта Комитета гражданских инициатив (КГИ) я отмечал: «Аргументация докладчика (П.В. Крашенинникова) за отклонение многих поправок была, по моему мнению, не слишком убедительной, а иногда и некомпетентной».

3.8.2. Рабочая группа при Администрации Президента

22 июня 2017 года, наконец, состоялось первое заседание Рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса. Узнал я об этом заседании вечером 20 июня от исполнительного директора РФСВ Романа Смирнова и сотрудницы РФСВ (из команды Смирнова) Маргариты Вольхиной. Я в это время находился в Берлине, куда заехал после пребывания в Париже, где наблюдал за вторым туром парламентских выборов. В Берлине мы обсуждали предстоящее наблюдение за выборами в бундестаг. У меня был билет в Москву на вечер 22 июня. Пришлось менять его на утренний рейс, так что я смог принять участие в заседании Рабочей группы.

Заседание по сути было ознакомительным. Вел его (как и следующие) первый зам. руководителя Администрации Президента Сергей Кириенко. Выступавшие в основном говорили о недостатках действующего избирательного законодательства. Сначала выступили Элла Памфилова и представители партий – четырех парламентских, а также «Родины» и «Яблока» (все партии, кроме «Единой России» и «Справедливой России» представляли их руководители). Потом я попросил слово. Только я начал говорить – меня перебил Сергей Владиленович: оказывается партийные лидеры тут же начали выяснять – от какой я партии (им, видимо, трудно было представить, что есть непартийные эксперты). Элла Александровна тут же объяснила, что я – эксперт ЦИК. Я говорил примерно о том же, о чем и на конференции – о необходимости одновременно кодификации законодательства и его содержательного реформирования. После меня выступали еще два эксперта – Роман Смирнов и Игорь Борисов. При этом Борисов, который ранее всегда был сторонником кодификации избирательного законодательства, теперь выступил как его противник.

Сергей Кириенко подвел итоги и сказал, что надо заниматься реформой избирательного законодательства. Но у них в приоритете предстоящие президентские выборы, так что основная работа начнется в 2018 году. После заседания я подарил Сергею Владиленовичу нашу книгу об Избирательном кодексе 2011 года.

24 июня я написал Элле Памфиловой:

«Сначала я хотел бы понять статус рабочей группы. Я помню, что Вы просили Президента принять распоряжение о создании рабочей группы. Но я такого распоряжения на сайте Президента не нашел. Или группа создана неформально?

По существу заседание в четверг было, как я понимаю, ознакомительным. Дальше, я надеюсь, начнется настоящая работа, в которой, видимо, будут принимать участие не партийные лидеры, а эксперты (в том числе партийные). И тут важно, как эта работа будет организована. И кто будет фактическим руководителем. Я же понимаю, что ни у Вас, ни у Кириенко не будет времени для этого.

На первом этапе, очевидно, нужно будет решить ряд концептуальных вопросов. Однако достаточно скоро (думаю, что не позднее октября) нужно будет принимать решение о форме подготавливаемого законопроекта, поскольку дальнейшая работа будет зависеть от этого решения. Вариантов здесь три или четыре:

1) Избирательный кодекс;

2) новая редакция Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав…" (как в 2002 году), за которой последуют изменения других законов;

3а) федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав…" (как в 1999 году), за которым последуют изменения других законов;

3б) федеральный закон о внесении изменений сразу в несколько федеральных законов (как в 2005 году).

Что касается предложений по существу. Не так давно я попытался кратко сформулировать все основные предложения, содержащиеся в нашем проекте Избирательного кодекса. Получилось 102 пункта… Сейчас я готовлю для КГИ аналитическую записку с более подробным обоснованием своих предложений по реформированию избирательного законодательства».

Действительно моя концептуальная статья о путях реформирования избирательного законодательства была размещена 27 июня 2017 года на сайте КГИ.

3.8.3. Проблема муниципального фильтра

Дальше началась кампания ЕДГ-2017, в ходе которой постоянно возникал вопрос о муниципальном фильтре. Мне приходилось обсуждать его на разных площадках и писать о нем (а также об избирательном залоге) статьи.

1 августа 2017 года я прочел в «Известиях» статью, где говорилось:

«Собеседник, близкий к руководству внутриполитического блока Кремля, пояснил "Известиям", что решение по изменению нормы о сборе подписей будет принято уже после избирательного цикла 2017/18 года. Этот вопрос, по его словам, обсуждался с экспертами и политическими партиями в рамках рабочей группы по изменению избирательного законодательства».

Я удивился и решил было, что прошло еще какое-то заседание Рабочей группы. Но Элла Александровна успокоила меня: никаких других заседаний не было. Очевидно, в статье имелось в виду заседание 22 июня, хотя на нем никаких договоренностей по муниципальному фильтру достигнуто не было.

2 августа Андрей Бузин направил Элле Памфиловой подготовленную ЭКГ записку о муниципальном фильтре. В ней подробно объяснялись недостатки действующих положений о муниципальном фильтре и других положений законодательства о губернаторских выборах и предлагалось:

«1.         Полностью отказаться от муниципального фильтра, либо существенно его модифицировать. Это можно сделать разными способами:

1.1. Отменить муниципальный фильтр, заменив его стандартным сбором подписей избирателей. Однако, эта мера будет эффективной, только если серьезно реформировать институт сбора подписей избирателей.

1.2. Существенно снизить требуемую долю подписей депутатов (до 1 – 2%); также существенно снизить требования к доле муниципальных образований верхнего уровня, из которых должны быть подписи депутатов (до ½); разрешить депутатам подписывать более чем за одного кандидата.

1.3. Дать кандидатам право выбирать – регистрироваться по подписям избирателей или по подписям депутатов (с учетом предложения пункта 1.2). Еще лучше, если будет восстановлен избирательный залог, и у кандидата будут на выбор три варианта регистрации – по подписям избирателей, по подписям депутатов, или по залогу.

1.4. С учетом предложений, изложенных в п. 1.1 – 1.3, возможно освободить от прохождения фильтров партии, получившие значительную поддержку на предыдущих выборах. Полагаем, что такая льгота должна предоставляться не только парламентским партиям, но также партиям, получившим в данном регионе более 3% на последних выборах в Государственную Думу или в региональный парламент.

2. Установить право на самовыдвижение на выборах глав регионов, при этом условия регистрации для самовыдвиженцев должны быть такими же, как и для кандидатов от "малых" партий.

3. Распространить на досрочные выборы глав регионов общее требование об их проведении не позднее чем через шесть месяцев со дня прекращения полномочий соответствующего должностного лица».

12 августа ЭКГ подготовила Элле Памфиловой записку о необходимости внесения изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». Речь в ней шла об изменениях условий регистрации кандидатов, о сдвиге начала кампании на более ранний срок (не за 100, а за 110 дней до дня голосования), об отказе от ограничений для присутствия на избирательных участках представителей СМИ, о корректировке порядка голосования по месту нахождения, о размещении камер видеонаблюдения в ТИК. Забегая вперед, отмечу, что реализовано было только последнее предложение.

Элла Памфилова 1 августа сообщила, что договорилась с Кириенко собрать на площадке ЦИК экспертов для выработки общей позиции по муниципальному фильтру для следующего заседания рабочей группы. Однако вскоре стало ясно, что обсуждение будет уже после ЕДГ (то есть после 10 сентября). 20 августа я предупредил Эллу Александровну, что на конец сентября у меня запланирована поездка в Германию на выборы в бундестаг, а на первую половину октября – отпуск. Позже (в письме от 11 сентября) я уточнил, что меня не будет в Москве с 21 по 28 сентября. В то время уже на 29 сентября была намечена конференция в ЦИК. Но позже ее перенесли на 28 сентября, и я не смог принять в ней участие.

Впрочем, некоторое время я еще раздумывал, не поменять ли мне вновь билет, чтобы попасть на конференцию. Вот что я писал Элле Памфиловой 20 сентября:

«Сегодня окончательно выяснил, что конференция будет 28 сентября, а не 29-го, как предполагалось ранее. Я в раздумьях, и пока склоняюсь к тому, что не буду участвовать в этой конференции… В конференции в ЦИК, я надеюсь, смогут принять участие многие мои коллеги, у которых будет возможность сказать то же самое, что хотел бы сказать я. Кроме того, хотя я еще мало что знаю об этой конференции, ощущение такое, что это будет что-то из того разряда, когда 30 человек выступают по 5 минут. Такие конференции полезны для общего обмена мнениями, но они не могут заменить обсуждения конкретных вопросов в узком экспертном кругу».

Мои опасения подтвердились. 28 сентября прошла не конференция, а круглый стол. По сообщениям пресс-службы ЦИК, Элла Памфилова подняла на нем сразу несколько вопросов: «Председатель ЦИК России предложила участникам мероприятия обсудить порядок применения видеонаблюдения, проблему муниципального фильтра, целесообразность сохранения досрочного голосования на муниципальных выборах и результаты применения нового порядка голосования по месту нахождения на прошедших региональных выборах». Какого-либо серьезного результата от этого обсуждения не было.

17 ноября 2017 года я писал Памфиловой:

«Насколько я смог понять из обсуждения на нашей встрече 14 ноября, основная работа над реформой избирательного законодательства начнется после 18 марта 2018 года. Очевидно, что результаты этой работы не повлияют на региональные и муниципальные выборы, которые должны пройти 9 сентября 2018 года, поскольку все изменения законодательства к этим выборам необходимо завершить в мае 2018 года.

В то же время, есть несколько вопросов, которые желательно решить уже к сентябрьской кампании 2018 года и по которым, как мне представляется, реально достичь консенсуса, не тратя время на длительные обсуждения.

1. Муниципальный фильтр. Комплексное решение этой проблемы можно отложить до 2019 года, но сейчас, в силу большого общественного резонанса, желательно принять хотя бы паллиативное решение. В первую очередь следовало бы отменить запрет депутатам поддерживать своей подписью нескольких кандидатов… Также желательно снизить явно завышенные параметры муниципального фильтра – долю муниципальных образований, в которых должны быть собраны подписи депутатов верхнего уровня (сейчас составляет ¾), и долю депутатов (сейчас от 5 до 10%).

2. Желательно смягчить ряд требований закона, которые приводят к частым отказам в заверении списка кандидатов, в отказе в регистрации кандидата или списка кандидатов (в том числе и в связи с недавними решениями Конституционного Суда РФ). В частности, необходимо недвусмысленное разрешение кандидатам доносить недостающие документы.

3. Необходимо принять ряд мер по предотвращению злоупотреблений при досрочном голосовании и голосовании вне помещения для голосования, в частности, те, которые были предложены Экспертно-консультационной группой.

4. Необходимо распространить на региональные и местные выборы решение о снятии ограничений на наблюдение, которое уже принято для президентских выборов».

Но никаких попыток изменить серьезно избирательное законодательство зимой–весной 2018 года не было предпринято.

3.8.4. Ситуация с новым проектом Избирательного кодекса

28 июня 2018 года СМИ нас огорошили: «Российский фонд свободных выборов и МГУ имени Ломоносова  договорились о разработке Избирательного Кодекса».

Первым из нас 1 июля отреагировал Андрей Бузин в своем блоге: «Российский фонд Свободных выборов на деньги Газпрома заказывает факультету политологии МГУ разработку Избирательного кодекса РФ. Такая новость не была бы интересной – ну, пилят, и пусть пилят, не самый крупный распил в нашей стране, – если бы не имела дополнительных ассоциаций с регулярной имитацией борьбы за честные выборы». Далее шла длинная историческая справка, а в конце:

«И вот, Российский фонд Свободных выборов (РФСВ), получив под такое дело нужный грант, поручает написание кодекса тем, кому надо. РФСВ не смущает ни факт наличия огромного задела в этой области, ни шероховатости с "компетенциями"… Особый колорит этому поручению придает то, что РФСВ – распределитель грантов, прекрасно знает не только о существовании уже готового проекта Избирательного кодекса, но даже непосредственно контачит с основным автором этого проекта (А.Любаревым). Впрочем, вряд ли можно сомневаться, что решение о том, кто будет разрабатывать кодекс (а еще точнее – кто его не будет разрабатывать), принималось не в РФСВ».

Я отреагировал позже – 4 июля, после совместной пресс-конференции РФСВ и МГУ:

«И вот… лед тронулся. Странно, правда, тронулся. Государственные структуры как будто бы в стороне. Задействованы Газпром (выделил деньги от щедрот своих), Российский фонд свободных выборов (он хоть и учрежден ЦИК, но формально самостоятельное НКО) и факультет политологии МГУ.

Почему факультету политологии поручают подготовку законопроекта? Нам отвечают, что в этом процессе должны участвовать политологи. Согласен, участвовать должны (я всегда все вопросы обсуждал с политологами), но почему они возглавляют процесс, в котором решающую роль должны играть юристы? На самом деле ответ ясен: факультет возглавляет один из неформальных экспертов управления внутренней политики АП.

Некоторые коллеги поспешили заявить, что готовится очередная имитация. Не похоже. Видимо, наверху уже принято решение, что в следующий цикл федеральных выборов страна должна войти с Избирательным кодексом. По причине, о которой я написал выше…

Пока непонятно, кто реально будет работать. На сегодняшней пресс-конференции выступали декан факультета политологии Андрей Юрьевич Шутов и профессор юридического факультета Сурен Адибекович Авакьян. Из того, что они сказали, складывается впечатление, что их представления об Избирательном кодексе весьма поверхностные. Сурен Адибекович не взялся за эту работу десять лет назад. За эти десять лет он не помолодел.

Но задача, видимо, сверху поставлена. И теперь многое зависит и от того, как она поставлена, и от того, кто будет привлечен для работы. Варианты развития событий могут быть самыми разными. Поэтому я пока не теряю надежды, что и наши наработки окажутся востребованы. В самом деле, ну не могут они сказать, что берут за основу законопроект, разработанный "иностранным агентом" (вот ведь дураки, сами себя загнали в такую ловушку). Но сроки сжатые, и с чистого листа работать трудно. Гораздо проще воспользоваться готовыми решениями. Поживем – увидим…»

Элла Памфилова и Максим Лесков на Андрея Бузина сильно обиделись (в основном за слово «распил» – впоследствии стало ясно, насколько он был прав). Но и мой пост им не сильно понравился. 12 июля Лесков дал интервью, озаглавленное: «Распила не будет, будет удобный и грамотный свод электоральных законов». Я отреагировал на него в своем блоге 13 июля:

«В моем посте никаких претензий в адрес РФСВ не было. Я лишь отметил, что начало странное и что варианты развития событий могут быть самыми разными. Свои претензии к руководителю РФСВ я высказал ему лично сразу же, когда узнал новость. Публично я их тогда не озвучивал и не стал бы это делать позже, если бы не это интервью. Претензии мои заключаются в том, что со мной, сотрудником РФСВ и автором известного проекта Избирательного кодекса, предварительно не посоветовались. Это мне показалось странным и удивительным.

Если бы со мной посоветовались, я бы постарался отговорить привлекать к проекту МГУ в качестве основного исполнителя. Я твердо убежден, что команду разработчиков Кодекса следует формировать на широкой основе. В МГУ, насколько я знаю, не так много людей, которые могли бы эффективно заниматься такой разработкой. Как и в любом другом вузе. Нужные специалисты разбросаны по десяткам вузов, научных институтов и иных организаций – и не только базирующихся в Москве. Не проще ли было Фонду заключать с ними договора напрямую?...

Сроки довольно сжатые. Чтобы за год сделать удобный и грамотный Кодекс, надо уже сейчас иметь его концепцию. Пока я ничего подобного не вижу. Когда я в 2008 году приступал к работе над нашим проектом Кодекса, у меня концепция уже была – я ее сразу же сформулировал, да и многие ее положения были до того опубликованы в научных изданиях. Сейчас нам ничего подобного никто не предъявил.

В цитированном фрагменте есть еще несколько потрясших меня утверждений. Оказывается, наш проект Избирательного кодекса по сути своей не был документом, а был совокупностью неких идей и предложений. Не хочу комментировать, хочу услышать от Максима Александровича извинения и признания в незнакомстве с нашим проектом…

И последний пассаж: "Законодательство в России развивается, за 10 лет изменилась все и вся". Из этого делается вывод, что наш проект уже не годится. Можно лишь использовать "идеи"… В заключении, которое 8 лет назад подготовил тот самый РФСВ (где тогда работали совсем другие люди) было сказано, что наш проект "противоречит линии партии президента"… Оказалось, что мы просто опередили время. Так что устарел не наш Кодекс, устарело заключение РФСВ, написанное откровенными конъюнктурщиками. Да, за прошедшие 10 лет многое изменилось в нашем избирательном законодательстве (хотя, конечно, не "все и вся"). В частности, появились "муниципальный фильтр", ЕДГ в сентябре и еще ряд новелл, от которых сейчас уже многие стонут и мечтают избавиться. Включая и председателя ЦИК.

Так что уже видна первая развилка. Либо проект Избирательного кодекса будет разрабатываться на основе тех новелл, что появились в последние годы, либо в его основу будут положены демократические стандарты, а вся конъюнктурная шелуха будет отброшена. Естественно, я готов участвовать в этом проекте, только если будет выбрана вторая альтернатива. В случае первой, я полагаю, недостатка в исполнителях не будет. Некоторых Максим Александрович даже назвал».

2 августа я написал Элле Памфиловой:

«Возможно, я не реагировал бы так остро, если бы формально не был сотрудником РФСВ. Я понимаю, что связан с Лесковым лишь формально, тем не менее, ощущаю свою ответственность за то, что делает Фонд. И то, что со мной, сотрудником РФСВ и автором проекта Избирательного кодекса, предварительно никто не захотел обсудить вопрос, я воспринял как оскорбление. В узком кругу я высказывался по этому вопросу достаточно резко. Публично написал мягче.

Андрей Юрьевич написал так, как счел нужным… Люди воспринимают все это даже более резко, чем написал Андрей Юрьевич. Вы сильно преувеличиваете наше влияние. Нам постоянно приходится остужать радикалов, которых среди нашего окружения большинство. Среди радикалов и два бывших председателя облизбиркомов… В общем, Вам не стоит обижаться на Андрея Юрьевича. Тем более что у него есть личные основания употреблять слово "распил". Вы, вероятно, не в курсе его конфликта с Пржездомским в 2008 году?

В ответ на заметку Бузина Лесков дал интервью "Распила не будет". Но меня это интервью не убедило. В данном случае у меня нет подозрений в отношении самого Максима Александровича и РФСВ. И слово "распил" я, как и Бузин, понимаю как неэффективную трату средств. Я же понимаю, что деньги будет тратить МГУ. И по бумагам все будет ОК. Но только мне непонятно, как будут писать проект Избирательного кодекса люди, которые никогда этим не занимались, не имеют публикаций ни в области кодификации, ни в области избирательного права, не имеют в начале работы концепции и т.п.?!

… Вы преувеличиваете наше влияние, в т.ч. на СМИ. Для СМИ – мы одни из многих. И Лесков о том же. В его интервью я очень четко увидел: да, мы готовы и Любарева привлечь, но только таких экспертов как Любарев у нас вагон. Некоторые фамилии он даже назвал, и я с удивлением узнал, что они – эксперты по выборам.

В конце концов, дело не в моих амбициях. Любарев не вечен. Появились новые эксперты – ради бога, пусть работают. Но где они? Кто, кроме Любарева, постоянно пишет и говорит об этих проблемах, причем комплексно? Впрочем, на конференции полтора года назад интересно выступил профессор Виноградов из университета юстиции. Если бы ему поручили писать кодекс, я бы это хоть как-то понял. Но ведь не ему.

Насколько я понял, группа в МГУ уже работает, уже прошло первое заседание. При этом начать с того, чтобы узнать об опыте предшественников, никому в голову не пришло. Поэтому я плохо себе представляю, что может у них получиться. Вы меня успокаиваете: мол, без Вас эта работа идти не будет. А я не вижу пока никаких оснований для такого оптимистического вывода».

Элла Александровна, действительно, не раз говорила, что я буду привлечен либо к работе над проектом кодекса, либо к контролю за этой работой. И первоначально казалось, что так и будет. 12 сентября в рамках III съезда Российского общества политологов прошел Международный круглый стол «О концепции Кодекса о выборах и референдумах в Российской Федерации», и я был на него приглашен. Мне даже посчастливилось выступить первым. В своем репортаже о круглом столе я писал:

«Перед началом круглого стола нам раздали две записки: "К концепции Кодекса о выборах и референдумах" и "Предлагаемая структура “Кодекса о выборах и референдумах”". Это – те наработки, которые сделали сотрудники МГУ в рамках работы по договору с РФСВ, заключенному в июле. Вкратце об этих наработках рассказал один из их авторов Сергей Евгеньевич Заславский. Но его выступление состоялось только в начале второй части круглого стола. Я еще не очень внимательно успел ознакомиться с этими документами. Пока вижу, что кое-какие структурные решения правильные, но с другими мне хочется поспорить. Позже, когда ознакомлюсь, напишу отдельно…

Как я отметил в своем выступлении, работа над избирательным законодательством состоит из двух не сильно связанных частей – юридической (кодификация, устранение дублирования, неопределенностей и т.п.) и содержательной, то есть политической. В выступлениях представителей МГУ, которые будут разрабатывать проект кодекса, откровенно звучало: политические вопросы они решать не будут, это не их компетенция.

Таким образом, сейчас вырисовывается следующая схема. Юридические вопросы будет решать коллектив МГУ, работающий над проектом кодекса по заказу РФСВ. А политические вопросы, по-видимому, должна решать рабочая группа при Администрации Президента, в которую я вроде бы вхожу…

Конечно, гораздо легче поверить в то, что юридические вопросы будут решены и мы получим более удобный и понятный законодательный акт, чем действующий набор федеральных законов. Труднее поверить в то, что будут решены политические вопросы, и мы получим более демократичное избирательное законодательство. Но будем продолжать бороться».

1 октября 2017 года мне из РФСВ прислали отчет коллектива МГУ за 3-й квартал 2017 года и попросили оценить его. Отчет включал текст, содержащий цели и задачи, исходный нормативный материал и т.п., предлагаемую структуру кодекса (главы и статьи) и стенограмму круглого стола 12 сентября.

4 октября я послал Максиму Лескову свое заключение на отчет. В нем были конкретные замечания и по тексту, и по структуре кодекса, и по стенограмме. Так, я писал: «Полагаю, что, прежде чем двигаться дальше, необходимо обсудить в экспертном сообществе следующие спорные вопросы». Далее шли 10 пунктов, после чего я отмечал: «Перечисленные вопросы следует обсуждать с разными группами экспертов. Так, вопросы, обозначенные в пунктах 4 и 5, важно обсудить со специалистами в области конституционного права. Вопросы, обозначенные в пунктах 1 и 10, целесообразно обсуждать со специалистами в области законодательной техники. А вопросы, обозначенные в пунктах 2, 3, 6–9, следует обсуждать в первую очередь со специалистами по избирательному праву и электоральными юристами-практиками. При этом только решение вопросов, обозначенных в пунктах 4, 5 и 8, можно немного отсрочить. Все остальные вопросы необходимо решить как можно скорее – без их решения невозможно двигаться дальше». Отдельно от отчета я написал Лескову: «На мой взгляд, за 2,5 месяца сделано мало, но об этом Вам лучше судить».

Больше никаких отчетов мне не присылали и о ходе работы над проектом кодекса меня не ставили в известность.

3.8.5. Обсуждения в ЦИК в октябре 2018 года

В октябре 2018 года в ЦИКе состоялись сразу два мероприятия. 23 октября был круглый стол на тему «Актуальные вопросы совершенствования и развития избирательного законодательства». Вот что я писал о нем в своем репортаже:

«Он продолжался 4 часа, выступить дали возможность всем, кто этого хотел. Вела его (и, как обычно, комментировала выступления) Элла Памфилова (несмотря на проблемы с голосом). Помимо нее, выступили еще 19 человек – 8 представителей партий, 10 представителей общественности и экспертного сообщества, а также Илья Яшин, которого я бы отнес к третьей группе – беспартийных политиков.

Обсуждение в одном мероприятии проблем избирательного законодательства вообще – редко бывает эффективным. С этой точки зрения сегодняшнее мероприятие если и не было исключением, то все же его нельзя расценивать как пустую говорильню. В целом векторы желательных изменений были достаточно ясно обозначены. Это в первую очередь обеспечение конкуренции на выборах путем снятия различных ограничений, включая пресловутый муниципальный фильтр. Кажется, лишь в одном или двух выступлениях тема муниципального фильтра не затрагивалась совсем. Но если представители парламентских партий говорили только о муниципальном фильтре (поскольку им не приходится собирать подписи избирателей), то ряд других выступавших затрагивали и регистрацию по подписям избирателей, которая тоже является фильтром для нежелательных с точки зрения власти кандидатов…

Пожалуй, наиболее контрастно прозвучало выступление представителя "Единой России" Максима Жаворонкова… Но, увы, именно от депутатов из этой партии зависит изменение законодательства. Впрочем, есть надежда, что не жаворонковы тут все решают.

Элла Памфилова с единороссом не согласилась. Она считает, что у избирательного законодательства много проблем, и надо его комплексно реформировать. Главное – сформировать пакет предложений и убедить в его необходимости тех, кто принимает решения…

Стоит отметить яркое, насыщенное как информацией, так и эмоциями, выступление Александра Кынева. Он назвал в качестве главной проблемы недопуск на выборы сильных кандидатов и партийных списков. В частности, говорил о том, что в условиях роста протестных настроений это уже не спасает "партию власти", а только приводит к опасности избрания людей, не подготовленных к работе в органах власти…

Я свое выступление начал с того, что являюсь сторонником глубокого комплексного реформирования избирательного законодательства. Однако я понимаю, что такая реформа может быть завершена в лучшем случае к выборам 2020 года, а скорее даже к 2021 году. Но в обществе есть запрос на перемены, и будет очень печально, если выборы 2019 года пройдут по старым правилам.

Поэтому желательно внести те изменения, о которых можно быстро договориться – пусть и паллиативные. В первую очередь это изменения правил регистрации на губернаторских выборах. Необходимо во всех регионах дать право на самовыдвижение и максимально изменить муниципальный фильтр… Я сказал и о необходимости изменений в правилах регистрации на других выборах. В частности, о снижение необходимой доли подписей с 3% до как максимум 1%, а также о необходимости разрешить кандидатам доносить недостающие документы.

Сдвиг единого дня голосования на октябрь или ноябрь – тоже паллиативная мера. Дальше можно обсуждать переход на март, возврат двух ЕДГ в году или вообще отказ от ЕДГ. Но для выборов 2019 года надо хотя бы уйти от сентября. Также я предложил отменить ограничения на наблюдения, введенные в 2016 году (Элла Памфилова сказала, что уже работают над этим), и принять еще некоторые меры, в частности, увеличить срок обжалования итогов голосования.

Надеюсь, что это обсуждение даст свои плоды. Тем более что оно, как нас заверила Элла Памфилова, не последнее. Дальше, видимо, будем более подробно обсуждать конкретные проблемы».

24 октября я написал Элле Памфиловой: «Конкретизируя вчерашнее выступление, я составил список из 16 предложений, которые желательно принять до начала осенней кампании 2019 года… На вчерашнем круглом столе проявилось достаточно четко: Памфилова за изменения, руководство "Единой России" против. И теперь все или почти все зависит от позиции руководства Администрации. Вы говорили, что мы должны убеждать своими аргументами. Это так, но думаю, что не лишним будет и авторитет экспертного сообщества». 25 октября я вновь написал ей на ту же тему:

«Я вспомнил наш разговор два года назад: Вы тогда сказали, что борьба за срочные паллиативные изменения избирательного законодательства помешает работе над его комплексной реформой. Возможно, Вы и сейчас придерживаетесь такого мнения. Я и два года назад не считал этот тезис бесспорным. Сейчас же я уверен, что срочные изменения необходимы. По четырем причинам.

1. Значительная часть людей разочарована. В отношении Вас были явно завышенные ожидания. Ваши достижения за 2,5 года видны далеко не всем… Но, даже признавая эти достижения, многие считают их недостаточными. И все время коллеги задают вопрос: почему не меняется закон? Почему муниципальный фильтр действует все в той же редакции 2012 года? Почему выборы продолжают проводиться в сентябре? И т.д. …

2. Два года назад люди еще готовы были ждать. Сейчас лимит ожидания исчерпан. Еще важнее то, что результаты выборов 2018 года стали вызовом для власти, и все ждут, как власть на него ответит. Развилка стандартная: либо ужесточение, попытка еще больше увеличить контроль над избирательным процессом, либо, напротив, исходя из понимания того, что прежняя модель бесконкурентных выборов перестала работать, восстановление нормальной конкуренции. Если будут приняты предлагаемые мной изменения, это покажет, что власть идет по второму пути.

3. Среди экспертов есть большое неверие в то, что власть (в совокупном лице АП, руководства ГД и руководства ЕР) готова на существенные изменения… Если подготовка реформы затянется до 2021 года, такой пессимизм будет нарастать. Если мы в два ближайших месяца не пробьем серьезные подвижки в отношении муниципального фильтра и ЕДГ, то какие у нас могут быть основания, что это удастся сделать в течение следующих двух лет? И тем более – как можно будет после этого рассчитывать на более глубокие реформы?...

4. Паллиативные изменения полезны еще и как проверка. Мы смягчаем муниципальный фильтр и смотрим: что изменилось? Вероятно, удастся добиться двух эффектов: 1) понимания того, что пошли правильным путем; 2) лучшего понимания того, что паллиативных мер недостаточно. То же самое касается ЕДГ и других мер. С этой точки зрения паллиативные меры не препятствуют комплексной реформе, а скорее ей способствуют.

Хочется надеяться, что я Вас убедил».

29 октября в ЦИК прошла научно-практическая конференция «Выборы. Сегодня и завтра». Я написал о ней репортаж в трех частях, здесь процитирую лишь его вторую часть:

«Первая часть Научно-практической конференции "Выборы. Сегодня и завтра" была посвящена путям развития российского избирательного законодательства. В программе были предусмотрены шесть докладов: два от госорганов (Памфиловой и Савастьяновой), два от академического сообщества (Авакьяна и Садовниковой), два от общественности (Любарева и Венедиктова). В реальности выступил еще Вешняков, кроме того, приветствие Москальковой тоже во многом содержало обсуждение законодательства.

Элла Памфилова за 35 минут успела сказать о многом. Можно было понять, что ее не устраивает внутренняя противоречивость избирательного законодательства и его постоянные изменения. Также она отметила разношерстность регионального законодательства, излишнее регулирование многих вопросов, а также противоречивую судебную практику. Эти недостатки она надеется преодолеть путем кодификации. От разработчиков кодекса Памфилова требует, чтобы он был предельно ясный, четкий, понятный, без противоречий и серых зон.

Меня порадовало то, что Элла Александровна фактически повторила мою идею, высказанную на круглом столе 23 октября: подготовка кодекса – долгий процесс, поэтому некоторые перезревшие проблемы нужно решать как можно быстрее, не дожидаясь, когда будет готов кодекс. Проблем было названо немало. Это и пресловутый муниципальный фильтр, и ЕДГ в сентябре, и большое число никому не нужных документов, которые требуют от кандидатов…

От зав. кафедрой конституционного и муниципального права МГУ профессора Сурена Адибековича Авакьяна ожидали рассказа о том, как продвигается проект Кодекса о выборах и референдумах, который готовит коллектив МГУ при его активном участии. Он кратко рассказал о предложенной структуре Кодекса, а затем стал говорить о проблемах, которые они пока не решили: включать ли в Кодекс вопросы отзыва, регулирование непрямых выборов и т.п. Затем речь пошла о тех проблемах, которые профессор считает политическими. Эти проблемы коллектив МГУ не может решить самостоятельно, поэтому он просит решить их то ли экспертное сообщество, то ли власть. Среди названных Авакьяном проблем голосование "против всех" и порог явки, участие в выборах непартийных общественных объединений, проблемы финансирования избирательных кампаний, голосование по почте и Интернету, работа избирательных комиссий с обращениями граждан, необходимость высшего юридического образования для членов ЦИК…

Следующим должен был выступать я, но Элла Александровна дала вне очереди слово Алексею Венедиктову. Это было удачно: он своим эмоциональным выступлением заметно взбодрил зал. В программе его выступление называлось "Об эффективных методиках общественного контроля на выборах", но он, помимо рассказа о своем московском опыте, много говорил и о законодательстве.

Это было, пожалуй, первое по настоящему критическое выступление. Говоря о муниципальном фильтре, Венедиктов прямо сказал: "что мы лицемерим?". За восемь лет его применения (он немного ошибся – за семь лет) уже достаточно ясно, что этот фильтр в руках у "Единой России", которая дарит свои голоса тем, кому считает нужным… Лицемерием назвал Венедиктов также упорное нежелание передвинуть выборы с сентября. Он подчеркнул, что надо в первую очередь думать об избирателях, а им сентябрь неудобен…

После Венедиктова выступал автор этих строк. Конечно, мой доклад был скучнее, мне важно было пройтись по многим проблемам законодательства, как юридическим, так и политическим…

Выступление Вешнякова многих удивило. Для меня оно не было неожиданным, поскольку я слышал выступление Александра Альбертовича на заседании СПЧ год назад. Вешняков говорил о том же – о низкой активности избирателей, вину за которую он возлагает на отсутствие реальной конкуренции, низкое доверие к органам власти и неудобное время голосования. По его мнению, муниципальный фильтр резко снижает реальную конкуренцию, а проведение выборов в сентябре было введено искусственно – не подумали об избирателях. Он призвал вернуться к двум ЕДГ в году, в марте и октябре, заявив, что это решение "выстрадано"…

Подводя итоги, можно сказать, что обсудить избирательное законодательство на конференции не удалось столь же подробно, как на круглом столе 23 октября. Впрочем, это было понятно заранее, потому ЦИК и провела тот круглый стол. Но основные моменты обозначены, и теперь дело за обсуждением конкретных вопросов».

Борьбу за срочные изменения избирательного законодательства я продолжал в течение еще 7 месяцев, но она закончилась безрезультатно (см. подраздел 4.3).

3.9. Формирование Научно-экспертного совета

Как я писал в подразделе 2.2, в ноябре 2016 года был запущен процесс формирования общественного (научного) совета при ЦИК. Он продолжился в декабре.

5 декабря я написал Светлане Симоновой: «Обсуждения положения о совете и состава совета пока не получается. Но, насколько я понял, время уже торопит. Давайте попробуем как-то интенсифицировать процесс. Если пока не получается собрать рабочую группу, готов подъехать к Вам и обсудить все вопросы». Светлана Валентиновна сообщила, что у нее поручение сегодня подготовить проект постановления, и предложила мне подъехать к ней в этот же день. Я подъехал, и мы вместе с ней подготовили проект Положения и список членов совета.

В тот же день вечером я написал Элле Памфиловой:

«Сегодня мы со Светланой Валентиновной дорабатывали положение об общественном совете и корректировали состав совета. Мы почти завершили формирование экспертных групп, когда Симоновой поступило Ваше распоряжение подготовить список членов совета без разбивки на группы. В подготовленном нами списке оказалось 59 человек. Мы знаем, что Вы ставили задачу – не больше 50, но предполагаем, что не все записанные нами люди согласятся работать в совете, так что в окончательном списке получится меньше.

В ранее подготовленный список были добавлены те, кого Вы назвали, а также еще по моему предложению несколько правоведов и политологов и представителей "Голоса", "Сонара" и "Наблюдателей Петербурга". Я по-прежнему считаю, что совет должен быть разбит на группы (хотя, возможно, правильнее сначала сформировать весь корпус, а потом с учетом их пожеланий сформировать группы). Моя первоначальная идея была выделить в составе общественного совета научно-методический совет. Но вполне допустим паллиатив, когда группа по законодательству и правоприменению по сути будет таким НМС.

При формировании групп мы определили, что группу по законодательству и правоприменению возглавляет Любарев, а группу по технической модернизации – Бузин. Остальные координаторы групп пока остались теми же – Игнатов, Брод, Борисов и Заславский».

На следующий день я получил от Симоновой сообщение о том, что постановление хотят принять прямо в этот день и потому Элла Александровна просила уточнить, все ли включенные в совет выразили желание в нем участвовать.

Я ответил: «Нет, я и вчера говорил, что не знаю, согласны ли они. Проблема в том, что в отношении некоторых недостаточно моей с ними переписки. Нужно, чтобы они получили предложение от ЦИК. Я могу всем, кого я предложил, сейчас написать, но далеко не все отвечают мгновенно. Я уверен, что сегодня ни в коем случае нельзя принимать окончательное решение. Куда мы так спешим? Три месяца тянули, а теперь не можем подождать неделю?!»

Симонова уточнила, что в течение дня должен быть утвержден состав, а положение должны разработать и представить до 20 декабря.

Я отреагировал: «Боже мой! Сначала состав, а потом положение?! Телега впереди лошади?! А если рекомендуемый человек скажет, что он не даст согласие, не познакомившись с положением?! Я сейчас постараюсь написать всем, кого вчера рекомендовал. Придется писать стандартное письмо, хотя к некоторым нужен индивидуальный подход».

В общем мы начали срочно связываться с прелагаемыми экспертами и просить их согласие. Разумеется, в течение одного дня все согласования получить не удалось. Хотя большинство охотно дали согласие.

16 декабря я писал Симоновой:

«Я так понимаю, что формирование совета продолжается? Наверняка члены ЦИК еще многих добавили. Думаю, что увеличение числа членов примерно человек до 90 не страшно – группы по 15 человек будут вполне работоспособны (до Эллы Александровны я это мнение довел). Тогда у Вас в кабинете я не вспомнил всех, кого стоит включить в состав совета. Может быть, еще не поздно?... Мне также видится, что в составе совета (в том, который видел, из 59 человек) явно не хватает электоральных социологов, но я не готов предлагать какие-то конкретные кандидатуры».

Симонова ответила, что формирование продолжается, а предложений от членов ЦИК поступило мало.

Отдельным и, возможно, самым сложным был вопрос о председателе совета. Этот вопрос мы не раз обсуждали с Эллой Памфиловой. Так, 18 декабря 2016 года я писал ей:

«Мы с Андреем Бузиным сейчас обменялись мнениями относительно кандидатур председателя общественного совета. Бузин предлагает три кандидатуры – Сурена Адибековича Авакьяна, Николая Евгеньевича Конкина и Елены Анатольевны Лукьяновой. Я после разговора с ним подумал, что можно рассмотреть и кандидатуру Ольги Кирилловны Застрожной. Впрочем, ни с кем из них мы не говорили и не знаем, согласятся ли они. С моей точки зрения из перечисленных кандидатов наиболее подходящая – Елена Анатольевна Лукьянова, поскольку она и известный общественник, и известный правовед. К тому же у нее авторитет и среди левых, и среди правых».

 Этот же вопрос мы обсуждали в узкой группе во время новогоднего корпоратива Комитета гражданских инициатив, который состоялся 24 декабря 2016 года. После него я написал Элле Александровне: «Сегодня мы с Мельконьянцем и другими коллегами обсуждали вопрос руководства общественным советом. Предлагаем еще одну кандидатуру – Сергея Алексеевича Цыпляева. С ним говорили, он готов». Элла Александровна знала Цыпляева еще по Съезду народных депутатов СССР и хорошо к нему относилась. Поэтому она это предложение восприняла весьма позитивно, и в конечном счете именно Цыпляев был ею поставлен во главе Научно-экспертного совета.

После новогодних каникул работа возобновилась. 9 января 2017 года Симонова попросила меня помочь ей составить объективки на членов совета. Я взял на себя часть работы.

При этом я получил от Симоновой информацию о том, что два члена ЦИК выразили недовольство якобы избыточным представительством «Голоса» в совете. Я хотел было написать сразу Элле Александровне и объяснить, что представительство явно не избыточное (7 из 86 – такое число было в проекте от 10 января 2017 года, при том что от МГЮУ им. Кутафина было предложено 9 человек), но потом решил не спешить с этим.

21 января я написал Элле Памфиловой:

«Насколько я понял, формирование общественного совета при ЦИК вступает в завершающую фазу. Вы отметили только проблему согласования кандидатуры председателя совета. По моему мнению, есть еще две проблемы, которые до сих пор не решены. Это – разделение совета на секции (экспертные группы) и подбор координаторов этих групп. От решения этих проблем очень сильно будет зависеть эффективность работы совета, по-моему, даже в большей степени, чем от того, кто станет председателем совета.

Изначально состав совета начал формироваться по секциям, но потом от этого пришлось отказаться. Насколько я знаю, сейчас есть предполагаемый состав совета (86 человек), но он не разделен на секции. Полагаю, что такое разделение лучше сделать до утверждения состава совета и утвердить состав уже разделенный на секции. Очевидно, что в процессе такого разделения неизбежны какие-то трения, и здесь нужно учитывать как мнения членов совета, так и позицию руководителей совета – председателя, зам. председателя, координаторов секций (экспертных групп).

Отдельный вопрос, который я считаю чрезвычайно важным, – это формирование экспертной группы № 1 по вопросам изучения и совершенствования законодательства о выборах и референдумах и практики его применения. Вы, наверное, помните, что изначально я предлагал иметь в составе большого общественного совета небольшой научно-методический совет. Позже я решил удовлетвориться паллиативным вариантом, когда функции такого научно-методического совета будет выполнять группа № 1, которая призвана обсуждать концептуальные вопросы, в то время как остальные группы – более частные. Но для этого необходимо тщательно подобрать состав этой группы. В большом совете люди достаточно разные – и это правильно. Но группа для обсуждения концептуальных вопросов должна включать только настоящих специалистов в области выборов и избирательного права с системным мышлением. Здесь одного желания члена совета войти в группу не может быть достаточно.

В связи с формированием совета есть еще один деликатный вопрос. До меня дошла информация, что прозвучало недовольство якобы завышенным представительством "Голоса" в совете. Если это вызывает серьезные затруднения, то я готов высказать свои соображения по данному вопросу».

25 января я писал Симоновой:

«Как я понял, предполагается на следующем заседании ЦИК утвердить состав Общественного совета. Правда, я не понял, когда будет это заседание… Тот состав совета, который Вы мне присылали, не разделен на секции (группы). А подготовленное нами положение предусматривает такое разделение. Да и не сможет совет нормально работать без разделения на группы. Я полагаю, что разделить его надо до утверждения состава. Иначе потом будет это сделать трудно. К тому же нужно и координаторов групп утвердить».

В течение еще нескольких дней (до 30 января) мы с Симоновой обсуждали разные детали. Но дальше дело вдруг приняло другой оборот. Я не знаю всех подробностей того, что происходило в ЦИК. Но 8 февраля я написал Симоновой: «Вчера Элла Александровна сказала фразу, которую я понял так, что она собирается заняться формированием совета заново, с нуля, отбросив наши наработки. Так ли это?» Быстрого ответа я не получил. А 14 февраля Симонова сообщила мне, что покидает ЦИК – не по своей воле.

27 февраля 2017 года я послал Элле Памфиловой подробное письмо с изложением моей концепции совета. Вот выдержки из него:

«У совета двойная функция:

1) оказание содействия ЦИК России в наиболее полном учете общественного мнения, позиций экспертов и специалистов в сфере избирательного права и избирательного процесса;

2) осуществление аналитической, экспертной поддержки и подготовка предложений по вопросам, связанным с проведением выборов и референдумов.

В связи с этим в составе совета должны быть как высококвалифицированные эксперты-ученые в области выборов, так и специалисты-практики. Среди и тех, и других должны быть разнообразные специалисты. Ученые – правоведы, политологи, социологи. Практики – юристы, политтехнологи, специалисты по наблюдению за выборами, специалисты по организации выборов (из числа бывших руководителей и членов избирательных комиссий).

С учетом потребности в разных специалистах совет не может быть слишком узким. 60–80 человек – вполне приемлемое число. Но при такой численности он обязательно должен быть разбит на секции (группы).

При этом важно, чтобы в структуре совета была группа из высококвалифицированных экспертов-ученых, которая занималась бы концептуальными вопросами – и в области законодательства и в области правоприменения. Первоначально я думал назвать такую группу научно-методическим советом. Но в первоначальном проекте, подготовленном Симоновой, была секция (экспертная группа) № 1 «по вопросам изучения и совершенствования законодательства о выборах и референдумах, и практики его применения». И я подумал, что это по сути и есть тот самый научно-методический совет, и, может быть, так будет лучше, чтобы никого не раздражать…

Что касается отбора людей в совет, то для ученых у меня есть объективный критерий, связанный с цитируемостью их публикаций в сфере выборов, референдумов и партий. Можно, наверное, делать и исключения, но тоже по каким-то объективным критериям. И этим критерием желательно руководствоваться в первую очередь при отборе кандидатур в группу № 1. В отношении практиков я затрудняюсь предложить критерий. Но, может быть, сейчас это и не очень нужно.

Мне кажется, что состав, который подобрала Симонова с учетом мнений членов ЦИК, а также моего и Заславского, вполне удовлетворителен. Может быть, на него надо еще раз внимательно посмотреть, несколько человек удалить и несколько добавить. Но вряд ли стоит начинать формирование заново…

И, конечно, важно определиться с руководством – председателем совета, его заместителем и руководителями секций. Я полагаю, что вряд ли найдется такой человек, который устроил бы всех на посту председателя. Но, подобрав удачно пару – председатель и заместитель, можно соблюсти баланс».

26 апреля 2017 года зам. председателя ЦИК Николай Булаев сделал на заседании ЦИК доклад о концепции Общественного совета при ЦИК. В его презентации было, в частности, сказано:

«Общественный совет является экспертной площадкой, которая создается в целях содействия ЦИК России в работе по совершенствованию избирательной системы, повышению правовой культуры и гражданской ответственности граждан Российской Федерации, информированию широкой общественности об избирательном процессе…

Работа Общественного совета осуществляется по двум основным направлениям: информирование об избирательном процессе и повышение правовой культуры граждан; совершенствование избирательного законодательства и правоприменительной практики.

Состав Общественного совета: председатель Общественного совета; президиум Общественного совета (5–6 человек); члены Общественного совета (до 60 человек).

Постановление ЦИК России определяет: 1) Положение об Общественном совете; 2) председателя Общественного совета; 3) состав президиума Общественного совета.

Президиум Общественного совета организует: 1) пленарные заседания Общественного совета (не реже одного раза в год…); 2) временные рабочие группы общественного совета; 3) приглашает экспертов и организации принять участие в работе Общественного совета.

Процедура создания Общественного совета: в течение месяца после принятия Постановления ЦИК России об Общественном совете по предложению членов ЦИК России, председателя Общественного совета и Президиума Общественного совета формируется список кандидатур, которым будет направлено приглашение войти в состав Общественного совета; также в течение месяца идет сбор предложений по созданию временных рабочих групп Общественного совета; организационное сопровождение деятельности Общественного совета осуществляется Управлением организационно-методического и экспертно-аналитического обеспечения».

В выписке из протокола заседания ЦИК от 26 апреля 2017 года было сказано: «Заместителю Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.И. Булаеву, Управлению организационно-методического и экспертно-аналитического обеспечения Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (А.С. Нестеров) до 31 мая 2017 года подготовить для рассмотрения на заседании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проект положения об Общественном совете при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и предложения по его составу».

В тот же день я начал обсуждать концепцию по переписке с Алексеем Нестеровым. Я, в частности, писал ему:

«В концепции ничего не сказано, про разделение совета на секции… Я полагаю, что неструктурированный совет из 60 человек работать нормально не сможет. А при разделении на секции даже 100 человек можно. Если не будет секций, а сам совет будет собираться раз в год – это будет пустой орган. Смысл президиума был в том, что в него входили координаторы секций. А так и президиум непонятно зачем. Временные рабочие группы могут быть заменой секций только если все члены совета будут по ним распределены… Неясно, как вы будете отбирать членов совета, тем более ограничив их число 60. Очень сильна опасность субъективизма. В отношении ученых я могу предложить критерий, связанный с цитируемостью их работ. В отношении экспертов-практиков и общественников – сложнее».

Нестеров мне ответил, что смысл концепции заключается в отсутствии жестко закрепленной структуры секций. Чтобы одни и те же члены совета могли работать в разных группах. Структура получается более мобильная и менее формализованная. Он видел задачу сделать совет более мобильным и уйти от «почетных» членов как было в чуровском ОНМКСе.

Я согласился: «Так, действительно, будет мобильнее. Но при этом могут быть члены, которые ни в какие рабочие группы не будут входить. Они и окажутся "почетными". А параллельно будут активные работающие эксперты, которые не будут членами совета».

Нестеров ответил, что они будут стараться подбирать работающих экспертов.

24 мая я послал Элле Памфиловой свою записку, где сравнивал свою концепцию и концепцию Нестерова–Булаева. В частности, я писал о последней:

«Идея в целом неплохая, но меня в ней беспокоит один момент. Эти временные рабочие группы создаются решением президиума, состоящего из 6 человек. Это означает, что от состава президиума зависит практически вся работа ОС. А, как я понимаю, состав президиума неизбежно будет результатом компромиссов, и есть большой шанс, что в нем столкнутся люди, давно находящиеся в состоянии конфронтации. В него наверняка попадут люди, заряженные на "одобрям-с", и очень вероятно, что они в нем составят половину или даже большинство. И тогда работа будет заблокирована. Среди них есть "коллега", который давно ведет борьбу с "Голосом" и, как мне недавно сообщили, не прекращает ее и сейчас. Чувствую, что нам с ним трудно будет работать вместе».

И вновь работа над формированием совета затихла. В разговорах с нами Элла Александровна говорила, что у нее так и не сложилось собственное представление о том, каким должен быть совет. Она все время хотела иметь компактный совет, а все попытки его сформировать приводили к тому, что число членов подбиралось к сотне. Не было ясности и с кандидатурами в руководители совета. Мой коллега Андрей Бузин открыто критиковал мое желание создать совет и предсказывал, что какой бы совет ни был сформирован, он в лучшем случае будет неработоспособным, а в худшем – реакционным.

8 августа 2017 года, после произошедшего накануне очного обсуждения, я писал Элле Памфиловой:

«Вопрос, действительно, затянувшийся, но я понимаю всю его сложность. Мои коллеги вчера выразили сомнения в нужности совета. Я бы тоже сказал, что совет, который бы занимался имитацией деятельности, не нужен. Просто я полагаю, что реально работающий совет можно создать, а Андрей Юрьевич уверен, что это невозможно.

Почему я считаю, что совет нужен? Вот мы планируем провести обсуждение муниципального фильтра. Одно дело, если обсуждать будет Общественный совет, другое дело – непонятно (для большинства непосвященных) как подобранная группа экспертов. Авторитет выработанных рекомендаций будет разный. Конечно, если "непонятно как подобранная группа экспертов" выработает хорошие рекомендации, это будет лучше, чем если Общественный совет выдаст какую-нибудь ерунду. Поэтому я понимаю и Вас, что Вы не форсируете создание совета, и коллег, которые высказывают опасения. Но, может быть, просто организовать сначала в узком кругу обсуждение концепции формирования совета?»

Вновь я вернулся к этому вопросу только 10 января 2018 года. Я писал Элле Памфиловой:

«Мы давно не касались больного вопроса – об общественном совете. Я знаю, что у Вас пока не сложилось его видение, отсюда и торможение. Попробую изложить свое видение немного иначе, чем раньше.

Тут есть два разных аспекта, которые отражены в разных терминах – общественный и научно-методический. Я полагаю, что общественный совет – это в первую очередь важнейший элемент обратной связи. Вам надо получать информацию, что волнует общество, что вызывает наибольшее недоверие, подрывает доверие к выборам. Вы это не всегда видите, а некоторые члены ЦИК и сотрудники аппарата и не хотят видеть. Иными словами, общественный совет нужен для постановки и формулировки проблем. А вот для решения проблем нужен уже научно-методический совет, то есть собрание людей, обладающих определенный уровнем знания. Поэтому я с самого начала выступал за разделение этих функций».

В начале июля 2018 года Элла Александровна позвонила мне и сказала, что хочет создать совет не более чем из 30 человек и потому просит меня дать ей список из не более 15 кандидатур. Задача была непростая. Я выбирал из экспертов, имеющих ученую степень (сделав исключение лишь для И.Е. Минтусова), с учетом цитируемости их публикаций. Для меня также было важным предложить не только москвичей. Кроме того, я придерживался правила не предлагать членов СПЧ и Общественной палаты. В результате у меня получился список из 15 человек, который я направил Памфиловой 9 июля: А.Ю. Бузин, В.А. Виноградов, Н.И. Воробьев, В.Я. Гельман, Г.В. Голосов, Н.В. Гришин, В.С. Ковин, А.В. Кынев, А.Е. Любарев, Б.И. Макаренко, И.Е. Минтусов, Д.Б. Орешкин, А.Е. Постников, Р.Г. Смирнов, В.А. Черепанов.

Из этого списка в совет не были включены только Гельман и Постников (Постников, вероятно, сам отказался, почему не включили Гельмана, не знаю). Исходя из получившегося состава совета, я теперь могу предположить, что кандидатуры Бузина, Виноградова, Кынева, Любарева, Минтусова, Орешкина и Смирнова, скорее всего, были бы включены в совет и без моих предложений. Остальные 6 человек, я думаю, попали в совет благодаря мне.

Но это произошло еще через 4,5 месяца. 26 ноября 2018 года ко мне обратилась сотрудник аппарата ЦИК Ольга Ягодина. Она прислала мне подготовленный список, где были 72 позиции, причем по двум позициям еще не было фамилий.

В тот же день я написал Элле Памфиловой:

«Я вижу, что Вы форсируете создание Научно-экспертного совета. И Вам не удалось отстоять компактный совет (наверное, это было нереально, учитывая огромное число тех, кто туда хотел попасть, да и в целом тех, кто достоин в нем быть – увы, эти множества не полностью совпадают)…

Когда Вы летом просили у меня кандидатуры, было ограничение в 15 человек, исходя из максимума совета в 30. Можно ли сейчас добавить еще немного, поскольку размер совета вырос? Я бы постарался учесть тех, кто принял активное участие в анкетировании» (речь шла о моем опросе экспертов по реформированию избирательного законодательства).

Элла Александровна разрешила добавить еще двоих (но не связанных с «Голосом»). Я предложил Н.А. Боброву и С.Б. Радкевича.

28 ноября 2018 года ЦИК приняла постановление, которым утвердила Положение о Научно-экспертном совете и определила, что его состав утверждается распоряжением Председателя ЦИК. 30 ноября Элла Памфилова утвердила состав совета из 77 человек. Отмечу, что, помимо 15 членов, которых я рекомендовал, в состав совета были включены еще несколько экспертов, придерживавшихся близких к нам позиций: Е.В. Винокурова, А.Р. Галлямов, Е.А. Лукьянова, Г.А. Мельконьянц, Б.Б. Надеждин, С.З. Рачинский, С.А. Цыпляев, И.Г. Шаблинский, С.А. Шпилькин. Их вхождение в совет – безусловная заслуга Памфиловой (про некоторых я точно знаю, что именно она настояла на их включении).

Вот что я писал в своем блоге по свежим следам 1 декабря:

«Итак, свершилось: при ЦИК создан Научно-экспертный совет… Ставшая в 2016 году председателем ЦИК Э.А. Памфилова … хотела, чтобы совет был компактным (25–30 человек), но чтобы при этом он не был придатком ЦИКа, а мог вырабатывать независимые суждения.

С компактностью не получилось. Слишком разнообразен круг экспертов, имеющих отношение к выборам, и практически по всем вопросам есть эксперты, придерживающиеся разных позиций. Хотелось, чтобы совет отражал весь этот спектр интересов и мнений, и это оказалось важнее, чем желание компактности.

Главный принцип, который воплощен в составе нового совета – в нем не должно быть членов ЦИК, сотрудников аппарата ЦИК, депутатов и чиновников. Совет становится представителем общества, в первую очередь экспертного сообщества.

Всего в совет включено 77 человек. Это, конечно, многовато, но так получилось, учитывая, что предложения поступали с разных сторон. Есть ли баланс? Пока трудно сказать. В совет попало много экспертов, настроенных на серьезное реформирование института российских выборов. И немало тех, кто будет там отстаивать консервативные позиции. Каково соотношение тех и других – пока сложно оценить…

Стоит отметить также преобладание в совете москвичей (включая и жителей ближнего Подмосковья). Представителей других регионов я насчитал всего 13 человек (в т.ч. 4 из Петербурга), из них 6 включены по моим рекомендациям.

На секции совет решили не разбивать. Вместо этого предлагается создавать внутри совета временные рабочие группы, и к их работе можно будет привлекать экспертов, не входящих в совет.

Насколько совет окажется работоспособным, покажет время. Но я и мои коллеги постараемся, чтобы он стал самостоятельным работоспособным органом».

Впоследствии оказалось, что в совет попало слишком много людей, не настроенных на реальную работу. И совет как орган в целом не состоялся (см. подраздел 4.1). Тем не менее, у совета был определенный потенциал, который не удалось полностью использовать из-за ряда обстоятельств. И, забегая вперед, хочу отметить, что создание совета (при всех его недостатках) было последним действием Эллы Памфиловой, за которое мне хотелось ей аплодировать.

4. Третий период: после формирования НЭС (с ноября 2018 года)

4.1. Деятельность Научно-экспертного совета

4.1.1. Первое заседание и начало работы

Как сообщалось в подразделе 3.9, 30 ноября 2018 года был сформирован Научно-экспертный совет при ЦИК в составе 77 человек. Первое заседание совета прошло 13 декабря. Вот что я писал о нем в своем блоге:

«Оно оставило двойственное впечатление. С одной стороны, не оставляло ощущение, что это очередное ритуальное мероприятие по выпусканию пара… Состав выступавших … был не совсем такой, как раньше. В частности, выступали эксперты из регионов, ранее на эту трибуну не попадавшие, например, Николай Воробьев из Тамбова и Виктор Черепанов из Ставрополя… Тем не менее, общее ощущение действительно было такое: в который раз одно и то же. Но, впрочем, это только одна сторона.

Как отметила Элла Памфилова, это была пристрелка, а дальше начнется работа. И я понимаю, что без такой пристрелки нельзя было обойтись: собрались вместе эксперты, давно не встречавшиеся (даже если считать от предыдущего мероприятия в ЦИКе, где участвовали далеко не все, – два месяца), надо было дать им выговориться. Многие говорили о тех проблемах, которые есть у наших выборов, попытаться решить которые призван совет. Но об этом, конечно, можно было говорить бесконечно, поскольку проблем море.

Более важным на данном заседании было обсудить, как нам работать дальше. Об этом тоже говорили. И под конец заседания такие выступления стали преобладать. Правда, зал уже сильно поредел, зато остались те, кто в наибольшей степени настроен на работу…

Всего выступили 18 членов совета. Кроме того, в начале были выступления Эллы Памфиловой и Николая Булаева – они рассказали членам совета о проделанной ЦИК за 2,5 года работе. Наверное, это было нужно, но получилось затянуто. Мне предоставили возможность сделать доклад, поскольку я подготовил презентацию по результатам экспертного опроса… Помимо показа презентации, высказал и свои представления о порядке работы.

Итак, до чего мы вчера договорились? Очевидно, что часто собираться в полном составе мы не сможем. Да и не нужно часто. Элла Александровна предложила следующий раз собраться в марте. Главная работа должна быть во временных рабочих группах. И мы их сейчас должны начать формировать. В качестве ключевого слова вчера звучало: "самоорганизация". Группы должны формироваться в инициативном порядке.

Новым словом здесь для меня оказалось мнение Эллы Александровны: если в группе окажутся эксперты с противоположными взглядами, получится "аннигиляция" (она не привела пример, но я знаю, что она имела в виду СПЧ). Пусть в группах собираются единомышленники, которые смогут выработать общую позицию. А их противники могут создать другую группу, пусть и с той же тематикой, которая выработает другие предложения. Впрочем, неясно, что будет дальше, но это все равно лучше, чем бесконечные и бессмысленные перепалки внутри группы.

Отмечу также, что Положение о совете вообще не предусматривает наличие у него какого-то руководства… Я хорошо представляю себе, какую бурю можно было получить при попытках коллективно решить вопрос о руководителе совета (неважно, как его называть – председателем, координатором или еще как-то). Будь-то избрание членами совета или назначение коллегиальным решением ЦИК. Для работы времени уже не осталось бы. Это, кстати, проблема любых атомизированных собраний: избрание главы на первом же заседании, где люди еще плохо знают друг друга. Поэтому соломоновым решением можно считать просьбу Эллы Александровны к Сергею Цыпляеву – взять на себя координацию работы совета. А со временем, возможно, мы и придем к избранию координатора».

Как я отмечал, главной задачей на первом этапе стало создание временных рабочих групп, которые формировались в инициативном порядке. К 15 февраля 2019 года было заявлено о создании 8 таких групп (при этом первые шесть групп были заявлены уже к 9 января). Их список был в рассылке, которую в тот день сделал Сергей Цыпляев (он составлен, по-видимому, в том порядке, в каком они заявлялись):

1) временная рабочая группа по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях (А.Е. Любарев);

2) рабочая группа по разработке теоретических вопросов избирательной реформы (В.А. Черепанов);

3) рабочая группа по содействию защите избирательных прав (И.Б. Борисов);

4) рабочая группа по анализу российского избирательного процесса (А.Ю. Бузин);

5) рабочая группа по вопросам международного сотрудничества в области избирательного права и избирательных систем (А.Л. Кобринский);

6) временная рабочая группа по анализу уязвимостей процедур дня голосования (Г.А. Мельконьянц);

7) временная рабочая группа по развитию электоральной культуры (С.Б. Дубинская);

8) рабочая группа по социологии (И.В. Задорин).

Чуть позже, 19 февраля, мы получили информацию о создании закрытой рабочей группы «Интернет и выборы». В нее вошли Д.Г. Гусев, П.В. Данилин, Г.С. Кузнецов, А.А. Мартынов, О.А. Матвейчев. Закрытость группы заключалась в том, что «расширение круга участников группы принимается коллегиальным консенсусом всех участников». В ответ на это сообщение Е.В. Винокурова задала вопрос: а разве положение о НЭС предполагает образование закрытых от всех участников групп? Она выразила мнение, что формирование «закрытых групп» неправильно и неуважительно к остальным членам Совета. Но дискуссии по этому вопросу не последовало.

Состав остальных восьми групп не объявлялся. Я вошел в состав рабочей группы, которую возглавил Виктор Черепанов, поэтому я знаю, что она состояла из 7 человек. Андрей Бузин позже обнародовал состав своей группы: в нее записались также 7 человек[45].

В созданную мной группу вошел 21 член НЭС. Однако два члена группы никакой активности в ней не проявили, и я не буду их называть. Остальные 18 (не считая меня) – это С.А. Белов, Н.А. Боброва, Е.В. Винокурова, Н.И. Воробьев, Г.В. Голосов, Н.В. Гришин, Е.Ш. Курбангалеева, Б.И. Макаренко, Г.А. Мельконьянц, И.Е. Минтусов, Е.Н. Минченко, Д.И. Паньшин, А.А. Пожалов, С.Б. Радкевич, С.З. Рачинский, Р.Г. Смирнов, В.А. Черепанов и И.Г. Шаблинский. Кроме того, в соответствии с Положением о НЭС, я привлек к работе группы еще пять экспертов, не входивших в НЭС – И.С. Алехину, Л.Г. Берлявского, Ю.Л. Загребного, О.А. Молчанова и М.В. Титова.

Глядя на этот список, легко видеть, насколько разные эксперты были в группе – с различным опытом и позициями. Тем не менее, работа группы была, на мой взгляд, вполне успешной. При этом мы ни разу не собирались вместе – в группе было много немосквичей – 6 членов НЭС и 4 привлеченных эксперта. Вся работа шла через электронную почту, тем не менее удавалось принимать решения большинством в 11 голосов членов НЭС.

Первый вопрос, который я поставил перед группой – подготовленные мной предложения по срочным изменениям избирательного законодательства. Пакет из 17 предложений был одобрен группой 21 декабря 2018 года. Подробнее о наших предложениях я напишу в подразделе 4.3.

4.1.2. Второе заседание

Подготовка ко второму заседанию НЭС началась 15 февраля, когда Сергей Цыпляев разослал членам НЭС письмо. В нем, во-первых, говорилось, что очередное заседание НЭС планируется провести во второй половине марта. И членам предлагалось рассмотреть даты с 18 по 29 марта и определить неприемлемые для них дни: «Оптимальная дата будет выбрана минимизацией числа отсутствующих».

Во-вторых, к письму был приложен проект «Порядка разработки рекомендаций Научно–экспертного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и содержалась просьба направлять предложения по этому документу до 25 февраля.

В-третьих, к координаторам рабочих групп была обращена просьба до 4 марта прислать списки групп, согласованные в  группах примерные программы работы групп на 2019 год, а также предложения по включению в повестку дня заседания НЭС в марте проектов  рекомендаций групп для рассмотрения и принятия на Совете.

Не знаю, как много членов НЭС определило свое отношение к предлагаемым датам заседания, но это оказалось напрасно: по каким-то причинам провести заседание во второй половине марта не удалось, и его назначили на 11 апреля.

По поводу проекта Порядка завязалась небольшая переписка. Первым (в тот же день) откликнулся Андрей Бузин, который заявил: «В той редакции, в которой сейчас предложен Проект, уверен, никакие рекомендации НЭС вообще принять не сможет». Имелось в виду следующее положение проекта: «Решение принимается большинством голосов от числа членов Совета». Бузин предложил свою редакцию большинства пунктов Порядка. В проекте Бузина вообще не предусматривалось голосование членов НЭС, а все рекомендации и другие документы должны были идти от имени рабочих групп.

18 февраля я написал обращение к членам НЭС. В нем я, в частности, писал:

«Поскольку НЭС построен на принципах самоорганизации, повестка заседания и порядок работы – вопросы, которые мы должны решать сами. Из письма ответственного секретаря следует, что на заседании мы должны будем:

1) утвердить Порядок разработки рекомендаций НЭС;

2) утвердить план работы НЭС;

3) принять проекты рекомендаций групп.

С этими пунктами повестки я согласен. Но полагаю, что этим повестка не должна исчерпываться. Как я себе представляю, все обсуждаемые вопросы делятся на две группы – организационные и содержательные. В идеале было бы лучше всего разбить заседание на две части и обсуждать эти две группы порознь. Хотя я понимаю, что по субъективным причинам такое разбиение может не полностью получиться.

В содержательной части, полагаю, имеет смысл сначала дать слово координаторам рабочих групп, чтобы они рассказали о работе своих групп и предложили свои проекты. Потом может быть обсуждение как предложенных проектов, так и каких-то новых вопросов.

В организационной части, безусловно, надо обсудить "Порядок разработки рекомендаций" и принять такой документ (возможно, он претерпит существенные изменения, включая изменение названия). Также я не против принятия плана работы, тем более что такой план предусмотрен Положением. Я только не хотел бы тратить на этот вопрос много времени. Все эти планы – в основном для внешнего употребления. Сами мы должны работать исходя из ситуации. И если возникает новая и тем более срочная проблема, ее отсутствие в плане не должно быть препятствием.

Я полагаю, что у нас довольно много организационных проблем… Первая проблема связана с порядком коммуникации. Полагаю, что почтовая рассылка в 76 адресов – один из самых неудачных вариантов… Я знаю одного члена НЭС, который категорически просит не посылать по его адресу такие рассылки. Возможно, не он один… Поэтому полагаю, что нам нужна отдельная Интернет–площадка для обсуждения вопросов внутри совета…

С этим вопросом, а также с вопросом о "Порядке разработки рекомендаций" связана еще одна проблема. Как я понимаю, собираться мы будем, скорее всего, раз в квартал, а то и реже. Действительно, слишком часто собирать 77 человек непросто, тем более что часть из нас живет не в Москве. Наверняка будут возникать вопросы, не терпящие отлагательства в один–два месяца. И в предложенном нам проекте "Порядка разработки рекомендаций" разумно предусмотрено, что Совет принимает рекомендации либо на заседании, либо опросом. Вот только порядок принятия рекомендаций опросом надо достаточно подробно прописать. С учетом того, какое будет принято решение по площадке.

Вторая проблема связана с получением информации от ЦИК. Конечно, ЦИК – открытый орган, и много информации можно получить с его сайта. Но есть и такая информация, которая широкой публике недоступна…

Отдельно хочу высказать свое мнение по предложенному нам Порядку. Я согласен с критическими высказываниями Бузина. Есть большой риск, что большинство в 39 человек недостижимо, и это требование заблокирует всякие попытки принять чего-либо существенное…

Для решений, имеющих рекомендательный характер, требование большинства лишнее. Все равно у ЦИК есть формальное право не прислушаться к рекомендациям. А моральное право – прислушаться или нет – зависит не столько от %, сколько от числа экспертов, поддержавших предложение, и их качественного состава… Я бы предложил универсальный принцип: любая позиция (изложенная в виде текста) должна доводиться до сведения членов ЦИК (и публиковаться), если она поддержана не менее чем 20% членов НЭС (т.е. не менее 16 членами НЭС)».

9 апреля 2019 года я разослал членам НЭС подготовленный мной альтернативный проект, который я назвал «Порядок работы Научно-экспертного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». Несколько членов совета его поддержали. Иное мнение высказал Игорь Борисов. Он предложил рассматривать мой проект как приглашение к разработке регламента НЭС. И одновременно заявил, что в представленном виде документ принят быть не может, поскольку он сырой и несет в себе скрытые опасности блокирования работы НЭС путем дробления на «группы по интересам», уводя Совет в сторону от выработки единых компромиссных решений.

Что касается просьб к координаторам, то я их выполнил в срок. 4 марта я направил Цыпляеву состав группы, примерную программу работы группы и четыре проекта рекомендаций НЭС, поддержанные большинством членов группы. Дальнейшие события я так изложил в своем письме Элле Памфиловой от 16 апреля 2019 года:

«Разумеется, у меня была уверенность, что эти проекты будут вынесены на заседание НЭС. Во всяком случае, никто мне не сообщил, что этого не будет сделано. По поводу повестки заседания я переписывался и с членами НЭС, и с Цыпляевым, и с Орловой, и с аппаратом ЦИК. Я предполагал, что должны быть отдельно организационные вопросы и отдельный пункт – о результатах работы временных рабочих групп (с отчетами руководителей групп и голосованием по проектам рекомендаций, предложенных группами). Так примерно и получилось. Но…

10 апреля я получил из аппарата ЦИК повестку заседания. В ней был пункт 4 (о результатах деятельности временных рабочих групп), но в нем только подпункт 4.1 (выступление Мельконьянца). Я сразу же написал Ягодиной, и она мне прислала в тот же день новую повестку, где был уже подпункт 4.2 с моим выступлением.

Вечером того же дня мне позвонили из РБК. Я не знаю (хотя догадываюсь), кто им прислал проекты рекомендаций нашей группы. Я их никаким журналистам не давал. Но на прямой вопрос журналиста я честно ответил, что эти проекты нами действительно разработаны и я их намерен доложить на заседании НЭС.

Утром появилась публикация РБК с безобразным заголовком "В ЦИК рекомендовали разрешить самовыдвижение на выборах глав регионов" – при том, что в тексте все было правильно ("Члены научно-экспертного совета при ЦИК предложат…"). К сожалению, кричащие, не соответствующие содержанию заголовки – это стиль наших СМИ, и не нам с Вами это изменить.

Придя в ЦИК, я с удивлением увидел, что вопроса 4.2 в повестке нет. Но я не знаю, стало ли это реакцией на публикацию РБК, или просто оставили то, что было изначально. Поскольку, повторяю, изначально моего выступления не предполагалось…

В тот же день, 11 апреля, на сайте "Парламентской газеты" появилась заметка "ЦИК не подтвердила подготовку изменений избирательного законодательства". В ней приведены мнения Николая Ивановича и Майи Владимировны, которые меня удивили.

"Как рассказала “Парламентской газете” секретарь Центральной избирательной комиссии Майя Гришина, Экспертный совет был создан при комиссии для решения в первую очередь практических вопросов в организации проведения выборов и только исходя из действующего законодательства. “От членов Совета сегодня мы ждём предложений именно в этих рамках”, – уточнила Гришина". Меня это удивило, поскольку в Положении о НЭС, которое принимала ЦИК, четко сказано, что одной из целей НЭС является разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.

Еще большее недоумение вызвали высказывания Николая Ивановича: "Я заверяю, что в повестке сегодняшнего научно-экспертного совета при Центризбиркоме нет вопросов о правках выборного законодательства, в частности в отношении смягчения муниципального фильтра на губернаторских выборах, – сказал Николай Булаев. Он напомнил, что заседание Совета проводит ЦИК, и именно ЦИК предлагает пункты повестки, а не эксперты".

А я, признаться, все еще пребывал в уверенности, что НЭС построен на принципах самоорганизации. Но ведь по существу Николай Иванович был прав: повестку нам спустили из ЦИК…

Вы мне все-таки слово для выступления дали, и недоразумение, казалось бы, можно счесть исчерпанным. Но, во-первых, многие члены НЭС успели уйти, решив, что пункт 4.1 последний. А, во-вторых, наши рекомендации не были вынесены на голосование, и это невозможно уже было сделать в конце заседания без соответствующей подготовки».

О самом заседании я написал пост 11 апреля по свежим следам. Написал кратко, не желая выплескивать эмоции. Надеялся, что подробнее напишу через недельку, но потом было уже не до этого. Вот выдержки из этого поста:

«Оно, как это обычно бывает, оставило двойственное впечатление. С одной стороны, почти ничего из того, что задумывалось, не получилось. С другой стороны, все равно какое-то движение вперед. Да и мало шансов было, что получится…

Длилось заседание чуть меньше трех часов. И повестка была полностью исчерпана. Сначала примерно 15 минут – вступительное слово Эллы Памфиловой. Потом подробный доклад Николая Булаева об эксперименте с цифровыми участками в Москве – минут на 20. Плюс еще 5 минут комментариев Эллы Александровны.

Дальше пошел третий пункт повестки – об организации и плане работы НЭС. Это заняло один час 20 минут. С докладом выступил ответственный секретарь НЭС Сергей Цыпляев. Про план работы я понял только то, что большинство руководителей групп планы не прислали и потому обсуждать и принимать было нечего.

Так что в этом пункте мы обсуждали организацию работы. Сергей Цыпляев предложил принять его проект Порядка разработки рекомендаций НЭС объемом в одну страницу. При этом он упомянул, что есть мой альтернативный проект, но предложил взять из него только один пункт. Проект Цыпляева был в раздаточном материале, но в его первоначальном виде, без этой поправки.

Затем свое мнение высказала Элла Александровна, призвав нас не бюрократизировать свою работу. Я выступил вслед за ней. В первую очередь посетовал, что мой проект Порядка организации работы НЭС (на 2 стр.) не был роздан. После этого его быстро напечатали и раздали.

Я объяснил, что я считаю наиболее важным в своем проекте. В проекте Цыпляева предлагалось принимать все рекомендации большинством голосов от числа членов совета. Я предлагал придавать официальный статус любым документам, поддержанным не менее чем 20% членов совета.

Кстати, выступая, я задал вопрос: сколько членов совета присутствует на заседании. Мне ответили, что 39. А в совете 77 членов. Простая арифметика говорит, что на этом заседании большинство можно было получить только единогласным голосованием – и то пока никто не ушел…

Дальнейшее обсуждение показало, что члены НЭС не готовы принять ни один из двух проектов. Возобладала точка зрения, что совету сейчас вообще не нужна регламентация работы. Единственный, кто настаивал на необходимости принятия регламента, был Андрей Бузин, сказавший, что без этого будет пустая работа.

Минут через 55 после начала обсуждения Элла Памфилова сказала, что закрывает дискуссию по поводу организации работы и предложила обсудить работу НЭС в более широком аспекте. Но еще примерно полчаса продолжались в основном разговоры о том, что нам не нужен регламент.

Наконец, перешли к четвертому вопросу (о результатах деятельности временных рабочих групп), где в розданной повестке стояло только выступление Григория Мельконьянца (хотя я еще накануне договорился, что будет и мое выступление). Мельконьянц подробно (с презентацией) рассказал о том, как возглавляемая им временная рабочая группа по анализу уязвимостей процедур дня голосования добилась изменений в инструкциях о порядке использования КОИБов, устранив ряд уязвимых мест.

После нескольких кратких комментариев слово было предоставлено мне. Я рассказал о результатах своей временной рабочей группы – по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях. К заседанию наша группа заблаговременно подготовила четыре проекта рекомендаций. Я рассчитывал, что по ним на заседании будет проведено голосование. Но голосование подготовлено не было, да и членов НЭС к моему выступлению в зале осталось не очень много… После этого были еще комментарии двух членов совета и Эллы Памфиловой. Всего обсуждение 4-го вопроса заняло около 45 минут».

В уже цитированном письме Памфиловой от 16 апреля я писал:

«Но в отношении НЭС мне приходится констатировать, что совета как органа пока нет. Есть 77 членов НЭС, есть несколько работающих групп. Но самого совета нет.

Кстати, о группах. Их у нас формально 9. А сколько реально? Когда я предлагал в повестку вопрос о результатах работы групп, я предполагал, что все координаторы групп захотят выступить и сообщить о своей работе. Как я понял, никто, кроме меня и Мельконьянца, не захотел. Проекты рекомендаций, как я понял со слов Цыпляева, подготовила только одна наша группа. И, как нам сказал Цыпляев, планы прислали не все группы. Жаль только, что он не сказал, кто прислал и кто не прислал.

То, что в заседании участвовали только 39 человек, – тоже показатель (а сколько, интересно, досидели до конца?). У многих работа в НЭС по приоритету далеко не на первом месте. В общем, что делать с советом и будет ли от него толк – пока открытые вопросы».

Что касается выработанных нашей группой рекомендаций, то мне хотелось довести это дело до какого-то логического конца. И поскольку на заседании они не были вынесены на голосование, а следующего заседания нужно было ждать еще несколько месяцев, я попробовал вынести их на заочное голосование. И разослал их членам НЭС.

Предварительные итоги я подвел в посте от 18 апреля. Позже были получены еще несколько откликов. Общий результат: три рекомендации поддержал 31 член НЭС (40%), еще одну – 30 членов НЭС (39%). 29 членов НЭС поддержали все 4 предложения. Еще трое поддержали два или три предложения. Из них один также поддержал два предложения частично, выразив особое мнение.

А что остальные? Только двое ответили, что предложения не поддерживают. При этом один написал, что он вообще за отмену губернаторских выборов, а другой объяснил свое несогласие необходимостью доработки предложений. Двое воздержались, один без объяснения причин, другой написал, что у него нет времени вникать. Двое отказались участвовать в опросе, утверждая, что он нелегитимен. При этом они довели эту позицию до большей части членов совета. Двое выразили сомнения в форме рекомендаций. Иными словами, большая часть отмолчались – и это тоже характерно. Фактически серьезных возражений против наших рекомендаций я не увидел.

Здесь я подробнее остановлюсь на двух откликах – принципиальных отказах от участия в опросе. Первый принадлежит Игорю Борисову – нашему фактически постоянному оппоненту. Он, в частности, написал, что мой опрос нарушал Положение о Совете, утвержденное ЦИК. По его мнению, вопрос на голосование мог ставить председательствующий, а Положение допускало только заочное обсуждение вопросов, но не заочное голосование. Он предложил вначале избрать всеобщим голосованием членов НЭС руководителя Совета, включив этот вопрос в повестку очередного заседания.

Второй отклик принадлежит Павлу Данилину, который повторил тезисы своего выступления на заседании совета. По его мнению, компетенция членов совета – давать ЦИКу выполнимые рекомендации. Ему показалось смешным рекомендовать ЦИКу то, что  должна выполнять Госдума. Также он счел недопустимым заочное голосование без разработанных процедур, да еще с поименным опубличиванием результатов голосования.

7 июля 2019 года я писал Элле Памфиловой в рамках серии ежедневных писем (об этой серии чуть подробнее будет сказано в подразделе 4.2):

«В отличие от всех предшествующих аналогичных советов, НЭС сформирован исключительно из сторонних экспертов, в нем нет ни членов ЦИК, ни сотрудников аппарата ЦИК (а также нет депутатов, чиновников и партфункционеров). И в целом в него вошло достаточно много авторитетных специалистов. Все это я считаю плюсами.

Однако новизна принципа формирования НЭС осложнила начало его деятельности. Совет должен функционировать на основе самоорганизации, но самоорганизация – не быстрый процесс. К тому же для многих членов совета работа в нем не является приоритетной. В результате у совета нет реально руководящих органов. Есть только фактически назначенный Вами ответственный секретарь, который сильно занят на основной работе и не может уделять достаточного внимания работе в совете. Принятого решением ЦИК Положения о совете недостаточно для работы, а свой регламент совету принять не удалось…

Совет через временные рабочие группы в принципе может проявлять активность. Однако НЭС в целом пока остается лишь громоздким органом, не способным принимать какие-либо решения. Мы с Бузиным сразу обращали внимание на то, что получить поддержку более половины членов НЭС по каким-либо остроактуальным вопросам, скорее всего, будет невозможно. Поскольку, во-первых, мнения по этим вопросам у экспертов сильно различаются (вплоть до полярных), а во-вторых, часть членов по разным причинам не готова высказывать собственное мнение. Именно поэтому я добивался того, чтобы придать какой-то официальный статус документам, поддержанным не менее 20% членов НЭС.

Что, на мой взгляд, сейчас нужно совету? Думаю, что в первую очередь коммуникационные и информационные площадки. Как очные, так и онлайновые. При их наличии, надеюсь, процесс самоорганизации пойдет легче. Рассылки по электронной почте в 76 адресов, как показывает опыт, малоэффективны… Я создал группу в Фэйсбуке, но в нее удалось привлечь только 21 члена НЭС… Поэтому полагаю, что главной информационной и коммуникационной площадкой должен быть сайт ЦИК. Тем более что, как я чувствую, многие члены НЭС любые другие площадки будут воспринимать как неофициальные и пренебрегать ими.

Сейчас на сайте ЦИК есть раздел "Научно-экспертный совет". В нем размещены Постановление ЦИК от 28.11.2018 (включая утвержденное этим постановлением Положение о НЭС) и состав совета, а также задачи совета. И все. Любой, кто захочет узнать о совете с помощью сайта, придет к выводу, что совет существует исключительно на бумаге. Нет даже информации о временных рабочих группах и о двух прошедших заседаниях. Не говоря уже о тех рекомендациях, которые выработали моя группа и группа Мельконьянца. Я полагаю, что эта информация обязательно должна быть в данном разделе. Но, кроме того, необходимо создать какой-то форум членов НЭС – именно на базе портала ЦИК…

Нам нужно иметь возможность проводить мероприятия в здании ЦИК. И об этом мы вроде бы договорились. Но процесс согласования пока мне не очень понятен. В апреле я обратился к Ягодиной с просьбой согласовать проведение в ЦИК в середине мая открытого заседания моей ВРГ. Ольга Львовна мне ответила: "Ваше предложение передано на согласование с Эллой Александровой, надеюсь, что будет поддержано. О результатах я Вам напишу". А дальше – тишина.

В марте в ЦИК проходило расширенное заседание ВРГ Мельконьянца, посвященное дополнительным гарантиям защиты от фальсификаций при использовании КОИБов. Это был, можно сказать, первый опыт заседания ВРГ в здании ЦИК. Мне он показался не вполне удачным по форме. Фактически это было не заседание ВРГ, а более традиционное мероприятие – встреча членов ЦИК и сотрудников аппарата с экспертами. Легко понять, что члены ЦИК и сотрудники аппарата чувствуют себя в помещении ЦИК хозяевами, а мы – гостями. Чтобы это изменить, нужно хотя бы несколько заседаний провести без "хозяев" или с их ограниченным присутствием.

В общем, без Вашей помощи нам вряд ли хватит сил и возможностей, чтобы НЭС стал реальным органом».

4.1.3. Выборы–2019 и третье заседание

В ходе кампании по выборам в Московскую городскую Думу возник серьезный скандал с недопуском на выборы либеральных кандидатов (подробнее об этом в подразделе 4.4). В этих условиях руководимая мной временная рабочая группа подготовила рекомендацию для ЦИК: «При рассмотрении жалоб кандидатов на отказы в регистрации признавать достоверными и действительными подписи избирателей, которые были признаны недостоверными или недействительными на основании необоснованных заключений экспертов-почерковедов». Как обычно, сначала текст рекомендации обсуждался и дорабатывался в группе, затем – после одобрения большинства членов группы – я обращался к членам НЭС (в данной ситуации уже не ко всем) с просьбой поддержать нашу рекомендацию.

Всего рекомендация была поддержана 21 членом НЭС, еще один изложил особое мнение, где рекомендовал ЦИК учитывать свидетельства избирателей и независимую экспертизу (еще один член НЭС выразил согласие с этим подходом, но официально к особому мнению не присоединился). Был и отказы. В частности, два члена НЭС, вузовские профессора, высказали мнение, что проект явно политизирован.

Рекомендация была 29 июля 2019 года опубликована в моем блоге на сайте «Эха Москвы». Реакция на нее Николая Булаева, фактически поддержанного Эллой Памфиловой, была характерной: подумаешь, мол, 20 членов совета.

Тогда же я попробовал опросить членов НЭС, поддерживают ли они идею возвращения избирательного залога. Как обычно, ответили не все, к кому я обращался. Тем не менее, прямо мне ответили, что поддерживают залог 22 члена НЭС, но с учетом тех, кто высказался в пользу залога как-то иначе (в том числе в выступлении на заседании НЭС) я в конечном счете к октябрю 2019 года насчитал 34 члена совета. Это уже почти половина, и я предполагаю, что в реальности идею залога поддерживало более половины членов НЭС.

В августе скандал с недопуском кандидатов на выборы в Мосгордуму обострился. ЦИК отказала в удовлетворении жалоб всем обратившимся к ней кандидатам и получила большую порцию критики, в том числе от ряда членов НЭС (Алексей Венедиктов, Александр Кынев, Аркадий Любарев и др.). И Элла Памфилова решила организовать диалог с критиками. Мероприятие было намечено на 14 августа. Вот что я писал Элле Александровне 12 августа:

«Я слышал и читал о том, что 14 августа планируется открытое заседание ЦИК по выборам в Мосгордуму, куда Вы приглашаете "всех, кто пишет об этих выборах и называет необоснованными отказы регистрировать кандидатов". Я пока никакого приглашения не получил, и я знаю, что Бузин и Мельконьянц тоже не получили. У меня возникло предположение, что Вы передумали, поскольку никакого смысла в таком заседании я не вижу…

Главное же: я пока не понимаю цель мероприятия. Вот я читаю Интерфакс: "“С учетом того, что много вранья, что вроде бы все по закону, а вроде бы и нет, мы в среду предлагаем провести расширенное открытое заседание ЦИК, пригласить всех тех, кто пишет на эту тему (московских выборов), кто хоть сколько-то в том разбирается, и аргументированно провести диалог”, – сказала она. ЦИК будет отстаивать свою позицию, добавила Памфилова и пообещала привести факты, подтверждающую правоту ведомства. “Оправдываться” она не будет, так как не видит для этого оснований"…

Диалог – это полезно. Если собеседники слышат друг друга. За последний месяц ситуация печальная: Вам кажется, что мы не слышим вас, а мы уверены, что ЦИК нас не слышит. Чтобы это переломить, нужен какой-то новый формат. А то, что я процитировал выше, заставляет предполагать, что все опять будет так же.

Например, сразу резануло слово "вранье". Я могу согласиться, что вранья действительно много. С обеих сторон (если считать, что стороны две, но я все же предполагаю, что сторон больше). Чего стоит только заявление Горбунова про 1%. Ну и все заявления про рисовку подписей кандидатами от оппозиции. Вот такое вранье ЦИК не спешит опровергать. Но если Вы приглашаете людей к диалогу, не надо их сразу же обвинять во вранье. Какой тогда может быть диалог?! Еще сильнее меня резануло, что Вы называете враньем: "что вроде бы все по закону, а вроде бы и нет". Уж это никак не вранье, это мнение. Мнение, основанное на знании закона и понимании, насколько этот закон позволяет интерпретации в разные стороны…

Возвращаюсь к вопросу о диалоге. Я все-таки Вас и других членов ЦИК, сотрудников аппарата слышал много. Кто-то другой, возможно, не слышал. Но, например, Бузин и Мельконьянц, уверен, тоже слышали. А вот члены ЦИК нас наверняка слышали меньше. Впрочем, сомневаюсь, что хотели слышать. И у меня большое подозрение, что в среду будет все то же самое. Мы будет долго слушать Вас, Булаева, Гришину, Эбзеева, Нестерова. А потом нам достанется, что останется».

13 августа выяснилось, что вместо расширенного заседания ЦИК предполагается расширенное заседание НЭС. Но в тот же день заседание было отменено, поскольку готовность участвовать в нем выразило небольшое число экспертов. Позже аналогичное мероприятие было назначено на 27 августа. Вот что я писал Памфиловой 22 августа:

«Про повестку заседания мне ничего не известно. Когда это заседание планировалось на 14 августа, предполагалось обсуждение ситуации с регистрацией кандидатов на московских выборах. Но я предполагаю, что за две недели страсти немного поутихли, и потому гораздо интереснее обсуждать не что было, а что надо сделать, чтобы такие скандалы не повторялись. Тем более что позавчера появился проект Кодекса о выборах и референдумах, и наверняка члены НЭС захотят его обсудить. Да и авторам проекта это будет наверняка интересно. Хотелось бы все-таки знать, к чему готовиться».

Но и заседание 27 августа 2019 года было отменено. И в этот день на сайте ЦИК появилось заявление: «Вынуждены сообщить, что заседание Научно-экспертного совета при ЦИК России, назначенное на 14-00 27 августа 2019 года, в очередной раз отменено. К сожалению, большинство экспертов и политологов, неоднократно высказывавших критические замечания в адрес избирательных комиссий по вопросам регистрации кандидатов в депутаты Мосгордумы, чьи позиции мы хотели бы услышать и обсудить, по различным причинам не откликнулись на наше очередное предложение провести на площадке ЦИК России открытую дискуссию. Предполагалось также выработать совместные предложения по совершенствованию избирательного законодательства и эффективные механизмы его реализации… Вопрос о целесообразности и эффективности ныне существующего Научно-экспертного совета при ЦИК России будет рассмотрен Комиссией в ближайшее время».

В тот же день я написал Элле Памфиловой:

«Сегодняшнее заявление ЦИК по-человечески понятно. Но оно производит впечатление сделанного сгоряча. И меня журналисты уже спрашивают: что будет с советом?

К сожалению, я не знаю, кто был готов принять участие в заседании и кто в последний момент отказался. Ведь еще вчера днем заседание планировалось, мне прислали повестку в 18 часов. Гришин из Астрахани пишет, что ему перед вылетом подтвердили, что заседание состоится, и он прилетел за свой счет. Я знаю, что отказался Надеждин, но он это сделал по уважительной причине. И сообщил об этом вчера около 13 ч. То есть в 18 часов об этом уже было известно…

Но, хотя я готов был прийти и 14-го, и 27-го, не считаю, что задуманное Вами заседание имело смысл проводить в эти даты. С одной стороны, это не самое удачное время – часть членов НЭС в отпусках (в первую очередь, вузовская профессура), другая часть занята в избирательной кампании. Так что не очень правильно выражать недовольство тем, что многие не смогли принять участие.

С другой стороны, острой необходимости в проведении заседания именно в эти дни не было. Изменить ситуацию с регистрацией все равно уже было невозможно и 14-го. А обсуждать, что делать к следующим кампаниям, можно и позже, когда страсти еще лучше улягутся. Теперь уже очевидно, что заседание надо планировать на период после 8 сентября. Я только хочу сразу предупредить, что планирую свой отпуск с 29 сентября по 13 октября.

В заявлении ЦИК особенно настораживает фраза: "Вопрос о целесообразности и эффективности ныне существующего Научно-экспертного совета при ЦИК России будет рассмотрен Комиссией в ближайшее время". Многие увидели в ней угрозу.

О проблемах в деятельности НЭС я Вам подробно писал в письме от 7 июля. Вы хотели, чтобы НЭС действовал на принципах самоорганизации, и я в этом с Вами полностью согласен. Но полагаю, что нам нужна была помощь в этом процессе, а ЦИК и его аппарат тут мало помогли…

Сейчас, конечно, можно попытаться сократить совет, но я считаю, что пока рано это делать. Члены НЭС пока еще не имели возможности себя по-настоящему проявить. К тому же по закону (не помню кого, Паркинсона, Мэрфи или еще кого-то) чистки чаще всего приводят к отсеву наиболее полезных членов. В любом случае совет не должен ограничивать свою работу парадными заседаниями два-три раза в год, и надо продумать, как ему работать между заседаниями. Вероятно, для этого надо собрать узкую группу наиболее активных членов НЭС и с ними все обсудить».

Заседание НЭС (расширенное) было назначено на 2 октября 2019 года. Я не мог в нем участвовать, поскольку находился на отдыхе (о чем заранее предупреждал Памфилову). 29 сентября я написал Элле Памфиловой и Алексею Нестерову: «Поскольку я не смогу принять участие в заседании НЭС 2 октября, хотел бы поделиться своими соображениями о работе НЭС». Далее я в основном повторял то, что писал Памфиловой 7 июля. Но в конце добавил:

«По-видимому, никто в одиночку не сможет справиться с руководством советом. Тут нужно еще учесть, что совет достаточно разнородный (и таким он и должен быть), и, по-видимому, нет человека, авторитетного для всех его членов. В связи с этим желательно сформировать коллективное руководство. НЭС включает как минимум три большие группы экспертов – академическую, правозащитную и политтехнологическую – поэтому в руководстве должны быть как минимум по одному представителю этих групп. Но больше пяти, я думаю, нежелательно, то есть должно быть от трех до пяти со-координаторов. Задача коллегии со-координаторов – коммуникация между членами совета, подготовка повестки заседаний и плана работы, наполнение страницы НЭС на сайте ЦИК. Думаю, что желательно заранее сформировать такую коллегию и утвердить ее консенсусом.

Считаю, что вопрос об исключении из НЭС пассивных членов не своевременен. Позже, когда этот вопрос созреет, я полагаю, что показателями активности следует считать не только участие в заседаниях НЭС, но и работу в составе временных рабочих групп, участие в иных мероприятиях и т.п.

По поводу предложенной повестки заседания 2 октября. Полагаю, что помимо двух содержательных вопросов необходимо будет обсудить и вопросы организации работы НЭС… Два предложенных вопроса охватывают практически всю содержательную проблематику. Но они, на мой взгляд, сформулированы неточно.

Формулировка "Об итогах выборов…" настраивает на парадно-отчетное обсуждение. НЭС должен обсуждать в другом ключе. Поэтому я бы предложил другие варианты: "Об уроках избирательной кампании 2019 года", или "О проблемах, проявившихся в избирательной кампании 2019 года", или "О вызовах избирательной кампании 2019 года".

Формулировка "О направлениях совершенствования избирательного процесса" мне тоже представляется не вполне соответствующей состоянию проблемы. Хотя она не препятствует обсуждению проблем законодательства, но из вчерашнего обсуждения я понял, что эти проблемы сейчас все-таки выходят на первый план. Поэтому лучше добавить: "законодательства и процесса". Да и слово "совершенствование" носит слишком успокаивающий характер. Может быть, надо прямо говорить о реформировании?»

2 октября я смог лишь частично прослушать трансляцию заседания. Позже Алексей Нестеров по моей просьбе любезно прислал мне расшифровку аудиозаписи. По свежим впечатлениям о заседании я писал в своем блоге в тот же день:

«Мне сильно не понравилась организация мероприятия. Собственно говоря, я не могу считать это заседанием НЭС. За то время, что я слушал, выступило всего 6 членов НЭС и 10 не членов НЭС. Это было некое мероприятие, организованное ЦИК (такие мероприятия ЦИК проводит довольно регулярно), вроде конференции, но никак не заседание НЭС». Позже по расшифровке аудиозаписи я смог установить, что выступили 14 членов НЭС и 15 экспертов и политиков, не являвшиеся членами НЭС. Плюс три представителя ЦИК. Далее я писал:

«В какой-то момент Элла Александровна сказала: "Я уже поняла, что надо отдельно собирать партии, и отдельно экспертов". Если бы она догадалась заранее посоветоваться со мной как с руководителем ЭКГ при ней же, то я бы ей это сказал сразу. Мой опыт говорит, что партийные лидеры и эксперты говорят на разных языках. Даже внутри одной партии. Посему объединять их вместе в одном мероприятии – контрпродуктивно. К тому же звать представителей парламентских партий (точнее, давать им слово) совсем не имеет смысла: у них есть и так трибуна. А у экспертов, кроме НЭС, нет трибуны, где их могли бы услышать хоть какие-то представители власти.

Что касается экспертов, не входящих в состав НЭС. Мне было интересно послушать Тимонова и Брюханову, но все же… Зачем было создавать НЭС из определенного набора экспертов, если представители ЦИК предпочитают слушать других экспертов? А членам НЭС слово не достается. Между прочим, на заседании в начале присутствовал Кынев, и вот уж кому надо было обязательно дать слово. Мы с ним как раз сегодня опубликовали доклад по итогам выборов-2019. И его оценки, как всегда, достаточно точные, украсили бы заседание. Но он должен был уехать на эфир и не дождался выступления».

Примерно о том же написал Элле Памфиловой в личном письме Виталий Ковин.

4.1.4. Последние пять месяцев

Из обсуждения на расширенном заседании НЭС я вынес информацию, что перед НЭС поставлена задача выработать предложения по двум вопросам – муниципальному фильтру и системе регистрации по подписям избирателей. И по возвращении из отпуска я сразу приступил к обсуждению этих вопросов – как в ЭКГ, так и нашей временной рабочей группе. В результате была подготовлена подробная аналитическая записка «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов». В ней первые шесть разделов касались изменений законодательства. В седьмом разделе мы написали:

«В случае, если в законы о выборах не удастся внести изменения, возможно внесение определенных правок в подзаконные акты ЦИК. Такие правки не смогут кардинально исправить ситуацию, но способны решить некоторые важные частные проблемы. Речь идет в первую очередь о порядке проверки подписных листов». Далее шли подробные предложения и в этой части.

Записка была поддержана 19 членами НЭС. 15 октября 2019 года она была направлена в ЦИК и 16 октября опубликована. В тот же день ИА «Закон» поинтересовалось у Эллы Памфиловой, каково ее отношение к нашим предложениям. В своем посте я процитировал некоторые высказывания Эллы Александровны и дал свой комментарий:

«"Было бы странно сначала подготовить пакет предложений, а потом собирать научный совет (НЭС) при ЦИК. В составе НЭСа есть специалисты, которые прекрасно понимают о чём идёт речь. Поэтому мы сознательно не выставляли “красные флажки”, чтобы не подавлять идеи экспертов. Принципы, основа (изменения выборного законодательства – ред.) – известны и мы их уже представили в АП. Но дьявол, как известно, кроется в деталях, поэтому мы хотим максимально учесть такие мнения. Чтобы потом не говорили, что ЦИК кулуарно принимает решения"…

В целом высказывания председателя ЦИК обнадеживают – в том плане, что ЦИК (или, скорее, ее председатель) не отвергает с порога наши предложения. Этим они отличаются от мнения неназванного источника в ЦИК, которое приводится в сегодняшнем сообщении РБК: "Памфилова продавливает собственную повестку, и более радикальные [предложения] ей ни к чему".

Из данных высказываний можно понять: то, что Элла Александровна передала в АП в ходе своей встречи с Президентом, – это еще не готовые предложения, а лишь их основа. А сами предложения будут вырабатываться в том числе с участием НЭС. Будем надеяться, что это так.

Впрочем, наши предложения – это уже предложения от имени четвертой части НЭС (19 из 77). Разумеется, можно предполагать, что у остальных трех четвертей НЭС есть какие-то другие предложения. Но их пока никто не озвучивает. Однако более реалистично ожидать, что небольшая часть членов НЭС просто отвергнет наши предложения, а большая часть просто промолчит. А дальше уже самой ЦИК (или ее председателю) решать, стоит ли эти предложения поддерживать (и это, скорее всего, мало зависит от числа членов НЭС, их поддержавших)».

12 ноября 2019 года Сергей Цыпляев наконец-то выполнил свое обещание, данное при закрытии заседания 2 октября и разослал членам НЭС просьбу сформулировать предложения по трем позициям: 1) муниципальный фильтр; 2) сбор подписей; 3) организация деятельности НЭС ЦИК. Ответы просил прислать 18 ноября.

И я 18 ноября послал ему нашу записку «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов», где были ответы на первые два вопроса, и письмо, касающееся третьего вопроса. В нем я писал:

«Мне очевидно, что, если совет будет собираться только два–три раза в год, он останется декоративным органом. Поэтому главное – найти формы работы в промежутках между заседаниями. Они могут быть очными и заочными. Для организации очных мероприятий (заседаний ВРГ, круглых столов и т.п.) желательно как-то обговорить с ЦИК порядок их проведения. Но мне представляется, что заочные обсуждения более перспективны, учитывая то, что ряд членов НЭС живут не в Москве, а многие москвичи постоянно ездят в командировки. Поэтому важно продумать заочные формы работы.

Пока мой опыт не внушает большого оптимизма. Есть примерно 20–25 членов НЭС, с которыми у меня хороший контакт по электронной почте или в Фэйсбуке. Они откликаются на мои вопросы и предложения, участвуют в обсуждении формулировок и т.п. Но большая часть членов НЭС на мои письма не реагирует.

Я знаю, что на заседании 2 октября С.В.Юсов отмечал в качестве положительного опыта используемую мной форму "забрасывания для членов Научно-экспертного совета для опроса тех или иных идей для того, чтобы получить экспертную оценку". Но я также знаю, что некоторые члены НЭС относятся к такой форме негативно… В связи с этим мне представляется желательным провести среди членов НЭС опрос (очевидно, силами аппарата ЦИК), какие формы заочного общения для них приемлемы и желательны».

У меня нет информации, как много членов НЭС прислали Цыпляеву свои предложения. Я знаю только, что Николай Воробьев, помимо того, что поддержал записку «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов», посылал свои дополнительные предложения.

22 ноября 2019 года в Московской городской Думе состоялся круглый стол, где Владимир Рыжков сообщил, что часть предложений из нашей записки поддерживается Общественной палатой города Москвы (подробнее об этом будет в подразделе 4.3.5). Мне предложили подготовить соответствующий законопроект. Я подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 37 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» и получил поддержку еще 14 членов НЭС. Проект был опубликован 26 ноября 2019 года. А в ЦИК тем временем шли другие процессы.

18 декабря я писал Элле Памфиловой:

«И мы, и Вы говорили о необходимости обсуждения на НЭС проблем, связанных с реформой системы регистрации кандидатов. Есть наша аналитическая записка, есть уже и наш законопроект. Обсуждения не было и, похоже, не предвидится. 11 декабря ЦИК постановила: "Направить в адрес рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, созданной по поручению Президента Российской Федерации, предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части сбора подписей избирателей и их проверки". Не знаю, кто такие предложения подготовил в ЦИК и насколько в них учтены предложения членов НЭС, которые собирал Цыпляев, но у меня (с учетом всего прошедшего опыта) создалось ощущение, что обсуждать их в рамках НЭС в каком-либо формате не планируется. И это по сути означает, что НЭС остается декоративным органом».

27 января 2020 года я писал Элле Памфиловой по следам нашей встречи 22 января (о ней подробнее будет в подразделе 4.2):

«Вы на встрече говорили о ликвидации НЭС так, как будто это дело решенное. Меня это удивляет. Я уверен, что ликвидация НЭС будет негативно воспринята и в обществе, и в экспертной среде. Можно, конечно, просто заменить один состав НЭС на другой. Но я думаю, что это принципиально ничего не изменит. Нужно в первую очередь изменить принцип его работы.

Либо НЭС строится на началах самоорганизации. Тогда надо: 1) помочь совету сформировать авторитетное руководство (по моему мнению, оно должно быть коллективным, а не единоличным); 2) аппарат ЦИК должен оказывать избранному руководству помощь, в том числе в организации заседаний и других мероприятий, а также в публикации материалов о деятельности совета на сайте. Либо НЭС работает под руководством ЦИК. Тогда ЦИК должна ставить перед ним какие-то четкие задачи. Возможно, прямо формулировать вопросы, на которые члены НЭС должны давать ответ.

А нынешняя ситуация, конечно, ненормальна. Ни то, ни другое. Может быть еще раз собрать НЭС и обсудить только порядок работы?»

7 февраля 2020 года Сергей Цыпляев разослал членам НЭС письмо Эллы Памфиловой, датированное 20 января. Речь в нем шла о рассмотрении в ЦИК предложений членов НЭС по вопросам, заданным в ноябре 2019 года. Я попросил у Эллы Александровны разрешения опубликовать его и публично его прокомментировать. Такое разрешение я получил. Письмо и комментарий я 10 февраля опубликовал. Комментарии, касающиеся законодательства, будут упомянуты в подразделе 4.3.5. Здесь то, что я писал в трех последних пунктах:

«9. В ответе ЦИК вообще нет никакой реакции на предложения, касающиеся проверки подписей почерковедами, хотя это самый острый, самый больной вопрос. И он полностью в компетенции ЦИК: большая часть вопросов может быть урегулирована ее нормативными актами…

10. В качестве реакции на ряд предложений по совершенствованию деятельности НЭС в ответе ЦИК предлагается сохранить самоорганизацию как основной принцип работы НЭС. Однако без содействия ЦИК никакая самоорганизация НЭС невозможна. У НЭС нет ни денег, ни аппарата, ни помещений. Поэтому я просил, чтобы был обговорен с ЦИК порядок проведения мероприятий НЭС (заседаний временных рабочих групп, круглых столов и т.п.), чтобы руководители временных рабочих групп могли организовывать такие мероприятия в стенах ЦИК (пока все мои предложения о проведении таких мероприятий тонули в согласованиях), чтобы были проработаны заочные формы обсуждения вопросов (для этого тоже нужны ресурсы ЦИК), чтобы информация о деятельности НЭС размещалась на сайте ЦИК. Ответа на эти предложения я не увидел.

11. В ответе сказано, что "ЦИК России планирует привлекать заинтересованных членов НЭС, а также иных экспертов для обсуждения конкретных актуальных вопросов совершенствования избирательной системы и правоприменительной практики при проведении выборов в Российской Федерации". Это мы многократно слышали, но ни одного такого обсуждения за 15 месяцев существования НЭС я не припомню (заседания НЭС не в счет, на них обсуждения были сумбурными и неконкретными). Характерно, что про НЭС никто не вспомнил, когда возникла довольно сложная юридическая проблема проведения общероссийского голосования по поправкам к Конституции».

Последняя моя попытка что-то сделать в рамках НЭС касалась упомянутого выше вопроса о проверке подписных листов. 17 февраля 2020 года наша временная рабочая группа подготовила рекомендацию для ЦИК. Она была поддержана 24 членами НЭС. Но в дополнение к этому я получил поддержку еще 29 экспертов – юристов, занимающихся выборами (среди них два доктора и 8 кандидатов юридических наук, два действующих члена избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса и один – с правом совещательного, один бывший председатель такой комиссии и три бывших члена таких комиссий с правом решающего голоса). В рекомендации перечислялись 7 принципиальных положений, которые мы считали необходимым внести для предотвращения произвола при проверке подписных листов в Методические рекомендации ЦИК России. И завершался документ предложением:

«В связи с изложенным рекомендуем ЦИК России создать рабочую группу по доработке Методических рекомендаций по приему и проверке подписных листов в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации, с включением в нее членов Научно-экспертного совета при ЦИК России и других экспертов, в том числе почерковедов».

Элла Александровна мне не раз обещала, что ЦИК этим вопросом займется, но ничего в результате сделано не было.

4.1.5. Ликвидация

А развязка с НЭС была уже близко. Как видно из всего предыдущего материала, вопрос о дальнейшей судьбе НЭС висел. И теперь можно только догадываться, сыграли ли какую-либо роль действия Бориса Надеждина, или все так же решилось бы и без них.

19 февраля 2020 года Борис Надеждин разослал большому числу членов НЭС письмо с предложением подписать обращение в ЦИК по поводу «общероссийского голосования» (подробнее обо всем, что связано с этим процессом, будет описано в подразделе 4.5). В нем было два предложения: «1. Провести специальное заседание ЦИК РФ с приглашением членов НЭС, на котором обсудить правовые проблемы "общероссийского голосования" и возможные пути их преодоления. 2. Рассмотреть возможность обжалования Распоряжения Президента РФ от 14.02.2020г № 32-рп в порядке, установленном КАС РФ, в связи с сомнительной законностью указанного распоряжения».

Я сразу же ответил: «Я пока не готов подписать именно это обращение. Но проблема, действительно, есть, и хотелось бы искать выход… Предлагать ЦИК обжаловать распоряжение Президента – бессмысленно. Спец. заседание ЦИК тоже большого смысла не имеет. Можно было бы попытаться собрать НЭС или лучше его часть, кто готов обсуждать эту проблему. Но это только если кто-то в ЦИК, ГД или РГ нас готов слушать».

В течение 19 и 20 февраля шла переписка членов НЭС. Мнения были сами разными – от поддержки предложений Надеждина до их полного неприятия. Но уже в середине дня 20 февраля Надеждин просил не сообщать СМИ про нашу переписку, не выносить нашу дискуссию на всеобщее обозрение. Но было поздно: Надеждин сообщил, что ему уже звонил РБК.

21 февраля в 17:16 мне пришло приглашение из ЦИК на заседание НЭС, назначенное на 27 февраля 2020 года. 25 февраля я написал в ЦИК:

«Спасибо за приглашение на заседание 27 февраля. Хотя в полученном мной письме не требуется подтверждения, я сообщаю вам, что планирую принять участие и готов выступить.

Должен также с сожалением сообщить, что уже четверо коллег, с которыми я поделился планами, после моей информации нашли ваше письмо в спаме. Я предполагаю, что многие члены НЭС также письмо не увидели. Возможно, имеет смысл повторить его так, чтобы было меньше шансов попадания в спам.

Меня и ряд коллег насторожила тема "О мерах по совершенствованию работы ЦИК России с экспертным сообществом". Поскольку здесь вероятно вполне сознательно не упомянут НЭС, и мы помним прежние разговоры и заявления, возникает предположение о том, что нам 27-го объявят о ликвидации НЭС. В любом случае хотелось бы знать заранее, какие предложения будут озвучены на заседании со стороны ЦИК. И что ЦИК ожидает или хотел бы услышать на этом заседании от членов НЭС?

Хотя я согласен с тем, что на первое место должен быть поставлен вопрос об улучшении взаимодействия ЦИК с экспертным сообществом, я полагаю, что нельзя не обсудить и ряд содержательных вопросов, касающихся текущей ситуации. На мой взгляд, таким вопросами являются:

1) реформирование системы регистрации кандидатов и партийных списков (более узко – реформирование системы проверки подписных листов, еще уже – реформирование системы почерковедческой проверки подписных листов);

2) защита системы наблюдения на избирательных участках – старая проблема отмены ограничений для назначения наблюдателей (о которой год назад договорились на рабочей группе АП, но которая так и не реализована) и новый вызов, связанный с недавним приговором Артему Тербаляну;

3) как провести общероссийское голосование по поправкам в Конституцию, чтобы оно было легитимным».

26 февраля я написал пост «Что ждет Научно-экспертный совет?». В нем я, в частности, писал:

«Я не хотел выносить этот вопрос в паблик до завтрашнего заседания. И не стал давать комментария РБК. Но поскольку РБК уже написал о ситуации, я хотел бы теперь дать свой развернутый комментарий.

В предыдущем посте я изложил краткую историю НЭС в документах. Если ее внимательно прочитать, то будет заметно, как менялся настрой у руководства ЦИК. И по отношению к НЭС, и по отношению к той задаче, которую ряд членов НЭС считали главной – реформирование избирательного законодательства в сторону его демократизации. В начале был энтузиазм… А сейчас совсем другие нотки: "Какая реформа возможна в отрыве от характера предполагаемого политического развития страны? Тем более это – не компетенция ЦИК России". Я полагаю, что это – главное. И отношение к инициативам со стороны отдельных членов НЭС менялось именно по мере того, как угасала вера в возможность демократизации избирательного законодательства.

Формальные претензии к НЭС со стороны руководства ЦИК – в пассивности. Вот что пишет РБК: "Они заключаются в том, что у НЭС нет плана работы, его члены не проводят регулярные мероприятия, сам совет не разбит на рабочие группы". Примерно о том же говорила Элла Памфилова в августе: "По словам госпожи Памфиловой, в действующем составе эффективно работали не более 10 человек из 77 “независимо от того, какая тема обсуждалась – ситуация с выборами в Мосгордуму или регламент работы самого совета”. “Им предложили самоорганизоваться, выбрать алгоритм работы и предлагать вопросы для обсуждения, навязывать повестку, – рассказала глава ЦИКа. – На что они отреагировали инертно. Мы включили туда видных политологов, социологов, от которых надеялись услышать советы и рекомендации, но, видимо, у них есть более важные дела”".

Да, действительно, в отличие от предыдущих советов при ЦИК, работу НЭС предполагалось построить на принципах самоорганизации. Хотя некоторые члены совета сразу же заявляли, что это невозможно. Оказалось, что для самоорганизации есть два рода препятствий. Первый род препятствий связан с тем, что у НЭС нет ни своих денег, ни своего аппарата, ни своих помещений. С этой точки зрения, самоорганизация была бы возможна, если бы НЭС получал достаточную помощь от руководства и аппарата ЦИК. Помощь в коммуникации, в предоставлении помещений для встреч и мероприятий, в информировании о его деятельности (страница сайта ЦИК, посвященная НЭС, не содержит ничего, кроме Положения о НЭС и его состава, то есть она не обновлялась с момента формирования НЭС). Второй род препятствий связан с позицией большинства членов НЭС. Они действительно не пытались делать то, что ждала председатель ЦИК: "предлагать вопросы для обсуждения, навязывать повестку", давать "советы и рекомендации".

Предполагаю, что у разных членов НЭС на это были различные причины. Одни (охранители) просто считают, что ничего в нашей избирательной системе менять не надо. Поэтому они лишь иногда старались дать отпор тем, кто что-то предлагал. Для вторых членство в НЭС было просто вопросом престижа, а работать в совете им некогда. Третьи (молчальники) боялись высказать свою позицию. Вероятно, не зря боялись. В совете 25 работников вузов, в основном зав. кафедрами и деканы. По той информации, которая доходит из ряда вузов, позиция университетского преподавателя – не лучшее место для выражения собственного мнения.

Тем не менее, самоорганизация реально получилась. Но не у всего совета, а у его части. За год с небольшим мы подготовили 9 документов. Их поддержали от 15 до 31 члена НЭС. Число членов НЭС, поддержавших хотя бы один наш документ – 35 (45%).

К сожалению, ни один из этих документов не был удостоен отдельного внимания со стороны ЦИК. Лишь на нашу аналитическую записку "Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов" была официальная реакция – но не на эту конкретную записку, а на все предложения от членов НЭС вместе. На некоторые документы мы услышали лишь эмоциональную реакцию во время заседаний ЦИК.

Некоторые члены НЭС считают, что совет должен работать только в режиме "вопрос ЦИК – ответ НЭС". Сам я полагаю, что движение должно быть двусторонним. У таких советов, по моему мнению, две функции. Первая функция – поднимать проблемы, обращать внимание соответствующего органа на неблагополучие в той или иной сфере. Из кабинетов видно не все и даже если видно, то часто не под тем углом. И это та функция, которая предполагает инициативу со стороны совета. Вторая функция – нахождение решений для этих проблем. Здесь инициатива должна быть, скорее, со стороны самого органа.

Если смотреть с этих позиций, то председатель ЦИК неоднократно говорила о проблемах, которые ее волнуют. И мы в основном предлагали решения именно этих проблем. А вот конкретные вопросы, насколько я помню, задавались лишь дважды. Перед первым заседанием был опрос: какие проблемы члены НЭС считают главными. Сколько членов НЭС приняло участие в опросе, нам не доложили. Но примерный расклад ответов я слышал, и он был вполне предсказуем.

Второй раз нас опросили в ноябре прошлого года. Нас просили письменно сформулировать предложения по двум вопросам: 1) муниципальный фильтр, 2) сбор подписей. И также неизвестно, сколько членов НЭС прислали предложения. Я знаю об уже упомянутой нашей записке "Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов", поддержанной 19 членами НЭС, и можно предполагать, что было еще несколько предложений.

Ответ на все предложения сразу мы получили совсем недавно. Он меня не удовлетворил, о чем я сразу написал. Здесь хотел бы добавить еще один момент. Зачем было спрашивать о муниципальном фильтре, если в ответ на все предложения в этом направлении звучит лишь одно: позиция ЦИК по этому вопросу была неоднократно озвучена?

Но вот еще один момент, мимо которого трудно пройти. В январе возникла новая серьезная проблема: как провести общероссийское голосование, чтобы оно было легитимным? Точнее, для начала: как законодательно оформить его проведение? Вопрос этот оказался в ведении рабочей группы, где специалистами в области референдумного процесса были максимум два человека из 75. Но мы теперь знаем, что руководители ЦИК участвовали в обсуждении данного вопроса. Но обратиться за помощью к НЭС им в голову не пришло.

Я и мои единомышленники в этот раз инициативу не стали проявлять. Хотя мне было что предложить. Но вопрос слишком деликатный, и здесь я счел, что инициатива неуместна. Лишь совсем недавно у Бориса Надеждина возникло предложение (о чем немного есть в публикации РБК), и мы его начали обсуждать, но круг обсуждавших оказался слишком широким, и информация утекла вовне. А мы в конечном итоге не смогли договориться, что же мы хотим от ЦИК.

Все это я пишу, чтобы стало понятно: главная проблема – невостребованность НЭС со стороны ЦИК. Связанная в основном с тем, что сама ЦИК ничего не может сделать. Хотя наши последние предложения касались уже изменения не закона, а ее Методических рекомендаций, и на них мы пока ответа не получили.

В начале статьи я писал о том, что формальная претензия к НЭС – его пассивность. Но при этом есть ощущение, что руководство ЦИК (а если верить РБК, то и АП) раздражает как раз активность той самой небольшой части НЭС. Что ж, завтра мы услышим, как руководство ЦИК видит перспективы своего взаимодействия с экспертным сообществом».

На следующий день после заседания НЭС я написал о нем пост. Вот что я, в частности, писал:

«Вчерашнее заседание НЭС было четвертым и последним. Мы шли на заседание, понимая, что с советом что-то должно произойти. Ведь еще в августе прозвучало заявление ЦИК о том, что комиссия должна рассмотреть вопрос о целесообразности и эффективности НЭС. Позже были обсуждения этого вопроса с Эллой Александровной. Сама тема заседания "О мерах по совершенствованию работы ЦИК России с экспертным сообществом" была красноречива: не о совершенствовании работы НЭС, а о взаимодействии с экспертным сообществом; это был ясный посыл, что НЭС в этом взаимодействии не обязателен. Ну и добавила остроты публикация РБК. После нее я тоже высказался.

Но худшие опасения вчера не оправдались. В том смысле, как выразился Евгений Минченко: мол, опаздывая на заседание, он уже ожидал, что на входе его встретит матрос Железняк. Нет, прошло полноценное заседание, и представители ЦИК выслушали позиции и предложения разных экспертов. Но интрига осталась. Элла Памфилова в конце сказала, что подумает и обсудит с членами ЦИК, и они вместе решат, что делать с НЭС.

И вот сегодня ЦИК на своем заседании приняла постановление о ликвидации НЭС. Но что было твердо обещано, что ЦИК продолжит взаимодействие с экспертным сообществом, в том числе и с теми, кто реально работал в НЭС и отстаивал собственное мнение. Насколько я понял на слух, в постановлении дано поручение разработать порядок работы постоянной экспертно-консультационной площадки.

В целом это четвертое заседание мне показалось более удачным, чем три предыдущих. Возможно, потому, что обсуждались конкретные вопросы. Заседание длилось три с половиной часа. В начале его Памфилова сказала, что изъявил желание участвовать в нем 41 член НЭС (из 77), на момент открытия присутствовали 28. Примерно через час было сообщено, что зарегистрировались 35 членов (при этом, возможно, кто-то уже ушел). Судя по всему, 50%-ная явка достигнута не была. Впрочем, кворум нигде не оговорен.

Выступили 14 членов НЭС плюс член Общественной палаты Максим Григорьев. Были также короткие реплики зам. председателя ЦИК Николая Булаева. Элла Памфилова, по обыкновению, не только выступила со вступительной речью, но и комментировала почти каждое выступление.

Основных тем для обсуждения было две: 1) принципы и порядок работы НЭС, 2) общероссийское голосование по поправкам в Конституцию…

Позиция Памфиловой и Булаева была обозначена так. ЦИК нуждается в экспертной площадке. Но форма НЭС оказалась неудачная, и ее надо менять. С одной стороны, ЦИК не хочет замыкаться в обсуждении на 77 отобранных членах НЭС, тем более что часть из них пассивна. Есть желание расширить круг экспертов. С другой стороны, общие собрания неэффективны, правильнее собирать узкий круг экспертов по конкретным вопросам.

И Памфилова, и ряд членов НЭС говорили о том, что при таком разнообразии позиций и опыта экспертов выработка консолидированной позиции невозможна. Главное – чтобы прозвучали разные позиции, а ЦИК оценит, к какой позиции стоит прислушаться.

Вот тут, на мой взгляд, есть один нюанс, который, возможно, был не до конца осмыслен. Да, очевидно, что единой консолидированной позиции не могло быть. А вот возможно ли было по каким-то вопросам достичь большинства голосов? В этом отношении тоже был большой скепсис. А зря. Конечно, на заседании, где присутствовало менее половины членов, это невозможно. А при заочном обсуждении и голосовании? Мне например, удалось установить, что за возвращение избирательного залога в той или иной форме высказались 34 члена НЭС. И лишь немногие четко высказались против. Позиция остальных мне неизвестна. Могу предположить, что еще 5 голосов "за" набралось бы. И тогда было бы большинство.

Имеет ли это какое-то значение? Все равно НЭС – орган консультативный, ЦИК не обязан выполнять его рекомендации. Конечно, не обязан. Но когда какое-то мнение поддерживается большинством экспертов, которых сама же ЦИК отобрала, с этим трудно не считаться. Впрочем, теперь поезд ушел.

Я в своем выступлении отметил, что взаимодействие должно быть двусторонним: эксперты должны проявлять инициативу, но и ЦИК должна обращаться к экспертам для решения наиболее важных проблем. Об этом же говорили еще несколько членов НЭС. Евгений Минченко и Роман Смирнов говорили о том, что НЭС – это структура, призванная вырабатывать философию (стратегию) развития избирательной системы…

НЭС все-таки жалко. Пока непонятно, что будет создано на его месте, а он, на мой взгляд, свои возможности еще не исчерпал».

НЭС был заменен так называемой экспертно-консультационной площадкой, которая тоже оказалась неэффективной. Но это уже совсем другая история, которой я коснусь в следующих разделах.

4.2. Возобновление работы Экспертно-консультационной группы

Как описывалось в подразделе 3.6, 20 августа 2018 года Андрей Бузин послал Элле Памфиловой заявление об отставке с поста руководителя ЭКГ. Однако Элла Александровна не спешила с принятием решения по этому заявлению. Осенью 2018 года у нас были встречи с Памфиловой, но никакого решения принято не было. Лично у меня не было большого желания настаивать на разрешении ситуации: я в то время считал главной задачей формирование и начало работы НЭС.

Нельзя сказать, чтобы ЭКГ совсем не работала в этот период. Так, в ноябре 2018 года мы подготовили записку, оппонирующую точке зрения Избирательной комиссии Приморского края и ряда членов ЦИК, согласно которой КПРФ не могла назначать членов УИК с правом совещательного голоса на повторных выборах губернатора Приморского края. Элла Александровна просила нас найти железобетонные аргументы в поддержку нашей позиции. Увы, в условиях нечеткого законодательства железобетонных аргументов быть не могло, и переломить ситуацию не удалось. Тогда же мы обсуждали мою записку «О работе ЦИК России по анализу соответствия региональных законов федеральному законодательству». В конечном итоге я послал ее Элле Памфиловой от своего имени.

Тем не менее, ЭКГ оказалась в подвешенном состоянии. 18 февраля 2019 года у меня состоялся разговор с Максимом Лесковым. После него я сообщил коллегам по ЭКГ:

«Сегодня я разговаривал с Лесковым. По его мнению, ЭА считает, что заявления АЮ было достаточно, чтобы считать его сложившим полномочия руководителя ЭКГ. Я объяснил, что без распоряжения ЭА официально АЮ продолжает исполнять полномочия. Также я высказал мнение, что сложение АЮ полномочий руководителя ЭКГ не означает его выхода из ЭКГ. Также Лесков сказал, что РФСВ не стал пока продлевать на 2019 год контракты с АВ и СЗ, поскольку после ухода АЮ возникла проблема с отчетностью. Если я соглашусь возглавить ЭКГ и обеспечивать отчетность, контракты могут быть возобновлены. Хотел бы знать Ваше мнение».

Согласие Андрея, Александра и Станислава было получено, я передал это Лескову и Памфиловой. 4 марта мы встретились с Эллой Александровной. И 5 марта 2019 года она издала распоряжение о внесении изменений в распоряжение от 23 января 2017 года. Согласно новому распоряжению я становился руководителем ЭКГ.

Элла Александровна нам сказала, что будет находиться в санатории три недели – до начала апреля. Я предложил коллегам за эти три недели подготовить две записки – о нерешенных проблемах голосования по месту нахождения и о цифровых избирательных участках. Андрей Бузин предложил также подготовить записку о контрольном ручном пересчете голосов при использовании КОИБов.

Следующая встреча с Эллой Памфиловой состоялась 8 апреля 2019 года. В ее повестку я включил 7 вопросов:

1.      О выборочном ручном пересчете итогов голосования на УИК с применением КОИБов

2.      Об эксперименте с созданием в Москве цифровых участков

3.      О голосовании по месту нахождения (проблемы, оставшиеся нерешенными с прошлых лет)

4.      О расширении информативности страниц сайта ЦИК, формируемых на основании данных ГАС «Выборы» (возвращение к обсуждениям прошлых лет)

5.      О смягчении муниципального фильтра

6.      О возможных поправках к законопроекту № 655193-7 (включая снятие ограничений на наблюдение)

7.      О предстоящем заседании Научно-экспертного совета

 К заседанию мы подготовили записку «О контрольном (ручном) подсчете
при использовании технических средств подсчета голосов». Мы продолжали настаивать на обязательности контрольного ручного пересчета и одновременно предлагали меры, устраняющие препятствия для такого пересчета. По остальным вопросам на встрече был просто обмен мнениями.

Следующая встреча состоялась 29 апреля. В ее повестку я предложил 5 вопросов:

1. О нерешенных проблемах голосования по месту нахождения.

2. О цифровых участках.

3. О внесении изменений в порядок аккредитации представителей СМИ.

4. О сборе подписей через портал Госуслуг.

5. О поправках к законопроекту № 655193-7.

К встрече я подготовил записки «О нерешенных вопросах голосования по месту нахождения» (от имени ЭКГ) и «О необходимости проработки вопроса о сборе подписей избирателей через портал Госуслуг» (от имени нескольких членов НЭС), а также таблицу компромиссных поправок к законопроекту № 655193-7 (о них речь пойдет в подразделе 4.3.3).

По вопросу о цифровых участках состоялся обмен мнениями, после чего мы вплотную занялись этим вопросом. К этому времени проект федерального закона о цифровых участках (№ 655192-7) уже был принят в первом чтении, а ЦИК еще до принятия закона в первом чтении презентовал проект Порядка организации голосования на цифровых участках. Критический разбор законопроекта и проекта Порядка сделал лидер организации «Выборы – Народный контроль» Николай Волков. Сразу после встречи я послал Алексею Нестерову (который присутствовал на встрече) письмо, где, в частности, писал:

«Я частично согласен с тем, что написал в своей записке Николай Волков (записку я Вам передал и на всякий случай ее прикладываю к этому письму). Но мне хотел бы изложить и свою позицию – то, что я не успел сделать к сегодняшнему заседанию. Для меня сейчас важно внести все необходимые поправки в законопроект о цифровых участках № 655192-7 (а при необходимости – и в законопроект № 655193-7). Поправки в проект Порядка можно будет вносить без такой спешки…

Волков правильно отмечает, что положения законопроекта о том, что УИК не составляет протокол, а передает в ТИК "данные о голосовании" не соответствуют ФЗ-67. Не соответствует и вся цепочка передачи и то, что ИКСРФ включает их в свою сводную таблицу…

Отмечу: я на предыдущей встрече высказывал опасения, что может быть нарушена тайна голосования, так как высока вероятность, что на одном участке проголосует только один избиратель из какого-либо региона. Меня в этом опасении никто не поддержал. Я понимаю, что сейчас, когда проводится эксперимент, этим опасением можно пренебречь, но позже оно все равно возникнет…

Сегодня Бузин правильно поднял вопрос о недействительных бюллетенях. Я плохо знаю, как обстоит этот вопрос у действующих КЭГов (информация с мест разная), но из проекта Порядка видно, что недействительные бюллетени в КЭГах, которые будут применяться на цифровых участках, невозможны. Между тем, это достаточно острый вопрос, имеющий и юридическую и политическую подоплеку. Мой анализ электоральной статистики однозначно свидетельствует, что после отмены строки "против всех" голосование недействительными бюллетенями, которое до этого считалось результатом ошибок избирателей, стало использоваться частью избирателей (иногда довольно заметной) для выражения их волеизъявления – по аналогии с голосованием "против всех". И если стать на эту позицию, то лишение избирателей возможности проголосовать недействительным бюллетенем становится ограничением их прав».

6 мая я написал письмо Элле Памфиловой. В нем я также коснулся вопроса о недействительных бюллетенях при голосовании на цифровых участках с помощью КЭГ.

После того как Федеральный закон о цифровых участках был принят, ЦИК 29 мая приняла за основу «Порядок организации голосования на цифровых избирательных участках в городе федерального значения Москве на выборах, проводимых 8 сентября 2019 года». Наше главное требование было удовлетворено: возможность проголосовать недействительным бюллетенем была предусмотрена. И это можно считать нашим успехом, четвертым за все время работы ЭКГ (после голосования по месту нахождения, видеокамер в ТИКах и подвоза избирателей из дальних деревень вместо выезда к ним с переносным ящиком). Тем не менее, Порядок нас не полностью удовлетворил, и 4 июня я от имени ЭКГ послал замечания к нему.

В мае встречи ЭКГ с Памфиловой не получилось. Элла Александровна пригласила нас на заседание ЦИК 29 мая, но никто, кроме меня, не смог прийти. После заседания я подошел к ней, и у нас был краткий разговор. Элла Александровна сказала, что ей предстоит операция, после которой она оставшуюся часть июня проведет дома. Это оказался слишком оптимистичный прогноз: фактически она вышла на работу только 22 июля.

В начале июля 2019 года я, немного освободившись от текущих дел и не имея возможности встречаться с Эллой Памфиловой, решил писать ей ежедневно письма. На ответы я не рассчитывал: она предупредила меня, что ей трудно писать. Эта ежедневная серия продолжалась с 4 по 18 июля. Вначале я писал ей по вопросам, которые считал стратегическими, но 15–18 июля речь шла уже исключительно о регистрации кандидатов на выборах в Московскую городскую Думу (о них речь пойдет в подразделе 4.4.1).

Так, первое письмо (от 4 июля) было посвящено главным дефектам российских выборов, от 5 июля – проблемам реформы избирательного законодательства, от 6 июля – Избирательному кодексу, от 7 июля – Научно-экспертному совету (я его цитировал в подразделе 4.1.2). Письмо от 8 июля я посвятил ЭКГ. Вот что я, в частности, писал:

«У меня давно возникло чувство неудовлетворенности работой группы. Насколько я знаю, аналогичное чувство было и у Андрея Юрьевича; возможно, и оно сыграло свою роль в его решении подать в отставку. Конечно, работа ЭКГ имела свои позитивные результаты, но хотелось бы больших результатов…

Главный же вопрос остается: какова цель ЭКГ? Один вариант ответа: для того чтобы доносить до Вас взгляд экспертов и общественности на все острые проблемы российских выборов и деятельности ЦИК. На таком варианте акцентировал свое внимание Кынев, да и Вы в разговоре со мной говорили о том же. Второй вариант ответа: чтобы предлагать конкретные решения проблем. В принципе можно пытаться действовать в обоих направлениях.

Для реализации первого направления нам желательно чаще встречаться и обсуждать проблемы очно, путем живого общения. Мы об этом уже не раз договаривались, но разные обстоятельства этому препятствуют. Остается еще вариант заочного общения через присылаемые Вам тексты. Что я сейчас и пытаюсь делать…

У нас бывают встречи двух типов – 1) когда Вы с нами встречаетесь в одиночку (или только с помощником); 2) когда Вы приглашаете на встречу нескольких членов ЦИК и сотрудников аппарата. Я полагаю, что нужно использовать оба формата. Но с точки зрения первого направления обязательно нужны встречи без членов ЦИК и аппарата, где мы могли бы спокойно доносить до Вас свою позицию. Хотя бы чередовать форматы. На одной встрече мы рассказываем Вам свое видение ситуации, на следующей мы уже при необходимости ведем дискуссию с, условно говоря, Булаевым, Гришиной, Алешкиным или Нестеровым…

Второй момент. Все эти годы инициатива была почти исключительно с нашей стороны. Мы, безусловно, должны проявлять инициативу. Но хотелось бы иметь и встречный процесс. Хотелось бы слышать, что Вас волнует, по каким вопросам Вам нужен совет и помощь. Иначе у нас начинает создаваться впечатление, что мы Вам в общем-то и не нужны.

Второе направление – предлагать конкретные решения проблем. Этим мы три года в основном и занимаемся. О результатах я написал в начале. Они есть, но их не так много.

У меня с Андреем Юрьевичем постоянно идут споры. Он всегда хочет довести любое предложение до нормативного текста – проекта инструкции и т.п. А моя позиция в том, чтобы предлагать принципиальные решения, но не пытаться подменить аппарат, которому все равно потом Вы, Булаев или Гришина поручите писать нормативный текст. Конечно, подготовка проектов нормативных текстов полезна, но слишком много у нас сил уходит на их согласование – у нас у каждого свой стиль. А потом все равно аппарат переделает по-своему.

Но так или иначе, главное – в другом. Все решения такого рода Вы не можете принимать в одиночку. Они уходят в аппарат, а там почти всегда начинается сопротивление. То ли из ревности, то ли из консерватизма, то ли по иным причинам. Результат – тот, о котором я писал в начале. Иногда наши предложения просто тонут где-то».

В ходе кампании ЕДГ-2019 ЭКГ подготовила несколько документов. 24 июля по инициативе Андрея Бузина была подготовлена записка «К вопросу о полномочиях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на выборах депутатов Московской городской Думы». Речь шла о праве ЦИК рассматривать жалобы на решения МГИК и принимать решения по существу (то есть решения о регистрации кандидата).

29 июля от имени ЭКГ и группы членов НЭС была послана рекомендация признавать достоверными и действительными подписи избирателей, которые были признаны недостоверными или недействительными на основании необоснованных заключений экспертов-почерковедов (о ней уже шла речь в подразделе 4.1.3).

6 августа по просьбе Эллы Памфиловой ЭКГ срочно подготовила записку «Об учете свидетельств избирателей, поставивших подписи в поддержку выдвижения кандидата», где доказывала, что такой учет возможен и соответствует российскому законодательству. Записка была поддержана еще четырьмя членами НЭС (больше в условиях цейтнота не успели). Записку я передал Элле Александровне на заседании рабочей группы по рассмотрению жалоб кандидатов (об этом заседании будет рассказано в подразделе 4.4.2), но она сочла ее неубедительной.

Работа ЦИК по жалобам кандидатов в Мосгордуму существенно усилила наше разочарование взаимодействием с ЦИК. 7 сентября я писал коллегам по ЭКГ:

«Александр Владимирович еще в августе поставил вопрос: стоит ли нам продолжать работу в составе ЭКГ? Я тоже над этим думал, но не считал правильным принимать решение сгоряча. Полагаю, что нам сейчас стоит этот вопрос обсудить и принять решение в течение одной – двух недель…

Для меня последней каплей стало то, что ЦИК в очередной раз опубликовала данные об электоральной миграции только по УИКам, без агрегации на уровнях ТИК и региона – несмотря на то, что я несколько раз уже в этом году обращал на это внимание. Для меня это знак того, что наши предложения игнорируются, даже совершенно неполитические, игнорируется то, что совсем нетрудно сделать и что направлено на повышение уровня прозрачности избирательного процесса.

Впрочем, справедливости ради надо отметить, что одно наше предложение за последние месяцы все же было реализовано: я имею в виду возможность сделать бюллетень недействительным при голосовании с помощью КЭГа.

Но в целом остается ощущение того, что наша работа – впустую. При этом позиции, которые ЭА озвучивает в прессе, также сильно расходятся с нашими, и это вредит не только ее имиджу, но и нашему. Очные встречи прекратились, а заочное общение затруднено.

Поэтому мне кажется правильным прекратить работу ЭКГ с октября. Договора за 3-й квартал мы отработаем, а с нового квартала эти отношения можно прекратить. Отказываться от материальных благ всегда жаль, но, я полагаю, что для нас всех это не главное. При этом я считаю нужным сохранять сотрудничество с ЦИК в рамках НЭС. Хотя НЭС получился недоделанным, это все же публичный орган, который позволяет открыто выражать свою позицию, адресуя ее одновременно и ЦИК, и экспертной среде, и всему обществу».

Мы начали готовить заявление о прекращении работы. Главным предметом споров был вопрос, делать ли это заявление публичным. Что касается прекращения работы, то тут тоже были разные позиции. Поняв, что единого мнения нет, я предложил не торопиться с решением, а попытаться встретиться с Эллой Александровной.

12 сентября я написал Элле Памфиловой:

«Наша Экспертно-консультационная группа хотела бы встретиться с Вами и обсудить накопившиеся вопросы. Не буду скрывать: мы обсуждаем между собой вопрос о прекращении работы группы. Однако мы не пришли к окончательному решению, и мы надеемся, что откровенный разговор с Вами поможет и нам, и Вам определиться. Однако есть только два дня в сентябре, когда мы вчетвером сможем собраться вместе. Это четверг 26 сентября и пятница 27 сентября. Поэтому просьба к Вам уделить нам время в один из этих дней».

Встреча состоялась 26 сентября. Подготовленная мной повестка включала 7 вопросов:

1. О дальнейшей работе ЭКГ.

2. Об открытости и информативности ЦИК и нижестоящих комиссий.

3. Об участии экспертов в обсуждении концептуальных вопросов.

4. Об обеспечении конкурентности выборов и защите пассивного избирательного права граждан.

5. Дистанционное электронное голосование: итоги эксперимента и выводы.

6. Цифровые участки: итоги эксперимента и выводы.

7. О работе Научно-экспертного совета.

По итогам разговора мы решили пока продолжать работу. 13 октября по инициативе Андрея Бузина была подготовлена записка об использовании средств видеонаблюдения в ЕДГ-2019. Речь в ней шла о том, что Ростелеком предпринял усилия для того, чтобы сделать невозможной самостоятельную запись трансляции. Мы вновь пытались убедить ЦИК в необходимости открытого доступа к видеозаписям. 16 октября от имени ЭКГ и группы членов НЭС появилась аналитическая записка «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов» (о ней речь шла в подразделе 4.1.4).

22 октября мне позвонил Миронов (помощник Эллы Памфиловой) и пригласил членов ЭКГ и Григория Мельконьянца на следующий день встречу с Эллой Александровной. Это была, вероятно, первая встреча полностью по ее инициативе. Александра Кынева в Москве в это время не было, а Бузин и Рачинский, как и Мельконьянц, смогли прийти. В ответ на вопрос о повестке Миронов сообщил, что Элла Александровна хотела обсудить общие вопросы, карту нарушений и прочее. Я ответил, что у нас есть два связанных вопроса: 1) наша записка по реформированию системы регистрации, 2) организация обсуждения системы регистрации в НЭС.

После встречи 23 октября я по свежим впечатлениям написал коллегам:

«У меня создалось впечатление, что главной целью встречи для ЭА было как раз довести до нас эту мысль, что наша (или моя) активность наносит вред ее дипломатии… Предполагаю, что ЭА имела в виду главным образом мои публикации от 16 октября… Новым тут для меня было то, что я впервые опубличил документ, подготовленный ЭКГ. И еще то, что я соединил ЭКГ и НЭС: документ подготовлен членами ЭКГ и поддержан еще 15 членами НЭС. Возможно, это усилило возмущение наших противников.

Из слов ЭА можно понять, что возмущение было как в ЦИК (это наверняка имелся в виду Булаев), так и в АП. Плюс у некоторых членов НЭС, которые увидели в этом наше привилегированное положение внутри НЭС… Если я правильно понял ЭА, она считает, что эти публикации осложнили для нее переговоры с АП по поводу все той же реформы системы регистрации.

Сознавать, что это так, довольно неприятно. Но так ли это? В прошлом году я верил, что ЭА умеет выбирать правильную тактику. Но ее тактика тогда провалилась. Она слишком легко тогда согласилась на вариант, который оказался не интересен ни оппозиции, ни ЕР. Мне кажется, что ей должно быть выгодно показывать, что есть экспертное сообщество, которое выступает с радикальными предложениями (сам-то я не считаю наши предложения радикальными, но для АП они, очевидно, слишком радикальны)».

На встрече вновь звучал вопрос о прекращении работы ЭКГ. Я и мои коллеги говорили, что отнесемся с пониманием к ликвидации ЭКГ. Однако мы обращали внимание на то, что как раз за несколько дней до встречи из СПЧ были удалены Михаил Федотов, Илья Шаблинский и ряд других активных членов. Поэтому в тот момент ликвидация ЭКГ была бы воспринята как действия в том же направлении и нанесла бы ЦИК и Элле Памфиловой репутационный ущерб. Кроме того, мы говорили о необходимости активизировать работу НЭС – тогда на фоне работающего НЭС ликвидация ЭКГ, как отыгравшей свою роль, выглядела бы логичной.

В декабре 2019 года мне сообщили, что финансирование нашей группы (как через трудовые так и гражданско-правовые договора) прекращается. 18 декабря я написал Элле Памфиловой: «Для меня финансовые вопросы всегда были вторичными. Гораздо больше огорчает осознание того факта, что наш потенциал остается невостребованным. Ни в формате ЭКГ, ни в формате НЭС».

Последняя наша встреча состоялась 22 января 2020 года. Она была связана с просьбами Юрия Гурмана и Льва Пономарева. Гурман очень хотел обсудить с Эллой Памфиловой вопрос об одном судебном процессе. В производстве Санкт-Петербургского городского суда находилось административное дело по иску о признании незаконным некоторых положений Решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии «Об утверждении порядка применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения, трансляции изображения в сети Интернет, а также хранения соответствующих видеозаписей при проведении выборов высшего должностного лица Санкт-Петербурга – Губернатора Санкт-Петербурга 08 сентября 2019 года». Определением городского суда ЦИК была привлечена к участию в данном административном деле для дачи заключения. Учитывая общественную значимость рассматриваемого дела и правовые последствия судебного решения по этому делу, мы просили Эллу Александровну до того, как направить соответствующее заключение в суд, встретиться с членами ЭКГ и представителями движения «Голос» и выслушать их позицию по рассматриваемым вопросам. У нас состоялся в целом конструктивный разговор, и позицию ЦИК удалось несколько смягчить.

Лев Пономарев хотел встретиться с Эллой Александровной, чтобы довести до ее сведения инициативу правозащитников (к которой я тоже имел непосредственное отношение) – обращение в связи с предстоящими через полтора года выборами в Государственную Думу. В этом вопросе мы особого успеха не достигли. Элла Александровна восприняла обращение как политическое (хотя оно, с моей точки зрения, таковым не являлось) и не захотела его обсуждать.

Ближе к концу встречи Элла Александровна произнесла фразу, которая показалась мне знаковой. Я почувствовал, что она очень не хотела эту фразу произносить, но мы ее фактически вынудили. И я, и Пономарев пытались убедить ее, что ей следует опереться на наши инициативы. И она не выдержала и сказала: ваша поддержка для меня – не плюс, а минус. И я понял, что это – правда, и окончательно стало ясно, что продолжать сотрудничество смысла не имеет.

Тем не менее, для меня оставался один вопрос, который нужно было продолжать пробивать. 27 января мы в ЭКГ подготовили записку «Основные вопросы по системе регистрации на основании подписей избирателей для экспертного обсуждения». В ней были перечислены 11 пунктов, по которым, как мы считали, необходимо продолжить экспертные обсуждения. Позже, 17 февраля, на эту же тему была подготовлена рекомендация членов НЭС (см. подраздел 4.1.4).

28 февраля 2020 года, в тот же день, когда ЦИК приняла решение о ликвидации НЭС, Элла Памфилова подписала распоряжение о ликвидации ЭКГ. НЭС мне было жаль. А по поводу ликвидации ЭКГ я написал: «Группа, по моему мнению, свои функции исчерпала, и ее ликвидация была ожидаемой».

4.3. Попытки добиться изменения избирательного законодательства

4.3.1. Проведение экспертного опроса

В ноябре 2018 года я задумал провести опрос экспертов по вопросам реформы избирательного законодательства. При этом мне было важно получить одобрение Эллы Памфиловой, чтобы я мог в обращении к экспертам на него сослаться. Такое одобрение я получил и 22 ноября 2018 года запустил опрос. Он включал три анкеты. Одна анкета (№ 1, 18 вопросов) касалась срочных изменений избирательного и партийного законодательства. Другая (№ 3, 13 вопросов) касалась юридических и юридико-технических проблем, связанных с кодификацией избирательного законодательства. Наиболее обширной была анкета № 2, которая содержала 75 тем, сформулированных в сентябре. Помимо ответов «да» или «нет», в ней предусматривалась возможность оставлять комментарии по каждой теме, и многие эксперты этой возможностью воспользовались.

Всего анкеты были разосланы примерно тремстам экспертам. На вопросы анкеты № 1 ответил 121 эксперт, на вопросы анкеты № 2 немного меньше – 108 экспертов, на вопросы анкеты 3 – 113 экспертов.

Главный вывод, который я сделал: большая часть предложений поддерживалась экспертным сообществом. При этом предложения предполагали достаточно существенную правку избирательного и смежного законодательства и охватывали практически все его разделы. Результаты опроса однозначно свидетельствовали: экспертное сообщество не считало российское избирательное законодательство оптимальным. Практически по всем разделам требовались кардинальные изменения.

Об итогах анкетирования в ноябре–декабре 2018 года я несколько раз информировал Эллу Памфилову. Также я доложил предварительные итоги анкетирования на первом заседании НЭС 13 декабря 2018 года. В ответ Игорь Задорин ехидно заметил: мол, если бы такой же опрос проводил Игорь Борисов, были бы другие результаты. В тот же день я написал Игорю Вениаминовичу:

«Ваша критика моего опроса справедлива лишь частично. Понятно, что мой подбор экспертов несет печать субъективности. Но я это осознавал и стремился охватить разные категории экспертов. И полагаю, что мне это удалось. Если Вы обратили внимание на один из слайдов, на нем было указано, что среди ответивших на мои вопросы 5 докторов юридических наук, 12 кандидатов юридических наук, 12 докторов политических наук, 9 кандидатов политических наук и т.п. Плюс охват 31 региона. Дальше можно было говорить о людях, работавших или работающих в избирательных комиссиях разного уровня, имеющих опыт участия в выборах в качестве кандидатов, руководителей штабов, консультантов, членов избиркомов, наблюдателей и аналитиков. Охвачены практически все формы участия в выборах.

Да, я пользовался в первую очередь кругом своих знакомых, хотя Вы можете убедиться насколько он широкий. Но опять-таки, я стремился его расширить и во многих случаях специально искал мэйлы или устанавливал контакты через ФБ. Исходя из того, что этот конкретный человек имеет опыт на выборах…

Понятно, что условный ИБ может подобрать другой круг экспертов. Прекрасно! Если он будет столь же представителен, посмотрим, насколько ответы будут отличаться. Я понимаю, что отличия могут быть. Что там, где у меня 60% поддержки, у другого круга может быть 40%. Но там, где у меня 90%, у другого круга не будет 10%. Если, конечно, это не представители одного коллектива, заполнявшие анкету под присмотром начальника. Понимая все эти проблемы, я делаю упор на тех вопросах, где поддержка на уровне 80–90%. В крайнем случае 2/3».

Далее мне хотелось доложить результаты анкетирования на заседании Рабочей группы при Администрации Президента. Но этого не получилось (см. подраздел 4.3.2).

Результаты опроса по анкете № 2 я в январе 2019 года оформил в виде книги, которую издал за свой счет[46]. Эту книгу уже в феврале я передал руководителям ЦИК Элле Памфиловой, Николаю Булаеву и Майе Гришиной, куратору НЭС от ЦИК Евгении Орловой, еще нескольким сотрудникам аппарата ЦИК. После заседания Рабочей группы 19 февраля я лично передал два экземпляра книги Сергею Кириенко.

Анкета № 3 предназначалась для работы над проектом Избирательного кодекса, и опрос по ней последствий не имел. А опрос по анкете № 1 я использовал в дальнейшем в ходе подготовки предложений по срочным изменениям законодательства о выборах и партиях, о чем речь пойдет в подразделе 4.3.3.

4.3.2. Заседания Рабочей группы при Администрации Президента

Как я рассказывал в подразделе 3.8.2, первое заседание Рабочей группы прошло 22 июня 2017 года. И затем полтора года никаких заседаний не было. Второе заседание состоялось 21 декабря 2018 года. Я написал о нем краткий репортаж:

«Сегодня я участвовал в заседании рабочей группы по избирательному законодательству, которую возглавляет Сергей Кириенко. Сразу скажу, что не слышал никаких запретов рассказывать о том, что говорилось на заседании. Но я понимаю, что это не публичное мероприятие. Поэтому не буду делать подробный репортаж, а постараюсь обрисовать свои впечатления.

Я готовился сделать на заседании достаточно подробное сообщение – минут на 12 – о результатах проведенного мной опроса и о законопроекте, подготовленном мной с участием коллег по Научно-экспертному совету при ЦИК. Времени на такое подробное сообщение мне не дали, пришлось ограничиться очень кратким выступлением… Также я подготовил к заседанию копии двух материалов, но мне не позволили их раздать…

Впрочем, многое из того, что я хотел сказать, было в выступлении Эллы Памфиловой. Она, в частности, говорила о необходимости срочных изменений законодательства, которые могли бы начать действовать уже на осенних выборах 2019 года. На основе опроса членов Научно-экспертного совета при ЦИК выявились две самые острые и срочные проблемы – муниципальный фильтр и ЕДГ в сентябре (впрочем, это было ясно и до опроса). И здесь моя позиция и позиция председателя ЦИК совпадают: на 2019 год можно и нужно внести изменения – пусть и не радикальные, но существенные: сдвиг ЕДГ на более позднее время и смягчение муниципального фильтра. Что не отменяет необходимости дальнейших обсуждений в поисках более оптимальных решений… Кроме того, Памфилова говорила и о необходимости отмены ограничений на наблюдение, введенных в 2016 году…

Обсуждалась слегка и проблема кодификации. Тут уже звучали голоса против. Но это все-таки не политическая, а юридическая дискуссия: разные юридические школы, разная степень понимания проблем избирательного законодательства…

Что касается ЕДГ и муниципального фильтра, то тут дискуссия была четко политической. Понятно, что представители партий (кроме "Единой России") хотят этот фильтр убрать или смягчить (часто только для себя). И выборы в сентябре тоже почти никого из них не устраивают. А представителей "Единой России" и руководителей парламентских комитетов (которые из этой же партии) вполне устраивают и фильтр, и сентябрь. Решено продолжить обсуждение этих вопросов (в подгруппах), но уже понятно, что консенсуса не будет. И теперь все зависит от Администрации Президента и, возможно, от самого Президента. Либо они поймут, что нельзя идти на поводу у эгоизма единороссов, который подрывает доверие к выборам и грозит непредсказуемыми последствиями. Либо все останется по старому (с косметическими изменениями), пока не клюнет…

Следующее заседание предполагается провести в феврале. Я пытался убедить, что в феврале уже поздно будет обсуждать срочные изменения – большой шанс не успеть принять законы до начала избирательной кампании. Но в Администрации уверены, что успеют.

В общем, пока для оптимизма немного оснований. Конечно, вероятность того, что нам удастся пробить необходимые изменения, ненулевая. Но она явно меньше 50%. Тем не менее, опускать руки нельзя, и мы готовы продолжать борьбу».

К этому тогдашнему описанию я могу добавить лишь не очень существенные детали. Выступали сначала представителя партий (представителя «Яблока», кстати, в этот раз не позвали), потом представители ведомств. Я, как эксперт, слово получил в конце, когда уже время было весьма ограничено. Тем не менее, после меня слово дали Игорю Борисову, который, как обычно, мне оппонировал. Еще одному эксперту, Роману Смирнову, выступить не удалось.

В моем репортаже не случайно упомянуты подгруппы. Поскольку звучало предложение, что дальше работа пойдет в подгруппах, где можно будет отдельно обсудить каждую проблему. Но никаких подгрупп создано не было.

Следующее заседание прошло, как и было обещано, в феврале – 19 февраля 2019 года. Но в промежутке между двумя заседаниями, 24 января была встреча Эллы Памфиловой с Президентом. В опубликованном репортаже об этой встрече была приведена фраза Памфиловой: «В текущем году – у меня будет ряд предложений, во-первых, ряд предложений по точечным изменениям в законодательство». О каких конкретно предложениях она договорилась с Президентом, осталось неизвестным.

Я пытался обсуждать с Эллой Александровной предстоящее заседание. Она отвечала довольно расплывчато. Лишь в день заседания позвонила мне и попросила поддержать те компромиссные предложения, которые она озвучит. Мне они не понравились, но пришлось их поддержать, хотя я тем не менее сказал, что нужны более радикальные изменения. Вот что я писал в своем репортаже, озаглавленном «Так называемый компромисс»:

«Заседание рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, которое прошло сегодня, 19 февраля, состояло из двух частей. Первая часть – обсуждение доклада Эллы Памфиловой. Элла Александровна сделала компромиссные предложения по трем вопросам:

1) смягчить муниципальный фильтр, снизив с 10 до 5% требуемую долю подписей всех депутатов и с 10 до 7% – требуемую долю подписей депутатов верхнего уровня (городские округа, муниципальные районы, внутригородские МО городов федерального значения), а нижнюю планку убрать совсем;

2) снять введенные в 2016 году ограничения на назначение наблюдателей аналогично тому, как это сделано в законе о президентских выборах (хотя ограничение – не более двух от одного субъекта – предлагается сохранить);

3) передвинуть ЕДГ на третье воскресенье сентября (как в законе о выборах в Госдуму).

Первые два предложения, по-видимому, были уже согласованы, и представители "Единой России" и Администрации Президента их поддержали. По ЕДГ предложение не было поддержано. Представители оппозиции сочли, что неделя никакой роли не играет, они настаивали на переносе дня голосования на весну. Представители власти заявили, что ради одной недели менять закон не целесообразно.

В общем, участники констатировали, что достигнут компромисс. И это правда. Уже было ощущение, что не удастся добиться ничего – так жестко представители власти сопротивлялись любым предложениям. Но председатель ЦИК встретилась с Президентом – и вот что в результате удалось. Не густо, но и этого добиться оказалось нелегко. Сделан шаг в правильном направлении, но шаг, конечно, не очень большой. По муниципальному фильтру сохранились две очень гнусные нормы. Во-первых, остался запрет подписываться более чем за одного кандидата, благодаря которому в муниципальном фильтре застревают наиболее сильные соперники действующих глав. Во-вторых, сохранилось требование, чтобы подписи были не менее чем из ¾ муниципальных образований верхнего уровня.

Не планируется отменить ограничения на присутствие на избирательных участках представителей СМИ, которые также были введены в 2016 году. И не удалось решить вопрос со сдвигом ЕДГ… Даже не обсуждался вопрос о смягчении подписного фильтра (подписи избирателей), который важен, в том числе и с точки зрения выборов в Мосгордуму.

Вторая часть была посвящена четырем вопросам, по которым докладывал Николай Булаев. Обсуждения по ним не было: по-видимому, времени на обсуждение не осталось, и было сказано, что это не для обсуждения, а для информации. Два вопроса там, действительно, не требовали обсуждения… Но были еще два вопроса. Один касался ручного пересчета при использовании КОИБов. Здесь ЦИК вроде бы пытается облегчить принятие решения о пересчете. Но что получится – не очень ясно, поскольку четких норм я не услышал. Нам ведь важно, чтобы пересчитывали там, где есть сомнения. А пока получается скорее наоборот.

И еще один вопрос, который на самом деле включал два. Два эксперимента, которые готовят в Москве. Один – по цифровым участкам. Здесь уже готов законопроект. Смысл его в том, чтобы жители других регионов, находящиеся в день голосования в Москве, могли проголосовать на своих региональных выборах. Для этого предполагается создать в Москве 30 так называемых цифровых участков. Для включения в список на таком участке будет использована уже опробованная система "мобильного избирателя". Против такого эксперимента у меня принципиальных возражений нет. А второй – это тот самый эксперимент о проведении дистанционного электронного голосования на выборах в Мосгордуму. Против которого я категорически возражаю (см. мой прошлый пост). Но, как я уже написал, обсуждения не было, и я не смог по этому вопросу ничего сказать.

В общем, ощущение двоякое. Хорошо, что хоть что-то сдвинулось, но плохо, что сдвинулось так слабо».

Но мне даже не могло прийти в голову, что даже эти совсем слабенькие договоренности не будут реализованы. О чем я подробнее напишу в следующем подразделе (4.3.3).

Больше заседаний Рабочей группы не было. Полтора года спустя я писал в посте от 10 июля 2020 года, озаглавленном «Памяти рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса»:

«Эта рабочая группа умерла тихо и незаметно. Поэтому трудно определить точную дату смерти. И я сам как-то давно забыл о ее существовании, и лишь зачастившие публикации типа "в Кремле обсуждают, как еще сильнее испортить наше избирательное законодательство" напомнили мне: вот ведь была когда-то эта рабочая группа, была да сплыла…

Всего за прошедшие 3,5 года группа собиралась целых три раза. Во всяком случае я участвовал в трех ее заседаниях, и у меня нет никакой информации о том, что группа хотя бы раз собиралась без меня… Сколько-нибудь серьезного обсуждения не получалось. В ходе этих заседаний у меня укрепилось возникшее еще раньше представление, что политики и эксперты говорят на разных языках, и их сводить вместе на таких заседаниях нет никакого смысла…

Напомню, заседание было в феврале прошлого года. Прошло почти полтора года. Администрация Президента ничего не сделала для реализации достигнутых договоренностей, фактически их похоронила. Про тот "компромисс", похоже, теперь уже забыли и Кириенко, и Памфилова. А то, что мы сейчас слышим, в частности, о желании дальнейших ограничений на назначение наблюдателей, говорит о движении в противоположную сторону.

Итак, последние полтора года группа больше не собиралась. А в избирательное законодательство изменения по-прежнему вносятся – при активном участии Администрации и ЦИК, а также Крашенинникова, Клишаса и Савастьяновой. И рабочая группа для этого оказалась излишней. С экспертами советоваться вообще ни к чему, а без них все вопросы можно решить путем междусобойчика.

Впрочем, оглядываясь на прошедшие 3,5 года, можно уверенно сказать: результат работы группы нулевой. Это была просто имитация. Так что умерла группа или просто испарилась – не так уж и важно».

4.3.3. Попытки добиться срочных изменений избирательного законодательства

Как я писал в подразделе 3.8.5, в конце 2018 года я стал поднимать вопрос о необходимости принятия срочных (к кампании ЕДГ-2019), пусть и паллиативных изменений избирательного законодательства. В ноябре я сформулировал 18 предложений такого рода, которые делились на семь блоков: 1) правила регистрации кандидатов на выборах глав регионов (предложения 1–7); 2) правила регистрации кандидатов и списков кандидатов на иных выборах (предложения 8–10); 3) правила установления дня голосования (предложение 11); 4) правила, регулирующие наблюдение в день голосования (предложения 12 и 13); 5) правила обжалования итогов голосования (предложение 14); 6) правила подсчета голосов (предложения 15 и 16); 7) правила, регулирующие ликвидацию политических партий (предложения 17 и 18).

Эти 18 предложений я включил в первую анкету (см. подраздел 4.3.1). Поддержку большинства экспертов получили 17 предложений (кроме одного предложения из первого блока, его я дальше продвигать не стал). При этом 5 предложений получили поддержку 66–74% экспертов, 9 – 78–88% и 3 – более 90% экспертов.

В процессе дальнейшей работы две пары предложений были объединены, и в результате получились 15 предложений, которые затем были реализованы в виде нормативных текстов и одобрены координируемой мной Временной рабочей группой НЭС по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях. С.А. Авакьян предложил мне на основе этих предложений подготовить статью для журнала «Конституционное и муниципальное право», статью я написал, и она была опубликована в мартовском номере журнала[47].

25 декабря 2018 года я в своем посте объявил о начале общественной кампании по продвижению этих предложений. Но кампании как таковой не получилось. Единственным мероприятием стал круглый стол, который я задумал вместе со Станиславом Радкевичем и Юрием Загребным. Юрий договорился с Домжуром, что там нам предоставят площадку бесплатно. Потом выяснилось, что это было сделано исключительно в расчете на участие в мероприятии Эллы Памфиловой. А Элла Александровна действительно обещала мне принять участие в круглом столе, но за пять дней до мероприятия позвонила и сказала, что не сможет. Точную причину я не знаю, но из более поздних разговоров я понял, что это было связано с состоянием здоровья. Но я оказался в неприятной ситуации: руководство Домжура сочло меня обманщиком. Обещал принять участие в круглом столе и Алексей Венедиктов, но и он накануне мероприятия сообщил об изменении планов.

Круглый стол на тему «Выборы-2019: надо ли смягчить закон?» прошел в Домжуре 22 января 2019 года. В нем приняли участие шесть членов НЭС (Аркадий Любарев, Александр Кынев, Борис Макаренко, Александр Пожалов, Станислав Радкевич, Роман Смирнов) и член ЦИК Евгения Орлова. Вот что я писал в своем блоге о прошедшем обсуждении:

«Увы, обсуждение показало, что экспертам не слишком интересно обсуждать даже те вопросы, которые они считают важными, в условиях, когда нет уверенности в том, что их услышат лица, принимающие решения. Наиболее резко в этом отношении выразился Александр Кынев. Он отметил, что лица, принимающие решения, сейчас не прислушиваются не только к экспертам, но и к ЦИК. Нет сомнений в том, что председатель ЦИК Элла Памфилова пытается добиться существенных изменений избирательного законодательства, но никаких подвижек мы не видим. По многим вопросам в экспертной среде уже есть консенсус относительно необходимости изменений, в том числе срочных изменений. Но большинство участников круглого стола предполагали, что к выборам 2019 года власть ни на какие серьезные изменения не пойдет».

Как отмечалось в подразделе 4.3.2, на заседании Рабочей группы при Администрации Президента 19 февраля 2019 года был достигнут некоторый компромисс: представители Администрации и «Единой России» согласились немного снизить планку муниципального фильтра и снять два ограничения на назначение наблюдателей. По наблюдателям решение меня удовлетворило, а решение по муниципальному фильтру я счел слишком слабым. Поэтому я, с одной стороны, стал следить за выполнением «договоренностей 19 февраля», а с другой стороны, решил продвигать более радикальные предложения.

В отношении договоренностей тревога возникла очень быстро. Вот что я писал Элле Памфиловой 28 февраля 2019 года:

«Возможно, Вы держите руку на пульсе, но я начинаю беспокоиться. Вчера и позавчера в ГД были внесены три законопроекта, связанные с темами, обсуждавшимися на второй части заседания рабочей группы, – по докладам Булаева. Однако по тем двум вопросам, по которым рабочая группа договорилась в первой части, по Вашему докладу – о снижении фильтра и о наблюдателях – законопроекты до сих пор не внесены. При этом они достаточно простые и не требуют много времени для подготовки, они уже были практически готовы. Что тут – технические проблемы (в которые верится с трудом) или саботаж?»

На следующий день появилась статья в «Коммерсанте» с характерным заголовком «Смягчению муниципального фильтра не хватает инициаторов». И я, не придумав лучшего заглавия, в тот же день написал пост с тем же названием. В нем я, в частности, писал:

«Два предложения были поддержаны представителями "Единой России" и руководителем рабочей группы Сергеем Кириенко… При этом представитель "Единой России" высказала пожелание, чтобы законопроект был внесен депутатами из всех фракций. Со стороны трех лидеров парламентской оппозиции явной поддержки не было. По поводу муниципального фильтра все трое единодушно требовали отменить его для своих партий. О наблюдателях они почти не говорили и тоже явного одобрения инициативы ЦИК я не услышал. Теперь выясняется, что оппозиционные партии вносить законопроект не хотят, а "Единая Россия" не хочет вносить его без участия оппозиции. И получается замкнутый круг.

Увы, возникает ситуация, которая никому не прибавляет авторитета. И в первую очередь – руководителю рабочей группы. У него всегда была репутация делового человека. Как же так получается, что принимается решение о внесении законопроекта, но не определяется, кто его вносит и в какой срок?

… Из двух предложений я считаю более важным второе – о снятии ограничений на наблюдение. Поскольку оно может реально улучшить ситуацию с наблюдением. Снижение муниципального фильтра до 5–7%, на мой взгляд, мало что дает, если не будет одновременно снижено требование охвата ¾ районов и округов и не будет разрешено подписываться за нескольких кандидатов. Но если законопроект о 5–7% все же будет внесен, можно будет дальше бороться за его углубление».

Тогда же я предложил моей временной рабочей группе НЭС обсудить рекомендации для ЦИК – исходя из того, что позиция ЦИК (если она ее выскажет) будет весомой для законодателей. Я основывался на ранее сформулированных 15 предложениях, но понимал, что в тех условиях число предложений нужно сократить. Поэтому я снял несколько предложений, которые считал менее важными, а также два предложения, по которым был достигнут компромисс 19 февраля, и еще предложение по выборочному контрольному пересчету при применении КОИБов, так как рассчитывал, что его внесет группа Григория Мельконьянца. В результате у меня получились четыре рекомендации: 1) возможность самовыдвижения на губернаторских выборах во всех регионах; 2) право муниципальных депутатов поддерживать своими подписями любое количество кандидатов; 3) снижение требования географического охвата с ¾ до ½ от общего числа муниципальных образований верхнего уровня; 4) снижение требуемого числа подписей в одномандатных округах на выборах Государственной Думы и региональных парламентов до не более чем 1%.

Как я рассказывал в подразделе 4.1.2, первоначально я рассчитывал вынести эти рекомендации на голосование на заседании НЭС 11 апреля 2019 года. Когда это не удалось, я попытался получить поддержку членов НЭС путем заочного голосования. Три рекомендации были к 26 апреля поддержаны 31 членом совета, в рекомендация 2 – 30 членами совета.

К середине апреля ситуация была следующая. «Договоренности 19 февраля» реализованы не были. Правда, законопроект о снижении процента подписей (чуть более радикальный, чем «договоренности 19 февраля») в конце концов был внесен двумя депутатами от ЛДПР, но месяц спустя, когда уже никаких шансов, что он будет принят к концу мая, не осталось. Поэтому расчет мог быть только на поправки. Вот что я писал в посте от 13 апреля:

«Мне гораздо интереснее судьба договоренности о снятии ограничений на наблюдение. Такое возникает ощущение, что это никому не интересно. Пресса на это, в отличие от муниципального фильтра, внимание не обращает, оппозиция не пытается ничего вносить. Даже в наблюдательском сообществе мало этот вопрос обсуждают. А зря. Здесь-то есть реальный шанс на серьезное изменение, но его можно запросто упустить. Кстати, меня так же удивляет, что журналисты не борются за отмену ограничений на присутствие СМИ на участках. Только Екатерина Винокурова об этом говорит…

Ну а теперь главный вопрос: что впереди? В ближайшей перспективе – принятие в первом чтении законопроектов, внесенных в феврале. Не будем сейчас о двух законопроектах, касающихся экспериментов с цифровыми участками и дистанционным электронным голосованием. Есть еще третий законопроект № 655193-7 с "резиновым" названием "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Законопроект этот, явно ЦИКовского происхождения, включает ряд разрозненных новелл. Там есть и пугающее многих предоставление права голосовать на региональных выборах гражданам без регистрации по месту жительства, но с регистрацией по месту пребывания, и возможности сокращения срока полномочий УИК, и право местных избиркомов принимать решение о ручном пересчете на участках с КОИБами.

Но, как уже отмечено, в этом законопроекте нет снятия ограничений на наблюдение, о котором договорились на рабочей группе. Почему нет? Тут впору проводить расследование. Похоже, кто-то сознательно саботировал выполнение договоренности. Но это еще поправимо. Законопроект планируется принять в первом чтении 16 апреля. Месяц должны дать на внесение поправок. Дальше, конечно, будет гонка – примерно как два года назад со 103-м и 104-м законами. Но к концу мая он должен стать законом. Поправки о снятии ограничений на наблюдение должны быть внесены. Я думаю, мы сами должны позаботиться об их внесении. И будет очень странно и, я бы сказал, вызывающе, если их не примут – после договоренности в Администрации.

А вот с муниципальным фильтром все немного сложнее. Здесь получаются три варианта. Первый – принятие ЛДПРовского законопроекта Диденко–Дегтярева. Но его можно принять к концу мая только с нарушением принятых правил, а на это руководство Госдумы вряд ли пойдет. Второй путь – надавить на региональных законодателей, чтобы они снизили долю подписей до 5% (это касается 11 регионов); в Питере до 5% не получится из-за требования охвата ¾ внутригородских муниципальных образований, но можно (и нужно) снизить до 6% или даже до 5,5%. Пока регионалы этого делать не хотят: я писал об этом на сайте КГИ, а затем вышел более подробный доклад ИСЭПИ с аналогичной информацией. Но ЦИК уже такие шаги начала предпринимать. Но я бы не сбрасывал со счета и третий путь – внесение поправок в законопроект № 655193-7. Правда, некоторые юристы мне уже стали говорить, что это нельзя, поскольку здесь изменения надо вносить в ФЗ-184, а в законопроекте изменения в этот закон не предусмотрены. Но это, конечно, не препятствие. Можно привести много примеров, когда во втором чтении в законопроекте добавлялись поправки к законам, изменения которых не были предусмотрены в исходной его версии…

Поэтому я думаю, что поправки о снижении процента подписей в него вносить надо. И их тоже будет трудно отклонить… Однако надо вносить и более радикальные поправки – без серьезной надежды на принятие, но из расчета, что надо продолжать долбить эту … хотел было написать стену, но нет – долбить эту незаконно возведенную перегородку, мешающую проведению нормальных выборов».

В соответствии с этим планом я подготовил несколько серий поправок. Мне удалось договориться о внесении подготовленных мной поправок с депутатом Государственной Думы от КПРФ Ю.П. Синельщиковым и членом Совета Федерации В.П. Лукиным. К сожалению, Лукин поправки не внес. С тактической точки зрения было бы целесообразно внести разные поправки по одному и тому же вопросу – одни точно соответствующие «договоренностям 19 февраля», другие более радикальные. Но для этого нужны были как минимум два разных субъекта законодательной инициативы. В результате внесены были только более радикальные поправки. Так, в поправках предлагалось снять не два ограничения на назначение наблюдателей, а все три, внесенные в 2016 году. Планка муниципального фильтра везде опускалась до 5%, одновременно предлагалось требование охвата ¾ муниципальных образований верхнего уровня снизить до ½ и разрешить поддерживать подписями любое число кандидатов.

6 мая 2019 года я писал Элле Памфиловой:

«Для меня стал серьезным ударом тот факт, что достигнутые 19 февраля договоренности не были оформлены в законопроектах. Поэтому я так настойчиво поднимаю вопрос о поправках к законопроекту № 655193-7. У меня остаются подозрения, что те, кто не обеспечил выполнение договоренностей в феврале, так же поведут себя и сейчас. И я не успокоюсь, пока не увижу соответствующие поправки в таблице рекомендованных к принятию.

При этом у меня различное отношение к этим двум договоренностям. В отношении снижения процента муниципального фильтра я понимаю политическую подоплеку и разделяю взгляд оппозиции, согласно которому эта уступка даст слишком малый эффект. Но я все равно за то, чтобы эта уступка была сделана. Тем не менее, если даже не удастся сейчас пробить изменения в федеральном законе, это будет поражение, но, скажем так, "позиционное". Тем более что остается еще путь через региональные законы, который Вы тоже используете.

А вот снятие двух ограничений на назначение наблюдателей, о котором договорились 19 февраля, это принципиальный момент. Это будет реальное улучшение в сфере открытости и гласности выборов. И если это будет сделано, я смогу сказать, что моя деятельность в этом направлении была не напрасной… Если же этого не будет сделано, то результат моей деятельности получается нулевой, и неизбежно возникнет вопрос, стоит ли мне этим (то есть борьбой за улучшение законодательства) заниматься дальше.

Помимо тех компромиссных договоренностей … я не могу не поднимать и вопросы более радикальных (хотя по существу и не слишком радикальных) изменений. В первую очередь те четыре предложения, которые выработала моя ВРГ и которые поддержаны 40% членов НЭС… Поэтому я сейчас пытаюсь, чтобы эти предложения тоже были оформлены в качестве поправок к законопроекту № 655193-7. И хотя я понимаю, что шансы на их принятие близки к нулю, я считаю, что обсуждать их необходимо.

В частности, в отношении муниципального фильтра анализ показывает, что чаще всего узким местом является не процент подписей, а то самое требование ¾ и запрет подписываться более чем за одного кандидата. Это хорошо видно на примере наиболее резонансных отказов в регистрации. Именно поэтому одно лишь снижение процента подписей вряд ли кардинально изменит ситуацию…

У меня нет точной информации, как все эти процессы сейчас происходят. Но по прежнему опыту я знаю, что аппарат ЦИК готовит поправки, которые по предварительной договоренности вносит кто-то из депутатов, и что представитель ЦИК (раньше это была Майя Владимировна) участвует в рабочей группе ГД, которая принимает решения о поддержке или отклонении поправок, и его мнение часто (а в технических вопросах всегда) бывает решающим».

В течение 13–16 мая 2019 года я каждый день писал посты с анализом текущей ситуации. Так, 13 мая я писал:

«Не так давно кто-то из представителей партии власти провозгласил в отношении выборов девиз "Конкурентность – открытость – легитимность"… В ближайшие дни мы сможем в очередной раз проверить, насколько партия власти привержена принципам конкурентности и открытости выборов. В Государственной Думе готовится ко второму чтению законопроект № 655193-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Сам по себе проект, принятый в первом чтении, не содержит слишком серьезные новеллы. Но некоторые поправки, подаваемые ко второму чтению, как раз и направлены на повышение конкурентности и открытости выборов».

Большая часть поста от 14 мая:

«Некоторые мои коллеги уверены, что всегда понимают, почему власть принимает либо отказывается принять то или иное решение в сфере избирательного законодательства. А я понимаю далеко не всегда. Постфактум, как известно, можно объяснить что угодно. Но, как в известном анекдоте про политологов: объяснить-то я и сам могу, но вот понять…

В период, когда ЦИКом руководили Владимир Чуров и Леонид Ивлев, одним из главных направлений их активности (а соответственно и всей вертикали избирательных комиссий и шире – всей партии власти) была борьба с наблюдателями. Точнее, с той частью наблюдателей, которые воспринимали свою миссию всерьез – как борьбу с нарушениями на выборах. И в этом контексте вполне закономерными были новеллы, внесенные в законы о выборах в феврале 2016 года. Число наблюдателей от одного субъекта назначения в одну комиссию было ограничено двумя. Было установлено, что список назначенных наблюдателей должен быть представлен не позднее чем за три дня до дня голосования. Было запрещено назначать одного наблюдателя сразу на несколько участков.

Но вскоре все изменилось. Новый состав ЦИК, начавший работать в марте 2016 года, провозгласил, что наблюдатели – не враги, а союзники. А пропагандистская машина начала рекламировать лозунг "Конкурентность – открытость – легитимность". Казалось бы, в этих условиях нужно было отказаться от прежних чрезмерных ограничений. Частично это было сделано: для президентских выборов эти ограничения убрали. Но для остальных выборов оставили, несмотря на то, что это выглядело нелогично, несмотря на наши призывы и внесенные поправки.

Осенью прошлого года я вновь стал поднимать этот вопрос. Меня поддержала Элла Памфилова, и ей даже удалось договориться, что два из трех ограничений будут сняты. Речь в первую очередь шла об обязанности подавать список наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Более 20 лет действовало правило: предварительное уведомление о направлении наблюдателя на избирательный участок не требуется. И вот в одночасье от него отказались. В результате фальсификаторы стали получать информацию, на каких участках не будет наблюдения. Кроме того, у них появилась возможность путем давления добиваться отказа назначенных наблюдателей от выхода на участки. Второе ограничение – запрет назначать наблюдателя более чем на один участок. Это важно при дефиците наблюдателей – в этом случае один может работать на нескольких участках, что может быть вполне эффективным, если участки в одном здании или тем более в одном зале. Вот только запрет назначать более двух наблюдателей от одного субъекта решили не отменять. И хотя это тоже, на мой взгляд, излишнее ограничение (которое мотивируется мифом о "карусели наблюдателей"), оно не столь существенно: мало кто может найти так много наблюдателей.

И вот теперь самое удивительное: почему такое очевидное решение проходит с таким скрипом? Почему оно не получило поддержки ни в Администрации Президента, ни в "Единой России" до того, как Памфилова встретилась с Президентом? Почему уже после его одобрения в Администрации Президента и в "Единой России" оно не попало ни в один из законопроектов, внесенных в феврале этого года? Почему Элла Памфилова, поддерживающая данное предложение, не говорит о нем публично (я не припомню ни одного ее публичного выступления на эту тему – в отличие от муниципального фильтра)? Почему молчат другие члены ЦИК? Один коллега мне сказал, что теперь в снятии ограничений заинтересованы и общественные палаты, которым недавно дали право посылать наблюдателей. Но почему оттуда не слышно поддержки?»

Из поста от 15 мая:

«По данным на сегодняшнее утро к законопроекту № 655193-7 подано четыре пакета поправок. Один пакет можно сказать официальный… Никаких предложений по снятию ограничений на наблюдение в этих поправках нет. Есть еще пакет от депутата И.Е. Марьяш ("Единая Россия"), в них я не увидел ничего интересного…
Третий пакет – от депутата О.В. Шеина ("Справедливая Россия"). Среди прочего в нем предложение установить единую для всех регионов долю подписей в муниципальном фильтре до 5%.

Четвертый пакет – от депутатов Ю.П. Синельщикова и Н.В. Коломейцева (КПРФ). В нем именно те поправки, которые я предлагал (но, к сожалению, не все). Это снятие ограничений на назначение наблюдателей (о чем была договоренность на рабочей группе при АП), снятие ограничений на присутствие представителей СМИ на избирательных участках, снижение доли подписей на выборах региональных парламентов с 3 до 1%... Но депутаты от КПРФ (как они мне объяснили) сочли, что не имеют права предлагать в данный законопроект поправки к ФЗ-184[48], поскольку поправок к нему не было в исходном законопроекте. Как видно, Марьяш и Шеин сочли это вполне возможным, и я знаю как минимум один прецедент, когда такое проходило».

Пост от 16 мая я озаглавил «Сегодня Госдума может полностью провалить договоренности в Администрации Президента». Вот что я писал:

«Еще раз напомню: 19 февраля на рабочей группе при Администрации Президента была зафиксирована договоренность снять два ограничения – о представлении списка наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования и о запрете назначать одного наблюдателя более чем на один избирательный участок. Третье ограничение (о запрете назначать более двух наблюдателей) решили сохранить. Однако ни в один законопроект из трех, поданных вскоре после того заседания рабочей группы, эти предложения не были включены, хотя они вполне органично смотрелись бы в законопроекте № 655193-7 с резиновым названием "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Но оставалась надежда, что они попадут в этот законопроект в виде поправок, внесенных ко второму чтению.

Однако в поправках, поданных единороссами Савастьяновой, Карамышевым и Марьяш, таких предложений не было. А вот в поправках, поданных коммунистами Синельщиковым и Коломейцевым, – были. Правда, у них в одной поправке предлагалось снять не два, а все три ограничения.

Вчера состоялось заседание профильного Комитета Госдумы по контролю и Регламенту (почему это комитет профильный по избирательному законодательству – отдельный большой вопрос). Поправки СавастьяновойКарамышева и Марьяш рекомендовано принять, поправки Синельщикова–Коломейцева, а также справоросса Шеина – отклонить. В обосновании отклонения поправки Синельщикова–Коломейцева о снятии ограничений на наблюдение речь идет только о том, что нельзя отменять ограничение "не более двух наблюдателей от одного субъекта". Обоснование малоубедительное, но дело даже не в этом. Никаких возражений против снятия двух других ограничений нет и, видимо, быть не может: за их снятие уже высказались и представители "Единой России", и Сергей Кириенко. В такой ситуации обычно поступают просто. Из поправки выделяют ту часть, которая приемлема, и оформляют в виде новой поправки. И все дела – работа на несколько минут, максимум на полчаса. Но не сделали.

Второе чтение должно быть уже сегодня. Юрий Петрович Синельщиков планирует вынести свои поправки на отдельное голосование. У него есть, кстати, поправка о снижении доли подписей избирателей с трех до одного процента (об этой эпопее стоило бы написать отдельно: все так увлеклись критикой муниципального фильтра, что забыли, до какого абсурда довели фильтр через подписи избирателей).

Но вот голосование по поправке о снятии ограничений на наблюдение – принципиально. Если "Единая Россия" ее провалит, она продемонстрирует, что ни с ней, ни с Администрацией Президента невозможно ни о чем договариваться. И это ударит по авторитету всех – и Администрации Президента, и "Единой России", и ЦИК. И еще больше снизит доверие к выборам, ибо отказ в снятии ограничений на наблюдение можно объяснить только одним – желанием продолжать фальсификации».

Увы, поправки были провалены. И я 17 мая написал Элле Памфиловой:

«Вчера я не сгоряча написал про наше с Вами общее поражение. Я именно так это воспринимаю. Но Вы, конечно, правы: проиграли в первую очередь избиратели. И в целом страна. У меня осенью была не слишком длинная программа, которая позже свелась к 15 пунктам. Программа совсем не революционная, сплошные паллиативы, которые, как мне казалось, приемлемы для руководства. Ничего не удалось реализовать – абсолютный нуль.

Но в промежутке были договоренности, которые Вам удалось с таким неимоверным трудом достичь. Вот о них сейчас в первую очередь речь. Итак, два решения – по муниципальному фильтру и по наблюдателям. Насколько я понял, это были кулуарные договоренности, которые на заседании 19 февраля были зафиксированы. Почему же потом "что-то пошло не так"?

Меня сильно удивил С.В. Он же считается эффективным управленцем. Либо он таковым на самом деле не является, либо это был сознательный саботаж. Судите сами. После того, как решение принято, нужно (азы менеджмента) определить сроки выполнения и ответственного, а если в выполнении должны участвовать несколько лиц (организаций), то кто какую часть на себя берет. На заседании это сделано не было. Но, судя по результатам, это не было сделано и после заседания…

В любом случае инициатива в подаче законопроекта должна была исходить от ЕР, или, скорее, от АП, которая, как мы знаем, постоянно с оппозицией работает. Так что для меня главный виновник срыва договоренности – С.В. Особенно в том, что касается муниципального фильтра.

Вообще, этот компромисс с муниципальным фильтром с самого начала выглядел ущербным. Все, кто занимался аналитикой, знают, что узкое место не в процентах подписей, а в совершенно дикой норме о ¾ и в запрете двойных подписей. Поэтому оппозиция восприняла этот компромисс так прохладно. Они же откровенно говорили прессе: зачем нам инициировать то, что никакого облегчения нам не принесет?

Но что касается договоренности по наблюдателям, то здесь и Ваша недоработка. Ведь это вопрос в большей степени Ваш, чем партий и АП. Партиям это, конечно, нужно, но, увы, для политиков (а на рабочей группе, к сожалению, сидели политики, а не эксперты) этот вопрос гораздо более мелкий, чем муниципальный фильтр.

А для Вас, с самого начала своей работы в ЦИК коренным образом изменившей отношение избирательных комиссий к наблюдателям, казалось бы, этот вопрос нужно было сделать своим коньком. Но я много раз слышал, как Вы публично говорили про муниципальный фильтр, и не слышал про снятие ограничений на наблюдение. Хотя не исключаю, что СМИ это пропускали.

Но дело не только в публичных заявлениях. У меня нет никакого сомнения в том, что законопроект № 655193-7 писали в аппарате ЦИК (он ведь включал то, о чем говорили на рабочей группе). В этот законопроект было совершенно естественно включить и отмену ограничений на наблюдение: там три строчки, совсем не обязательно было делать отдельный законопроект. Кто писал этот законопроект и кто им давал задание? Как так получилось, что не включили эти предложения?

Но ладно, по каким-то причинам это упустили тогда, в феврале. Можно было реализовать в виде поправок. Я об этом говорил, и я Вам передавал и пересылал те три поправки, которые полностью соответствовали договоренностям.

К законопроекту были поданы поправки единороссами СавастьяновойКарамышевым и Марьяш. В отношении этих поправок я тоже уверен, что их писали в ЦИКе (депутаты эти так хорошо избирательным материалом не владеют). Все их поправки были одобрены. Но поправок, реализующих договоренности на рабочей группе, среди них не было. Почему? Это явная недоработка ЦИК.

Я, вообще говоря, надеялся, что Вы обеспечите подачу поправок о снятии ограничений на наблюдение. Но на всякий случай попытался подать поправки независимо. Владимир Петрович Лукин меня подвел (точнее, подвел его помощник в СФ). Но коммунисты Синельщиков и Коломейцев поправку о снятии ограничений на наблюдение подали. Правда, в их поправке речь шла о снятии всех трех ограничений. Но оппозицию трудно убедить подавать компромиссные поправки, для них естественно требовать полного снятия ограничений.

Поправки Синельщикова–Коломейцева были отклонены. Поправку о снятии ограничений на наблюдение отклонили с обоснованием, что нельзя снимать ограничение "не более двух наблюдателей от одного субъекта". Так уж и нельзя! На президентских выборах сняли – и ничего страшного не произошло. Но никакого обоснования, почему отклоняется снятие двух других ограничений, не было.

Старая мудрость: кто хочет – ищет возможности, кто не хочет – ищет причины. Я знаю практику ГД. В таком случае пишется новая поправка, и написать ее – дело 10 минут. Раз не сделали, значит, не захотели. Обоснование, кстати, вряд ли писала Савастьянова – не думаю, что она так хорошо знает предмет. Интересно бы узнать, кто писал.

Отклонили и поправки Шеина. Среди них была поправка о снижении муниципального фильтра, близкая к договоренности на рабочей группе. Тоже можно было доработать или принять в том виде, как ее подал Шеин.

Из сообщения на сайте ЦИК я знаю, что на заседании думского Комитета от ЦИК присутствовали Орлова и Алешкин. Интересно бы узнать, какова их роль в отклонении поправок. Кстати, помните, когда я поднимал на встрече с Вами вопрос о поправках, кто-то (не Алешкин ли) возражал, что якобы нельзя вносить поправки к закону, который не затрагивался в исходном законопроекте. Я говорил, что можно, и был прав. В итоге в законопроект добавили изменения еще двух законов – через поправки, поданные Марьяш. Кто писал поправки Марьяш – не Алешкин ли?

Даже 16-го еще был шанс на пленарке принять поправку о наблюдателях. Она выносилась на отдельное голосование, но единороссы ее отклонили.

Конечно, можно тешить себя надеждой, что примут потом – к выборам 2020 года. Но у меня оптимизма уже совсем нет. Хотели бы – приняли бы сейчас. А сейчас не захотели – откуда надежда, что захотят позже?

В каком-то отношении для меня это была разведка боем. Поскольку я не считаю, что предложенные мной паллиативные решения снимают все проблемы и на них можно было бы успокоиться. Я рассчитывал на более глубокие реформы, просто понимал, что на них нужно больше времени. И казалось, что это реально, раз Вы это поддерживаете и с Президентом договорились, и С.В. создал рабочую группу, и Шутову поручили Избирательный кодекс… А рабочая группа при АП оказалась совершенно имитационной. И я не вижу смысла в ней участвовать (впрочем, подозреваю, что ее и собирать больше не будут)».

2 июня, когда принятые в мае законы уже были подписаны, я подвел итог в посте, который назвал «Полный провал». Вот что я писал:

«Избирательная кампания по выборам глав регионов стартовала, и теперь уже можно точно констатировать, что борьба за демократизацию избирательного законодательства, которую вели Элла Памфилова и я, окончилась полным провалом.
Даже то, о чем удалось договориться на рабочей группе, возглавляемой Сергеем Кириенко, не реализовано…

Далее была попытка снизить муниципальный фильтр через региональные законы. Но и она благополучно провалена. Элла Памфилова даже специальное обращение 29 апреля направила руководителям законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, где в сентябре намечались выборы глав регионов. И что в итоге? …

В 12 регионах фильтр можно было снизить. Но снизили его только в Липецкой области законом от 30 мая 2019 года – с 7 до 6%. Выглядит не как уступка, а как насмешка. При этом в Республике Алтай, Забайкальском крае, Ставропольском крае, Курской области, Челябинской области и Санкт-Петербурге последняя редакция закона принималась в мае, то есть уже после обращения Памфиловой. В итоге минимально допустимый федеральным законом фильтр в 5% только в четырех регионах…

Какие отсюда можно сделать выводы?

1. Рабочая группа во главе с Кириенко продемонстрировала свою полную неэффективность и имитационность.

2. Наверное, и раньше у экспертов не было сомнений в том, что избирательное законодательство заточено под интересы "партии власти" (составной часть которой является "Единая Россия") и противоречит интересам демократии. Сейчас мы получили этому железобетонное доказательство».

4.3.4. Кодекс о выборах и референдумах

Как я описывал в подразделе 3.8.4, в третьем квартале 2018 года коллектив МГУ подготовил концепцию и структуру Кодекса о выборах и референдумах, и я написал заключение по их квартальному отчету. Больше от РФСВ я никакой информации о работе над проектом не получал.

В апреле 2019 года я от двух томских коллег получил информацию о том, что в Томске будет обсуждаться проект Кодекса. 9 апреля я написал Максиму Лескову:

«Я, конечно, догадывался, что ребята из МГУ не сидят сложа руки. Но никакой информации об их работе я не получал с октября. Не было ее и на сайте РФСВ. Сейчас я на сайте увидел, что 15 мая наступает срок, когда они должны представить отчет с "черновым" текстом законопроекта. И Вы сказали, что планируете осуществить его комплексную научную экспертизу прежде, чем выносить его на общественное обсуждение.

Однако сегодня мне прислали сообщение из Томска. Там 17–18 апреля будет IV Международная научно-практическая конференция "Парламентаризм: региональное измерение". И в преддверии конференции ее участникам разослали фрагменты проекта МГУ.

Мне этот текст переслали. В нем пять глав – вероятно, те, которые в наибольшей степени интересны регионалам. Я его просмотрел по диагонали. Там есть предложения, созвучные моим, которые я, конечно, буду поддерживать. Но у меня большие сомнения в правильности структурных решений, о чем я писал с самого начала. Правда, без знакомства с остальными главами давать общую оценку структурным решениям преждевременно.

Меня все же в данной ситуации беспокоит нежелание наших партнеров предварительно обсуждать по мере продвижения работы ее результаты с узким кругом наиболее квалифицированных экспертов, а сразу выносить ее на широкое обсуждение на региональном (или межрегиональном) уровне, где вряд ли будет много специалистов по избирательному праву и процессу, но будет много людей из смежных областей, которые могут составить неправильное представление, тем более с учетом неполноты текста».

Проанализировав текст, который был предназначен для обсуждения в Томске, я разделил все найденные мной новеллы на две группы. Эту записку я послал Лескову и ряду коллег, в том числе томским.

Прогрессивные положения проекта Избирательного кодекса

1.      Запрет включения государственных и муниципальных служащих в состав избирательных комиссий

2.      Формирование ИКСРФ законодательным органом субъекта РФ

3.      Сокращение перечня ограничений пассивного избирательного права (вид на жительство, снятая и погашенная судимость)

4.      Восстановление избирательных блоков

5.      Восстановление избирательного залога

6.      Восстановление строки «против всех»

7.      Досрочные выборы глав регионов вне ЕДГ

8.      Право на самовыдвижение на выборах глав регионов

9.      Сбор подписей избирателей и залог на выборах глав регионов (вместо муниципального фильтра)

10.  Система абсолютного большинства на выборах глав муниципальных образований

Спорные положения

1.      Разрешение использовать на выборах региональных парламентов полностью мажоритарную систему с одномандатными округами, но запрет на полностью пропорциональную и многомандатные округа

2.      Ограничение для смешанной системы на выборах региональных парламентов – не более 25% по спискам

3.      Краткие сроки проведения досрочных и повторных выборов, сокращение сроков на четверть или треть

4.      Возможность голосования в течение двух дней (суббота и воскресенье)

5.      Запрет одновременной баллотировки по списку и одномандатному округу

6.      Жесткое установление «потолка» избирательного фонда кандидата и избирательного объединения на выборах региональных парламентов и глав регионов (одинаковое для Москвы и Чукотки и т.п.)

7.      Право региональных законодателей устанавливать требуемое число подписей и их ограничения по районам и городам (на выборах региональных парламентов)

8.      Детали залога: возврат только победителям, внесение залога партией за одномандатников, «Избирательный залог вносится до начала сбора подписей. После начала сбора подписей избирательный залог не может быть внесен», сумма залога за список в зависимости от числа кандидатов в списке (на выборах региональных парламентов)

9.      Отмена партийных льгот

10.  Отсутствие у региональных законодателей права устанавливать заградительный барьер ниже 5% (на выборах региональных парламентов)

11.  Единая методика распределения мандатов, основанная на тюменском методе (на выборах региональных парламентов)

12.  Невозможность признания выборов в одномандатном округе несостоявшимися вне зависимости от числа голосов «против всех»

13.  Запрет использовать пропорциональную систему на муниципальных выборах (кроме городов-миллионников)

14.  Возможность единого мажоритарного округа в муниципальном образовании с населением не более 70 тыс.

15.  Обязательность разбиения списка на территориальные группы на муниципальных выборах

В тот же день Лесков мне написал, что проекта Избирательного кодекса еще не существует, в Фонд официально никаких материалов по данной теме представлено не было, а оказавшиеся в моем распоряжении материалы – это чьи-то частные наработки и черновики.

6 июля 2019 года я написал Элле Памфиловой специальное письмо, посвященное Кодексу:

«Прошел год с того момента, как было объявлено, что РФСВ заказывает МГУ проект Кодекса. Скоро истечет и формальный срок выполнения этого заказа. Наверное, команда Шутова в конце концов выдаст какой-то текст. Но некоторые итоги можно подвести уже сейчас.

Теперь, год спустя, могу прямо сказать, что мне было очень обидно, что этот вопрос, непосредственно затрагивающий мою деятельность, был решен вот так, что я о нем узнал из Интернета. Но я старался, как мог, сдерживаться. А вот Андрей Юрьевич тогда не сдержался. Вы на него сильно обиделись, возможно, именно это стало началом охлаждения в Ваших отношениях. Но сегодня у Андрея много оснований заявлять, что он тогда был прав. Вот я сейчас подобрал цитаты из публикаций годичной давности, в том числе из интервью Максима Александровича:

"У нас в договоре заложен такой строгий график работ. И по этому графику работ мы принимаем проект научно-исследовательской работы строго поэтапно. Для каждого этапа у нас идет широкое экспертное обсуждение… И круглые столы, и конференции, будем рассылать наш проект, в первую очередь, по вузам. Как вы знаете, у нас как минимум в 12 крупных государственных университетах есть центры избирательного права и кафедры, на которых работают профессора, юристы, профессионалы своего дела. Скорее всего, мы будем приглашать их в Москву на научно-практические конференции, будем рассылать им тексты, получать официальные заключения. И только после этого будет идти очередной этап финансирования".

"Процесс подготовки будет разбит на несколько этапов, и каждый будет завершаться либо круглым столом, либо конференцией с приглашением всех заинтересованных участников – все будет максимально транспарентно и открыто".

Из пресс-релиза: "Подготовка проекта Избирательного Кодекса Российской Федерации будет осуществляться максимально открыто, с широким публичным обсуждением результатов каждого этапа научно-исследовательской  работы в ходе тематических круглых столов и конференций".

Из выступления Шутова: "Для создания кодекса необходимо привлекать широкую общественную экспертизу. Принцип нашей работы – каждое принципиально положение кодекса мы будем выносить на широкое обсуждение, чтобы получить серьезный и профессиональный документ".

А что на деле? Со мной был заключен договор, но мне за все это время присылали на рецензию только отчет за 3-й кв. прошлого года, в котором была лишь концепция и структура. Я сделал довольно критический разбор этого отчета, после чего мне больше ничего не присылали и никуда меня не приглашали.

За все это время я участвовал только в одном обсуждении – это был специальный круглый стол в рамках конференции РОП 12 сентября. При этом не могу сказать, что состав участников круглого стола был особенно удачным с точки зрения его целей. Но это по крайней мере было специальное экспертное мероприятие.

Юбилейную конференцию в ЦИК, где выступали Авакьян и я, я таким специальным мероприятием считать не могу. Позже до меня доходила информация о каких-то других мероприятиях, куда меня не звали. Был в декабре круглый стол в Госдуме, организованный фракцией ЛДПР. Сомневаюсь, что на нем могло быть профессиональное обсуждение. Были какие-то обсуждения в Севастополе и Пятигорске, скорее всего, попутные.

В апреле был круглый стол в Томске на политологической конференции, где было очень мало специалистов по выборам (выборы даже не были обозначены в числе ее тем). Там были представлены фрагменты Кодекса, но тут же оговорили, что они неофициальные. Фрагменты, безусловно, интересные, но их стоило бы обсудить в более профессиональном кругу.

В общем, обещание "Подготовка проекта Избирательного Кодекса Российской Федерации будет осуществляться максимально открыто, с широким публичным обсуждением результатов каждого этапа научно-исследовательской  работы в ходе тематических круглых столов и конференций" я считаю невыполненным.

В чем тут дело? Только ли в отсутствии политической воли, о чем Вы мне сказали недавно? Я плохо знаю Шутова, мы с ним и познакомились-то только в сентябре. Но по некоторым моментам я заключаю, что мы могли бы быть союзниками. Он поддержал четыре предложения моей группы НЭС (один из немногих из "дальнего круга"). И в тех фрагментах, которые озвучивались в Томске, есть немало того, что я поддерживаю. Просто я уверен, и моя уверенность за этот год выросла, что поручать Кодекс коллективу МГУ было ошибкой.

Политическая воля – это то, что будет нужно, когда Кодекс будет готов. Но если ее нет, то получается, что процесс важнее результата. Если у Кодекса нет шансов быть принятым, то не так важно, что будет написано, как важно действительно широкое, действительно общественное и вместе с тем действительно профессиональное обсуждение. А его я не увидел. Наверное, еще не поздно. Теперь можно следующий год посвятить обсуждению. Только я не верю, что Шутов сможет его организовать. Нужно искать другие варианты».

В августе 2019 года на сайте РФСВ появились два документа – проект Кодекса РФ о выборах и референдумах (два раздела, Общая часть и Особенная часть, плюс Пояснительная записка) и «Изменения, предлагаемые к внесению в проект Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах». 27 августа я опубликовал в своем блоге объемный текст «О проекте Кодекса о выборах и референдумах: предварительный комментарий» в двух частях. В первой части речь шла о юридико-технических проблемах. В частности, я писал:

«К проекту Кодекса о выборах и референдумах, подготовленному коллективом МГУ (далее в тексте проект-2019), я подхожу с точки зрения тех задач, которые я ставил перед собой в 2008–2011 годах при подготовке проекта Избирательного кодекса. Задачи эти вытекали из сформулированных мной недостатков избирательного законодательства…

Исходя из перечисленных недостатков был сделан вывод о необходимости изменения избирательного законодательства как по форме, так и по содержанию. При этом изменение формы (кодификация) важна не сама по себе, но лишь в той мере, в какой она может способствовать преодолению недостатков, то есть позволяет сделать законодательство более понятным и более удобным в применении, менее противоречивым и т.п. Речь идет об удобстве как применителей и пользователей (избирательные комиссии, судьи, электоральные юристы и т.п.), так и региональных законодателей…

Однако прежде хотелось бы сделать общее замечание, касающееся не самого проекта, а пояснительной записки. Представляется, что для столь масштабного проекта записка излишне краткая. Хотелось бы получить более подробные пояснения в отношении тех изменений, которые предложены в проекте…

Структура Общей части проекта-2019 в значительной степени копирует структуру Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав…" (далее в тексте ФЗ-67). При этом предложен ряд структурных изменений, одни из них оправданы, но другие, напротив, снижают удобство в применении закона…

Положительно можно оценить также стремление авторов проекта-2019 к разукрупнению статей. С моей точки зрения важно в первую очередь разукрупнение статей, поскольку статьи указываются в оглавлении, поэтому любую статью легко найти, и с негромоздкими статьями удобнее работать. Однако проведенное авторами проекта-2019 разукрупнение статей не было систематическим, оно затронуло только некоторую часть статей…

Пока первое впечатление, что большинство неудачно сформулированных норм ФЗ-67 остались неизменными…

Одним из серьезных недостатков российского избирательного законодательства является то, что региональные законы о выборах получаются весьма громоздкими, при этом они в значительной степени дублируют нормы ФЗ-67… На мой взгляд, проблему можно решить, четко разделив в Кодексе императивные и диспозитивные нормы. В этом случае императивные нормы не потребуется дублировать ни в Особенной части Кодекса, ни в региональных законах…

Авторы проекта-2019, выделив в Особенной части главы по разным видам выборов, создают ситуацию, когда применителю нужно одновременно смотреть Общую часть Кодекса, Особенную часть Кодекса и региональный закон, то есть уже не два, а три отдельных нормативных материала. Но это было бы не страшно, если бы было четкое разделение. Например, в этом случае Общая часть должна содержать только императивные нормы и не содержать нормы, специфичные только для конкретных выборов. Однако эти правила авторы проекта-2019 не соблюли…

Следует отметить, что видно стремление авторов проекта-2019 избегать дублирования норм в Общей и Особенной части Кодекса. Однако дублирование в ряде случаев все же имеет место…

Нормы, которые на практике приводят к нарушению избирательных прав граждан. Поскольку в первую очередь речь идет о нормах, связанных с регистрацией кандидатов и списков кандидатов, можно констатировать, что здесь ничего принципиально не изменилось (не считая предложений, вынесенных за рамки проекта-2019)».

Во второй части я анализировал те предложения, которые содержались в документе «Изменения, предлагаемые к внесению в проект Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах». Речь шла об 11 предложениях. Здесь отмечу лишь три из них.

«Возвращение института избирательных блоков является, на мой взгляд, полезным шагом. Однако этот институт требует достаточно подробного и аккуратного регулирования». Далее я отмечал, что предлагаемое в документе регулирование института избирательных блоков содержит ряд неоправданных и искусственных ограничений.

«Считаю предложение о возврате избирательного залога очень важным и актуальным. Однако конкретные нормы в отношении залога, предложенные в обсуждаемом документе, отличаются от тех, которые действовали в 1999–2009 годах, и являются, на мой взгляд, неудачными.

Главное принципиальное отличие предложений к проекту-2019 от ранее действовавших в Российской Федерации норм касается правил возврата залога. В 1999–2009 годах залог возвращался кандидату, получившему более 5% голосов, и списку, получившему 3% (позднее, после повышения до 7% заградительного барьера – 4%). Авторы проекта-2019 предлагают возвращать залог только избранному кандидату и только партии, допущенной к распределению мандатов.

Такое решение я считаю неудачным. Возврат залога кандидатам, получившим достаточно весомый результат (5%), стимулирует участие в выборах сильных кандидатов (которые могут рассчитывать на возврат залога, и тем самым им не приходится платить за регистрацию) и дестимулирует слабых, которые фактически оплачивают свое право участия в выборах. Если же залог возвращается только победителю, то тем самым одинаково стимулируются или дестимулируются как основные соперники победителя, так и технические кандидаты, спойлеры и прочие кандидаты, не имеющие поддержки избирателей».

«В обсуждаемом документе предлагается изменить рамки для выбора региональными законодателями избирательной системы для выборов законодательных органов субъектов РФ… В обсуждаемом документе предлагается разрешить использовать на выборах всех законодательных органов субъектов РФ полностью мажоритарную систему, но запретить использование полностью пропорциональной. Для смешанной системы предлагается "перевернуть" ограничение – избирать по пропорциональной системе не более четверти депутатов. Считаю такие предложения ошибочными… Считаю, что было бы правильным закрепить паритет двух систем, установив, что на выборах законодательных органов субъектов РФ должна использоваться только смешанная система и при этом доля как мажоритарной, так и пропорциональной систем может варьироваться по усмотрению региональных законодателей от одной трети до двух третей».

Свой комментарий я назвал предварительным. В нем не было никакого общего вывода. Я рассчитывал позже заняться анализом проекта более детально. Кроме того, в письмах к Элле Памфиловой и Максиму Лескову я выражал надежду, что проект Кодекса станет предметом обсуждения НЭС. Однако ни тогда, ни позже (в течение последующих полутора лет) я не увидел интереса к проекту ни со стороны ЦИК, ни со стороны экспертного и научного сообщества, ни даже со стороны его разработчиков. И мой интерес к нему тоже угас. Сегодня можно констатировать, что проект оказался мертворожденным.

4.3.5. Предложения по реформированию системы регистрации кандидатов и партийных списков

Выборы в Московскую городскую Думу (о которых подробнее будет написано в подразделе 4.4) продемонстрировали общественности существенные дефекты избирательного законодательства в части правил регистрации кандидатов, о которых эксперты (и я в том числе) говорили ранее. Несовершенство закона признавали и многие члены ЦИК, включая Эллу Памфилову. Поэтому уже в ходе кампании и затем после ее окончания создались благоприятные условия для обсуждения планов по реформированию системы регистрации кандидатов.

Это вопрос я регулярно поднимал в ходе кампании. Вот фрагменты поста от 20 июля 2019 года:

«Ситуация с регистрацией кандидатов на выборах в Мосгордуму стала результатом наложения нескольких факторов. Если в двух словах: к дурному законодательству добавилось еще более безобразное его применение… Ну а дальше, конечно же, стоит задача менять законодательство. Давно стоит. Но законодательство в руках у тех, кто получает выгоду от фильтрации кандидатов. Сколько же еще нужно скандалов и какого масштаба, что их проняло?!»

Из поста от 27 июля:

«Конституционно-правовой смысл подписного фильтра исключительно в том, чтобы отсеять слабых кандидатов, не имеющих поддержки избирателей. И хотя экспертам уже давно ясно, что подписной фильтр эту функцию не выполняет, никогда это не было видно так наглядно, как в этот раз на выборах в МГД. Эх, если бы этот случай стал последней каплей и убедил лиц, принимающих решения, что надо кардинально менять избирательное законодательство, можно было бы даже примириться с тем, что сейчас происходит! Тогда можно было бы сказать: нет худа без добра. Но увы… Не видно желания признавать несовершенство закона (Элла Памфилова не в счет, она давно это признала, но к ней не прислушались). Опять мобилизуются всевозможные болтуны, чтобы убедить то ли народ, то ли начальство, что все правильно, что те, кого зарегистрировали, реально собрали подписи, а те, кому отказали, их нарисовали. Хотя все факты говорят, скорее, о противоположном».

Из поста от 13 августа (запланированная речь на отмененном заседании НЭС):

«Но можно и нужно обсуждать, что делать с законодательством. Я могу повторить, что давно говорю: нужна комплексная реформа всей системы регистрации кандидатов. Подробно об этом сейчас говорить невозможно, требуется отдельное заседание на эту тему, возможно, даже не одно. Нужно менять систему сбора подписей и систему их проверки, нужно сокращать число подписей и увеличивать допустимую долю брака. Нужно развести юридические последствия для недействительных и недостоверных подписей – это ненормально, когда фальшивые подписи имеют тот же вес, что и подписи, забракованные из-за того, что сборщик ошибся в номере своего паспорта. И при этом совершенно необходимо возвращать избирательный залог. Без этого мы не решим проблему произвола при регистрации».

15 августа я создал петицию на change.org о возврате избирательного залога. Она получила поддержку 41 тыс. человек. В посте от 15 августа я, в частности, писал:

«Грандиозный скандал с регистрацией кандидатов на выборах в Московскую городскую Думу наглядно продемонстрировал то, что давно известно экспертам: система регистрации кандидатов на основании подписей избирателей дает практически неограниченные возможности для произвола в отношении неугодных кандидатов. Такие же возможности ранее продемонстрировал муниципальный фильтр – система регистрации кандидатов на губернаторских выборах на основании подписей муниципальных депутатов.

Сегодня назрела необходимость менять формат регистрации кандидатов и сделать все, чтобы подобные случаи не повторялись в будущем. Надо отнять у чиновников рычаги, которые используются для политической борьбы. Однако реформировать эти системы сложно, и результат такой реформы не вполне предсказуем. Единственный надежный выход для обеспечения реальной конкуренции на выборах – вернуть существовавшую в 1999–2009 годах возможность для кандидатов и партийных списков регистрироваться на основании избирательного залога…

Залог является вполне справедливым и работоспособным инструментом. Он создает благоприятные условия для сильных кандидатов, пользующихся поддержкой избирателей: им не нужно тратить деньги на регистрацию (а в случае сбора подписей неизбежны немалые траты), достаточно взять деньги на время – потом они вернутся. А несерьезные кандидаты, не имеющие поддержки избирателей, будут вынуждены платить деньги за свое участие в выборах».

В конце августа 2019 года я написал статью для РБК, которую озаглавил: «Регистрация кандидатов: нужно менять парадигму». Статья была опубликована 28 августа, но под менее выразительным заголовком. В ней я, в частности, писал:

«Порядок регистрации кандидатов нуждается в кардинальной реформе. Нужна смена концепции, я бы даже сказал – смена парадигмы. Вся система должна быть настроена на то, чтобы содействовать регистрации, отсеивая лишь тех, кто заведомо не может получить поддержку избирателей (и то лишь в случае их переизбытка, при этом лучше зарегистрировать десять слабых кандидатов, чем отсеять одного сильного)… Нужно четко закрепить в избирательном законодательстве принципы, которые иногда еще фигурируют в судебных актах: все сомнения толкуются в пользу кандидатов; санкции должны быть соразмерны нарушению; нет санкции, если нет вины кандидата».

В посте от 10 сентября я писал:

«Либо неверна концепция, и успешный сбор подписей не означает, что кандидат пользуется поддержкой избирателей. В этом случае от сбора подписей нужно просто отказываться. Затраты огромные, а результат ничтожный. Либо концепция извращена в законе, и нужны серьезные изменения в нем. Либо в законе все правильно, и надо только добиваться его неукоснительного соблюдения.

У меня нет готовых ответов на все эти вопросы. Но по своему опыту я могу предположить, что все три гипотезы частично верны. Вероятно, в небольших округах концепция в основном верна. Там, где кандидат может собрать подписи сам или с небольшой командой единомышленников. Но при этом надо скорректировать правила проверки и выбраковки подписей. И после этого добиваться соблюдения закона. В больших округах, скорее всего, сбор подписей в нынешнем виде в принципе не является показателем поддержки кандидатов. И нужно либо от него отказываться совсем, либо кардинально менять его порядок. Чтобы не сборщики ловили избирателей, а избиратели ставили подписи по своей инициативе. Но в этом случае, конечно, требуемое число подписей нужно снижать на порядок. И в любом случае нужно вернуть залог как альтернативный вариант.

А то, что закон при проверке подписей нарушается – это очевидно. Но бессмысленно требовать исполнения закона тогда, когда закон оставляет так много лазеек. Ибо в этом случае так легко следовать совету филатовского царя: "Действуй строго по закону, то бишь действуй втихаря"».

Как рассказывалось в подразделе 4.1.3, 2 октября 2019 года состоялось расширенное заседание НЭС. На нем Элла Памфилова сделала важное заявление (цитирую по материалу пресс-службы):

«Председатель ЦИК России заявила, что полноценная реформа избирательного законодательства может быть обусловлена изменением вектора политического развития, общеполитической стратегии, чего в настоящее время не наблюдается.

"Какая реформа возможна в отрыве от характера предполагаемого политического развития страны? Тем более это – не компетенция ЦИК России. Но, исходя из правоприменительной практики в избирательном процессе, мы убеждены, что вполне возможно предложить и добиться решения ряда отдельных назревших и перезревших проблем".

В частности, глава ЦИК России отметила возможность изменения процедуры сбора и проверки подписей.

"Во многом процедура устарела и слишком сложна, ее надо упростить, осовременить и усовершенствовать. Для всех участников избирательного процесса должны быть равные и комфортные условия сбора подписей".

Председатель ЦИК России заметила, что есть предложение задействовать в процедуре сбора подписей технологические возможности портала ЕПГУ, а также освободиться от дополнительных бюрократических требований к самим процедурам.

Следующее предложение по совершенствованию избирательного законодательства – корректировка муниципального фильтра. По мнению главы Центризбиркома, снижение и корректировка ряда условий применения муниципального фильтра смогут существенно поднять качество конкуренции на выборах, от чего в первую очередь выиграют избиратели».

Я отреагировал на это заявление в посте от 2 октября:

«Мне понравилось, как Элла Александровна разделила сферы. Избирательные системы, мажоритарная, пропорциональная, – это, мол, политика, в эти вопросы ЦИК не будет вмешиваться… А вот то, что касается правил регистрации, получается – не политика. Этим ЦИК готова заниматься. Я с этим абсолютно согласен. Это – не политика, это защита избирательных прав. У нас, конечно, все имеет политический оттенок, поскольку нарушение избирательных прав выгодно определенной политической силе. И все же я настаиваю: в этих вопросах первична правозащита, а политический оттенок – вторичный и наносной».

Более подробно я изложил свое видение в посте от 4 октября, который я озаглавил «Без ответа на вопрос "Кто виноват?" нельзя решить "Что делать?"»:

«Как известно, еще в 19-м веке русская литература сформулировала два основных вопроса: "Кто виноват? " и "Что делать? "… Казалось бы, лучше на первый вопрос ответа не искать, а сразу настраиваться на поиск решений. Но, увы, невозможно найти правильное решение, если не знать причину, исток проблемы…

Что же мы услышали от председателя ЦИК (цитирую по репортажу пресс-службы ЦИК)? "В ходе проверки подписей и документов в целом мы увидели массу проблем, решение которых требует точечного изменения ряда законодательных норм, но ни о какой радикальной реформе избирательного законодательства речи не идет… Исходя из правоприменительной практики в избирательном процессе, мы убеждены, что вполне возможно предложить и добиться решения ряда отдельных назревших и перезревших проблем".

Среди этих проблем глава ЦИК России отметила возможность изменения процедуры сбора и проверки подписей и корректировку муниципального фильтра.
Эти две проблемы действительно очень важные. Я не хочу сейчас обсуждать, будет ли решение этих двух проблем "радикальной реформой избирательного законодательства" или нет. Пусть кто как хочет, так и считает. Главное – чтобы эти проблемы действительно были решены.

Но вот в чем беда. Общий принцип публичной политики: не надо менять то, что более–менее нормально работает. И когда нам представители власти (и Госдумы, и СФ и правительства, и АП) говорят: зачем что-то менять, если нормально работает? – они по-своему правы. В том-то и дело – для того, чтобы что-то менять, нужно показать, что система работает плохо. Или, как в данном случае, очень плохо.

А мы все время слышим от представителей ЦИК оценки в лучшем случае очень осторожные. Вот, например, такие – про регистрацию по подписям избирателей: "Во многом процедура устарела и слишком сложна, ее надо упростить, осовременить и усовершенствовать. Для всех участников избирательного процесса должны быть равные и комфортные условия сбора подписей".

Это – слишком мягко. Процедура проверки подписей непрозрачная – раз. Она позволяет творить произвол – два. Она никак не гарантирует выявление фальшивых подписей – три. Она не обеспечивает равенство кандидатов – четыре. Сбор подписей и их проверка загружают и кандидатов, и избирателей, и избирательные комиссии, и МВД массой бюрократической работы, вместо того, чтобы заниматься более полезным делом – пять. Список можно продолжать.

А параллельно говорится и что конкуренция якобы была обеспечена, и что закон якобы строго соблюдался. А говорить надо о том, что конкуренция на губернаторских выборах фактически уничтожена, и на многих других выборах тоже. А если не уничтожена, то искажена до предела (как на выборах в МГД). Говорить надо о том, что ни о каком строгом выполнении закона невозможно заявлять, если его выполнение избирательными комиссиями (и привлеченными ими экспертами) невозможно проконтролировать.

Только когда мы (я имею в виду и экспертов, и тех представителей ЦИК и других госорганов, кто действительно хочет реформировать систему регистрации кандидатов и вернуть российским выборам конкурентность) четко скажем о всех существенных недостатках и регистрации по подписям избирателей, и регистрации по подписям депутатов (т.е. того самого муниципального фильтра), мы сможем хотя бы надеяться на изменение этих институтов. А без этого даже надеяться не на что».

Как я писал в подразделе 4.1.4, 16 октября от ЭКГ и группы членов НЭС была подготовлена аналитическая записка «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов». Ее краткое изложение я опубликовал в своем блоге. Первые шесть разделов касались изменений законов о выборах:

1. Восстановление избирательного залога – в основном в том виде, в каком он действовал в 1999–2009 годах. Кандидаты и избирательные объединения должны сами решать, использовать ли им сбор подписей или избирательный залог. Залог должен возвращаться кандидатам, получившим по итогам голосования не менее 5% голосов избирателей, и избирательным объединениям, списки которых получили не менее 3% голосов избирателей. Единственное существенное дополнение к правилам тех лет: необходимо в федеральном законе установить его верхнюю планку.

2. Модификация муниципального фильтра

Считаем совершенно необходимым внести три существенных изменения:

1) снизить требуемую долю подписей до 1% от числа муниципальных депутатов и избранных глав;

2) отменить требования охвата определенного числа муниципальных образований;

3) снять запрет подписываться за нескольких кандидатов.

В качестве дополнительного предложения – ограничиться сбором подписей депутатов только верхнего уровня.

3. Модификация процедуры сбора подписей избирателей

Традиционная процедура сбора подписей избирателей может быть сохранена в небольших избирательных округах, где требуется собрать небольшое число подписей (20–100). В более крупных округах предлагается использовать две новые процедуры:

1) сбор подписей в специально установленных местах (помещениях) под контролем определенных избирательных комиссий (скорее всего, ТИК) – с установленными в законе гарантиями, обеспечивающими такую возможность (минимальное число помещений, достаточное время их работы и т.п.);

2) сбор подписей в электронном виде (предположительно через портал Госуслуг).
При этом обе предложенные процедуры желательно совместить. то есть предоставить избирателям по их личному выбору возможности поставить подпись в определенном месте или через электронный сервис.

4. Изменение требуемого числа подписей

В случае традиционного сбора подписей требовать не более 0,5% подписей от числа избирателей в округе. В случае сбора подписей в специально установленных местах (помещениях) или через электронный сервис требовать не более 0,1% подписей от числа избирателей в округе.

5. Изменение правил проверки подписей

Сократить перечень оснований для признания подписи недействительной. В частности, необходимо отказаться от требования собственноручного внесения избирателем даты, а также от запрета заполнять сведения об избирателей третьим лицом.
Установить разные правила в отношении недействительных и недостоверных подписей. При этом к недостоверным подписям следует относить все подписи, в отношении которых можно точно установить, что они подделаны. В частности, к таковым следует относить подписи, якобы поставленные умершими или несуществующими избирателями.
На предмет недействительности необходимо проверять все подписи. На предмет недостоверности достаточно выборочной проверки. При этом полагаем, что выборку можно сократить, например, до 10%, и допустимый процент фальсифицированных подписей также можно сократить до 10%. Увеличить допустимый избыток представляемых подписей до 20%. Необходимо снять излишние ограничения на доработку подписных листов. Кандидату (избирательному объединению) должно быть разрешено собрать недостающее число подписей в пределах срока представления подписных листов. За пределами этот срока должно быть разрешено исправлять недостатки заверения подписных листов (отсутствие заверительной подписи, неточности в сведения о сборщике и т.п.).

6. Изменение правил представления и проверки других документов

Пересмотреть основания для отказа в регистрации и для отмены регистрации, основываясь на принципе соразмерности. Необходимо четко закрепить в законе, что в случае неизвещения кандидата о каких-либо устранимых недостатках в его документах, эти недостатки не могут быть основанием ни для отказа в регистрации, ни для отмены регистрации. Необходимо также четко закрепить в законе, что кандидат имеет право донести в избирательную комиссию любой недостающий документ, кроме некоторых специально перечисленных (заявление о согласии баллотироваться и т.п.).

18 октября я написал Элле Памфиловой:

«По вопросу о внесении изменений в избирательное законодательство Вы очень четко сформулировали проблему. Изменение политического вектора – прерогатива политиков. Однако теперь осталось понять: что представляет из себя политический вектор. Действительно ли политический вектор в отношении выборов – это недопущение реальной конкуренции, это система, при которой побеждать на выборах всегда должно лицо, подобранное в высоком кабинете, а остальные кандидаты должны играть техническую роль спарринг–партнеров? Или это не политический вектор, а его бюрократическое извращение?

11 лет назад Дмитрий Анатольевич Медведев в своем Послании Федеральному Собранию сказал очень важные слова: "Между тем государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия … Вмешивается в избирательный процесс, чтобы не избрали кого-нибудь не того… Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно – коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии".

Поскольку Дмитрий Анатольевич на данный момент хоть и не Президент, но Председатель Правительства и лидер "Единой России", я полагаю, что политический вектор в этом отношении не изменился. А то, что мы реально видим на выборах – искривление этого вектора и торжество той самой государственной бюрократии. И в этом случае понятно, почему во главе ЦИК стоит Элла Александровна Памфилова: у Вас есть какая-то редкая прививка от бюрократии. Но, увы, пока и Памфилова терпит поражение от бюрократии.

Сегодня, на мой взгляд, главное поле битвы – это система регистрации кандидатов. Вы это очевидно чувствуете: из четырех названных Вами проблем две касаются регистрации. На них и надо бросить все силы. И не повторять прошлогодних ошибок. К ним я отношу: 1) преуменьшение степени остроты проблем; 2) согласие на такие компромиссы, которые проблемы совсем не решают; 3) недостаточную опору на экспертов.

В связи с этим я хотел бы понять: поддерживаете ли Вы мое предложение провести в стенах ЦИК круглый стол, посвященный проблемам регистрации кандидатов? Недавно я получил от Алексея Сергеевича письмо, где он счел такое мероприятие нецелесообразным. Но я не понял: это его личное мнение, или он транслировал Ваше? То, что Вы сказали в среду в ответах на вопросы ИА "Закон" заставляет меня предполагать, что у Вас другое мнение».

Поддержки в отношении круглого стола я не получил. Я написал Элле Александровне еще несколько писем. Не буду их здесь приводить: в них я в основном повторял то, что писал ранее или писал в блоге.

Как сообщалось в подразделе 4.1.4, я подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 37 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"», получил поддержку еще 14 членов НЭС и опубликовал проект 26 ноября 2019 года. В нем были реализованы те наши предложения, которые нашли поддержку у Общественной палаты г. Москвы (кроме предложения о сборе подписей через электронные сервисы, поскольку я считал, что нужна предварительная проработка этого вопроса вместе с ЦИК).

28 ноября 2019 года я написал специальный пост «О сборе подписей избирателей через электронные сервисы». В нем я в значительной степени повторил то, что ранее писал в ЦИК:

«Идея сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов или партийных списков в электронном виде набирает силу. Недавно такая инициатива начала обсуждаться и в Общественной палате города Москвы. Однако эта идея требует серьезной юридической и технической проработки. Иначе хорошее начинание можно убить неудачной попыткой реализации. Ниже я отмечаю те проблемы, которые надо разрешить в ходе работы по реализации данной идеи.

1. Мы предлагали введение электронного сбора подписей в большом пакете предложений. В этом пакете было, в частности, возвращение избирательного залога. И это важно. Наличие залога создает страховочный механизм. Если залога не будет, мы рискуем создать ситуацию, когда кандидаты не смогут зарегистрироваться по подписям, но и альтернативного механизма у них не будет. Кроме того, в отсутствие залога введение электронного сбора подписей неизбежно обострит проблему покупки подписей. При наличии залога эта проблема вряд ли будет острой, поскольку тем, кто предпочитает решать вопросы с помощью денег, будет проще воспользоваться залогом, чем скупать подписи.

2. Для меня очевидно, что электронный сбор подписей не может быть единственным механизмом, поскольку не все избиратели пользуются электронными сервисами. А это значит, что надо продумывать возможность его сочетания с другими формами сбора подписей. По моему мнению, электронный сбор подписей плохо совместим с традиционным. Они основаны на разных принципах. При традиционном сборе подписей сборщики либо приходят к избирателям домой, либо "отлавливают" их в местах, где люди ходят с паспортами. Электронный сбор подписей основан на инициативе самого избирателя. При таком подходе скорость сбора подписей наверняка будет существенно ниже, чем при традиционном сборе. Если мы сделаем вес подписей, собранных через электронный сервис, таким же, как вес подписей, собранных традиционным путем, мы вряд ли получим существенную долю электронных подписей в общей массе. И тогда окажется, что введенный механизм не решил никаких проблем, а лишь съел массу ресурсов… Поэтому я полагаю, что сбор подписей через электронные сервисы нужно вводить одновременно с другим новым механизмом, который также давно предлагается экспертами, – сбором подписей в определенных помещениях под контролем избирательных комиссий. Эти два механизма вполне сочетаются, поскольку основаны на одном подходе – на инициативе избирателя…

3. Необходимо при разработке платформы обеспечить избирательные права как избирателей, так и кандидатов. Было бы разумно, чтобы программа сразу защищала от ошибок и злоупотреблений…

4. Одно из главных достоинств электронного сбора подписей – облегчение проверки и сокращение оснований для выбраковки подписей. Однако этот вопрос требует проработки. В частности, при сочетании с другими механизмами сбора будет необходима проверка на отсутствие дублирования.

5. Необходимо продумать, как внедрять данный механизм. Возможно, не стоит это делать одновременно для всей страны. Вариантом может быть проведение эксперимента в отдельных регионах (в качестве таковых можно предложить Калужскую, Костромскую, Новосибирскую и Челябинскую области, где в 2020 году предстоят выборы региональных парламентов)».

Но за два последующих месяца я потерял последние остатки оптимизма. Вот что я писал в посте от 6 февраля 2020 года:

«24 декабря Общественная палата города Москвы приняла решение № 8.1-ОП "О предложениях по модернизации избирательного законодательства Российской Федерации". Мне это решение прислали только вчера. На сайте ОПГМ никаких следов этого решения нет. Правда, оно было в блоге А.А.Венедиктова за 10 января (https://echo.msk.ru/blog/aav/2568805-echo/). И, оказывается, на них есть уже реакция зам. пред. ЦИК Н.И.Булаева: "Значительная часть из этих предложений не совсем продумана или содержит нереальные вещи, которые, на мой взгляд, очень сложно будет и применить, и использовать в ходе избирательной кампании. Пока я на эти предложения смотрю с большим пессимизмом".

В решении 6 пунктов. Они основаны на аналитической записке, подготовленной в октябре Экспертно-консультационной группой при Председателе ЦИК и поддержанной четвертью членов Научно-экспертного совета, но наши предложения были сокращены и частично упрощены.

1. Во время сбора подписей для регистрации в качестве кандидата обеспечить выбор: либо традиционный сбор подписей, либо сбор подписей через портал Госуслуг в электронном виде.

2. Снизить порог подписей, необходимых для регистрации кандидата, до 0,5% от числа избирателей в округе.

3. Отказаться от требования собственноручного внесения избирателем даты, а также от запрета заполнять сведения об избирателе третьими лицами.

4. Увеличить лимит избыточных подписей, которые можно донести в избирательную комиссию, что увеличит шансы кандидатов на регистрацию.

5. Сделать процедуру графологической экспертизы более открытой – проводить ее обязательно в присутствии кандидата или его представителя.

6. Закрепить в законе, что кандидат имеет право донести в избирательную комиссию любой недостающий документ, кроме четко обозначенных (вроде заявления на участие в выборах).

Еще до того, как ОПГМ проголосовала за это решение, я подготовил законопроект о внесении изменений в статьи 37 и 38 ФЗ-67. В этом законопроекте реализованы четыре из шести предложений ОПГМ. Не реализовано предложение о сборе подписей через портал Госуслуг, поскольку для этого нужен отдельный законопроект, который можно подготовить только с участием ЦИК и Правительства. По почерковедам в законопроекте предложен иной вариант решения проблемы. Кроме того, в законопроекте есть несколько дополнительных предложений. Но теперь непонятно, что с этим делать. не видно, чтобы хоть кто-то был готов к этим рекомендациям прислушаться».

Наконец, 2 марта все прояснилось. В этот день в Госдуму был внесен законопроект О.В. Савастьяновой, Д.В. Ламейкина, М.В. Емельянова и И.В. Марьяш. И все предшествующие события выстроились в одну цепочку – пункт 5 постановления ЦИК от 11 декабря 2019 года («Направить в адрес рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, созданной по поручению Президента Российской Федерации, предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части сбора подписей избирателей и их проверки»), ответ Эллы Памфиловой членам НЭС от 20 января 2020 года (о нем см. подраздел 4.1.4) и этот законопроект. Вот что я писал в посте от 2 марта:

«С желаниями две беды: когда они не сбываются и когда они сбываются. Многие мои коллеги долго добивались, чтобы можно было собирать подписи через Госуслуги. В конце прошлого года уже и Общественная палата Москвы эту идею поддержала. А я тогда писал: "Однако эта идея требует серьезной юридической и технической проработки. Иначе хорошее начинание можно убить неудачной попыткой реализации".

И вот дождались. Сегодня в Госдуму четырьмя депутатами из разных фракций внесен законопроект о внесении изменений в статьи 37 и 38 ФЗ-67. Судя по всему, писали его в ЦИКе, и он предназначен для принятия. И, как обычно, внесли его так, чтобы принимать в пожарном порядке: три месяца – это минимальный срок для прохождения законопроекта по предметам совместного ведения. Значит, шансов на нормальное обсуждение и проработку поправок очень мало.

Законопроект не только о Госуслугах. Там есть еще две идеи – и не самые разумные. Во-первых, о том, что комиссия, организующая выборы, утверждает образец подписного листа. Не думаю, что это решит какие-то проблемы. А вторая идея еще интереснее. Ее я недавно слышал от Булаева. Чтобы избиратель собственноручно писал свои фамилию, имя и отчество. Тогда, мол, почерковеду будет с чем сравнивать подпись. Это, может быть, в теории и хорошо, но пока у нас почерковед не связан ни открытой и общедоступной методикой, ни ответственностью, это еще усилит произвол почерковедов.

Заодно отмечу, что у меня уже три месяца лежит законопроект с тем же названием. Где предложены реальные меры для снижения произвола при регистрации по подписям. И тоже почти все предложения были поддержаны Общественной палатой Москвы. Но эти предложения в закон вносить не хотят ни ЦИК, ни депутаты.

Ну и, наконец, о сборе подписей через Госуслуги. Один абзац. И главное в нем: чтобы через этот портал нельзя было собрать более половины подписей. То, что нам говорила Памфилова и с чем мы спорили. И все надежды, что с внедрением сбора через Госуслуги можно будет избавиться от произвола почерковедов, идут прахом.
А то, что при внедрении нового механизма надо прописать разные гарантии и разные страховки, никто не подумал. Не догадались даже написать, что ЦИК должна принять по этому поводу какую-то инструкцию. Ну, это, положим, во втором чтении добавят, догадаются. Но что там еще напишут?

На самом деле, я все время на это пытаюсь обратить внимание, если для традиционного сбора подписей 3% – это чрезмерно, то через Госуслуги нужно еще сильнее сокращать число подписей. Не верю я, что такое количество можно собрать таким образом. Если, конечно, не заниматься административной мобилизацией. Впрочем, до нас уже стала доходить информация, что в Москве в массовом порядке заставляют бюджетников регистрироваться на Госуслугах. Сегодня мне сообщили, что то же самое происходит и в Подмосковье. Так что для радости нет оснований».

Об этом же я писал в статье, опубликованной 10 марта в «Независимой газете»:

«После бурных выборов прошлого лета руководители ЦИКа признали, что проблема регистрации по подписям – одна из наиболее острых. Что необходимо облегчить кандидатам прохождение стадии регистрации. Мы подготовили подробную аналитическую записку, которую поддержали 19 членов совета. Плюс еще несколько членов совета сделали свои предложения. Часть наших предложений поддержала Общественная палата Москвы. Официальный ответ из ЦИКа мы получили очень обтекаемый. Но 2 марта мы увидели конкретный ответ в виде законопроекта, который внесли четыре депутата Госдумы, но который явно был подготовлен в ЦИКе. О том, что такой законопроект готовится, нас никто не проинформировал.

Из всех предложений, направленных на облегчение кандидатам прохождения стадии регистрации, в законопроект было включено только одно – возможность сбора подписей с помощью портала "Госуслуги". Два других предложения законопроекта скорее затрудняют, чем облегчают. Но и со сбором подписей через "Госуслуги" получилось плохо. Эта новелла изложена в одном абзаце, где главное – ограничение, чтобы через "Госуслуги" собиралось не более половины подписей. И при этом проигнорировано то, что внедрение нового механизма (да еще с такими ограничениями) требует внесения изменений и в порядок проверки подписей, и в основания для их выбраковки. В общем, вместо того чтобы проработать вопрос совместно с экспертами, поставлена галочка».

Остается лишь добавить, что при прохождении второго чтения этот законопроект был в основном еще ухудшен (что я предвидел). В том числе в том, что касалось правил регистрации (цитирую по своему аналитическому материалу на сайте Комитета гражданских инициатив):

«В частности, допустимая доля брака в подписных листах для региональных и муниципальных выборов сокращена с 10 до 5%, то есть установлена на том же уровне, что и для федеральных выборов. При этом эксперты неоднократно заявляли, что 10% – это чрезмерное ограничение, а 5% – тем более, и предлагали увеличить допустимую долю брака до 20%. Законодатели же решили ужесточить норму, что неизбежно приведет к увеличению доли отказов на тех региональных и муниципальных выборах, где предполагается конкуренция». Плюс добавлены новые формы голосования, но это уже совсем другая история.

4.4. Конфликты на выборах в Московскую городскую Думу

О выборах в Московскую городскую Думу 2019 года написано много. И я еще надеюсь, что мы сможем издать книгу на эту тему[49]. В данном подразделе я постараюсь ограничиться только ролью ЦИК и Эллы Памфиловой в той кампании.

4.4.1. Отказы в регистрации и реакция на них

Напомню, что в первый месяц кампании Элла Памфилова находилась на лечении – до 22 июля. Я с 4 июля по 18 июля писал ей ежедневные письма (см. подраздел 4.2). Первое письмо, касавшееся выборов в Мосгордуму, датировано 10 июля. Вот что я в нем писал:

«Сегодня я прерываю серию стратегических писем и это письмо посвящаю текущему вопросу. Поскольку на выборах в Мосгордуму возникла тревожная ситуация. Не знаю, дошло ли это до Вас, но Илья Яшин позавчера вечером в своем блоге прямо обратился к Вам:

"Элла Александровна, в прошлом году Вы лично обещали мне, что выборы в Москве будут конкурентными и Вы пресечете незаконное снятие оппозиционных кандидатов. Держите слово! Требуется ваше немедленное вмешательство. Мошенничество с проверкой подписей – это плевок в том числе и в вашу сторону. Вмешайтесь".

Не знаю уж, что Вы ему конкретно обещали – и что можно было обещать, учитывая, мягко говоря, автономию московских избиркомов. Но я согласен, что вопрос требует Вашего вмешательства. Я, конечно, не имею достаточной информации, чтобы делать окончательные выводы, но я доверяю Бузину, который помогает сейчас Яшину, и основываюсь на собственном опыте…

Я давно и постоянно пишу о том, что система регистрации по подписям зашла в тупик. Что мы постоянно видим, как серьезные кандидаты получают отказы в регистрации, а фейковые через этот фильтр легко проходят. Вы это, мне кажется, тоже понимаете. Сейчас кандидаты обвиняют друг друга в рисовке подписей. Аргументы используются разные, но они в основном субъективные. Доказательств нет и, подозреваю, что не будет. Система проверки подписей в избиркомах не может справиться с этой задачей… В таких условиях нет никакой гарантии соблюдения равенства прав кандидатов.

Более того. Расчеты Яшина свидетельствуют, что проверявшие не могли физически проверить столько подписей, сколько они якобы проверили в отведенное им время. Отсюда резонное предположение, что подписи Яшина проверялись тотально, а подписи двух его конкурентов – лишь в небольшой части. Обвинение серьезное, и оно уже стало достоянием публики. Опровергать его вряд ли кто-то будет, да и вряд ли сможет…

Есть основания предполагать, что так будет не только в округе, где выдвинут Яшин. Из всего изложенного должно быть ясно, что, если кандидаты из гражданского актива (особенно самые известные, такие как Яшин, Гудков, Янкаускас, Галямина, Соболь, Жданов, Русакова, Митрохин, Бунимович) получат отказы в регистрации, доверия к выборам в Мосгордуму не будет, как и доверия к московским избиркомам. Да и на ЦИК, и на Вас тоже будет брошена тень.

И все это усугубится 9 сентября, когда мы узнаем итоги голосования. Я выше писал о технических кандидатах. Сейчас еще можно спорить, кто технический, а кто серьезный. Но 9 сентября все будет очевидно…

Выход я вижу только один. Необходимо зарегистрировать всех, кто сдал необходимое число подписей (кроме тех, у кого рисовка подписей видна невооруженным глазом). И это будет в полном соответствии с духом закона, да и с буквой тоже. Ибо никак иначе невозможно гарантировать равное отношение ко всем кандидатам. Не знаю, какие у Вас возможности, но прошу и советую сделать все, что в Ваших силах».

Потом за четыре дня 15–18 июля я написал Элле Памфиловой семь писем. Вот фрагменты из них:

«То, что я знаю, свидетельствует о серьезности ситуации. Вчера, как я понимаю, закончился срок, когда кандидатам должны выдать протоколы проверки подписей. И мы видим, что многие знаковые кандидаты по этим протоколам не проходят. И по их утверждениям (проверить которые у меня пока нет возможности, но я склонен им верить), творится явный произвол».

«Из всех знаковых кандидатов от гражданского актива проходит только Бунимович. У остальных по протоколам проверки забраковано более 10% подписей… Иными словами, все люди, известные избирателям, имеющие немалую поддержку. Отказ в регистрации каждому из них – это скандал. А все вместе – это приговор выборам-2019. Особенно на фоне регистрации кандидатов гораздо менее известных и популярных. Особенно на фоне сообщений о том, как и по каким основаниям забракованы их подписи».

«На сайте ЦИК появилось сообщение о том, что Вы готовы "провести встречу с кандидатами, принимающими участие в избирательной кампании по выборам в Мосгордуму, которые считают себя независимыми". Сообщение вызвало неоднозначную реакцию… Я считаю, что Вы правильно сделали, что отреагировали на ситуацию. Но ситуация сложная, и приходится взвешивать каждое слово.

Сегодня Горбунов намеревался встретиться с кандидатами, но, насколько я знаю, встреча не состоялась, так как кандидатов не устроил ее формат… Но я не знаю, чего кандидаты хотели от Горбунова. Наверное, чтобы он дал указания председателям ОИК. Но ведь публично об этом не говорят.

Встреча с Горбуновым будет уместна, если кандидаты подадут в МГИК жалобы на отказы в регистрации. Тогда можно просить, чтобы жалобы рассматривались как можно более открыто и гласно и как можно более тщательно. Примерно то же самое можно сказать и о встрече с Вами. Если МГИК их жалобы не удовлетворит и они подадут дальше жалобы в ЦИК, тогда Ваша встреча с ними будет по делу.

При этом я понимаю кандидатов: они хотят, чтобы их зарегистрировали сейчас. Если их даже зарегистрируют после прохождения двух инстанций, будут потеряны две недели, которые потом уже не наверстаешь. Поэтому они, конечно же, хотят, чтобы Вы дали указание Горбунову, а он – председателям ОИК. Если бы все было так просто!»

«Я понимаю, что Вы не можете дать указание зарегистрировать. Я от Вас этого и не требую (Вы в моем тексте такого не найдете). Но многие, вероятно, думают, что можете…

Все, кто всерьез этим занимается (включая меня), убеждены, что именно даны указания не зарегистрировать одних и зарегистрировать других. Как это было и в 2009 году, и в 2014 (и в меньшей степени в 2005-м; в 2001-м другая история, тогда снимали по суду). И переубедить нас в этом вряд ли удастся, поскольку мы видим, кого регистрируют и кого снимают. И главное – как снимают, какие основания находят.

От ребят сейчас, конечно, крик, поскольку процесс еще не завершен и для конкретных жалоб время еще не пришло. Но они надеются, что крик сыграет профилактическую роль. Поскольку, повторяю, быть зарегистрированным через две недели после окончания срока регистрации и через две недели после основных конкурентов, измотав силы на жалобы, им не хочется.

А насчет того, чтобы все было по закону. Увы, я хорошо знаю закон. Надеюсь, Вы тоже. И я хорошо знаю практику, а она уже давно ушла от духа закона, да и с буквой не все в порядке. Яркий пример этому – почерковеды. В законе написано: заключение почерковеда. А на практике, подтвержденной судами, уже давно за заключение принимается простое утверждение "не собственноручно" без каких-либо дополнительных обоснований. Более того, если избиратель утверждает, что собственноручно, суд верит эксперту.

И Вам Горбунов с чистой совестью скажет: все по закону, почерковед дал заключение, мы ему должны верить. Но я знаю, что ЦИК иногда применяет гениальную формулу: заключение почерковеда носит вероятностный характер, поэтому на его основе нельзя браковать подписи. И вот у меня вопрос: кто точнее следует закону: тот, кто верит почерковеду, или тот, кто считает, что заключение носит вероятностный характер? То же самое с проверками по регистру и по базе МВД. Кто точнее следует закону: тот, кто верит базе МВД, или тот, кто верит данным, которые представляют кандидаты?»

«Поскольку мы вчера обсуждали закон, то я хотел бы отметить, что я исхожу из принципа, который я зафиксировал в своем проекте Избирательного кодекса: "При рассмотрении вопросов, связанных с обжалованием отказа в регистрации, обжалованием решения о регистрации, отменой регистрации кандидата, списка кандидатов, неустранимые сомнения толкуются в пользу регистрации кандидата, списка кандидатов". Я убежден, что этот принцип основан на положениях Конституции и соответствует духу избирательного законодательства. Но, увы, в основе практики часто лежит прямо противоположный подход».

«Вчера я выражал уверенность в том, что была установка на нерегистрацию определенной группы кандидатов. Если эта установка сохранится, мы ничего не сможем сделать. Поэтому моя надежда только на то, что слишком большой скандал вынудит московскую власть отказаться от этой установки или хотя бы смягчить ее. Проблема тут еще и в том, чтобы донести до нее эту мысль».

«Я хочу, чтобы и Вы, и все во властных коридорах поняли, как это все выглядит в глазах людей, еще не зомбированных телеящиком. Они не будут вникать в юридические аспекты, они просто видят, кого регистрируют, а кому отказывают. И делают вывод о том, насколько можно доверять такой власти и таким выборам.

И если этот аспект, одновременно политический и конституционно-правовой, осознать, то иначе можно взглянуть и на юридический аспект. Почерковед забраковал подписи? А можно ли доверять его заключению? На чем оно основано? Избиратель говорит, что поставил дату собственноручно, а почерковед заявляет, что не собственноручно. Кому верить? И так по всем позициям.

Это будет, по-видимому, противоречить сложившейся практике, но такую практику надо все равно ломать. Закону это будет соответствовать, во всяком случае в том его понимании, которое основано на уважении к конституционным правам граждан».

«Вы все правильно сказали в интервью Настоящему времени (вот журналисты там кое-что напутали в деталях). Но я продолжаю обращать Ваше внимание (надеясь, что Вы его донесете и до других): объективно, прозрачно, беспристрастно – это правильно. Но не бюрократически беспристрастно (врач сказал: в морг, значит, в морг), а с пониманием приоритета избирательных прав граждан».

На одно из последних писем Элла Александровна ответила, что мне не стоит ломиться в открытую дверь и пытаться убедить ее в том, в чем она и так убеждена. Она просила меня писать ей конкретные предложения, что реально можно предпринимать в сложившихся обстоятельствах по моему мнению. Также сонна сообщила, что готова непосредственно привлечь членов ЭКГ к рассмотрению жалоб в ЦИКе по выборам в Мосгордуму, когда они поступят после решений Мосгоризбиркома.

В ответ я 18 июля написал:

«Я не столько пытаюсь Вас убедить, сколько стараюсь вооружить Вас аргументами. Поскольку Вы этот вопрос, вероятно, обсуждаете не только со мной. И я понимаю, что где-то нужно использовать юридические аргументы, а где-то – политические. Пока формально Вы, как я понимаю, ничего не можете делать, а неформально – Вам виднее».

19 июля я написал пост, озаглавленный «Что значит регистрировать всех». Вот что я писал:

«Получил сегодня от ЦИК подписанный Николаем Булаевым официальный ответ на письмо, которое я сам официально в ЦИК не отправлял. Я догадываюсь, на какое письмо я получил ответ, но это неважно. Могли бы и не утруждаться, но ответили – спасибо!

Главное – содержание. В ответе подробно излагаются положения закона, которые я прекрасно знаю. А в конце вывод: "Таким образом, решение избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов без осуществления обязательной процедуры проверки подписей будет являться нарушением законодательства Российской Федерации о выборах и послужит основанием для обращения заинтересованных лиц в суд с целью обжалования соответствующего решения избирательной комиссии".

Тут я сразу должен сказать, что нигде и никогда я не предлагал принимать решения о регистрации кандидатов без осуществления обязательной процедуры проверки подписей. Но мои призывы "зарегистрировать всех, кто сдал необходимое число подписей" (в том письме, на которое предположительно ЦИК отвечала, была еще оговорка "кроме тех, у кого рисовка подписей видна невооруженным глазом") были некоторыми коллегами (и друзьями, и недоброжелателями) восприняты именно как призыв нарушить закон. Не удивительно, что и в ЦИК это было воспринято так. Значит, обижаться нельзя: сам недостаточно ясно выразился…

Я никогда не призывал и не буду призывать нарушать закон. Но очень часто правильно исполнить закон – задача нетривиальная. Для меня, правоведа-самоучки, ясно, что есть буква закона, есть дух закона и есть правовые принципы…
Букву закона, разумеется, нарушать не следует, кроме тех случаев, когда одна буква противоречит другой. Но закон, каким бы он подробным ни был, все равно не охватит всех возможных случаев. И очень часто приходится решать, применима ли к данному случаю эта буква. И начинается расширительное толкование буквы закона. А правомерно ли оно? На мой взгляд, правомерно только тогда, когда соответствует духу закона и правовым принципам. А если противоречит им – неправомерно…

В законе написано, что должна быть проверка. Но в законе не сказано, насколько дотошной она должна быть. Очевидно, что степень дотошности коррелирует с человеко-часами, затраченными на проверку. И избирком в любом случае вынужден проводить проверку в соответствии с возможностями своих членов и привлеченных экспертов. И вот тут ключевой вопрос. Принцип равенства – вот то, что должно соблюдаться неукоснительно. Какова бы ни была степень дотошности, она должна быть для всех кандидатов одинаковая. Если нет возможности особенно дотошно проверить всех, значит, так не надо проверять никого! И такой подход будет соответствовать правовым принципам и духу закона и никакую букву при этом не нарушит…

Вот какие соображения у меня были, когда я писал "регистрируйте всех". Конечно, нужно было все равно проверить подписи и учесть все легко видимые дефекты. Но я уверен, что такую проверку прошли бы все (кроме, может быть, самых несерьезных кандидатов).

Но, увы, мой призыв был актуален до того, как ОИКи приняли решения об отказах в регистрации. Сейчас уже такого требовать нельзя. Во-первых, зарегистрировать можно только того, кто обжалует отказ. Во-вторых, решения должна принимать та инстанция, куда подана жалоба… И, главное, в-третьих, решение можно принимать только конкретно обосновывая, почему забракованную подпись нельзя считать недействительной. Когда кандидат сдал подписи, все принятые подписи считаются действительными, пока избирком не докажет обратное в отношении каждой подписи. На этом я и основывал свою позицию. Сейчас часть подписей официально признана недействительными, и теперь уже наоборот – нужно доказывать, что они действительные.

Но если основываться на принципах и подходах, изложенных выше, то я уверен, что можно будет принять решение о том, что многие подписи признаны недействительными необоснованно. А значит, исходя из презумпции избирательных прав, они действительные. Осталось только, чтобы с таким подходом согласились МГИК, ЦИК и суды».

23 июля, на следующий день после своего выхода на работу, Элла Памфилова встретилась с большой группой кандидатов. Мне передавали, что она произносила мою фамилию. Вот что писала о встрече «Независимая газета»:

«От Яшина же были не только политические заявления о вмешательстве в выборы Мосгордумы с самого верха власти, но и конструктивные предложения. Например, включить членов экспертно-консультационной группы при ЦИКе в процедуры проверки подписей и регистрации кандидатов. Памфилова отметила, что предложит поучаствовать как членам ЦИКа, так и сотрудникам его аппарата, а также экспертам Андрею Бузину, Аркадию Любареву или Александру Кыневу, но еще раз заявила, что не может давать указания Мосгоризбиркому. Заметим, что позднее глава Мосгоризбиркома Валентин Горбунов сообщил: "Мы будем только рады участию столь высоких профессионалов в нашей работе"».

Но меня никто на проверку жалоб в МГИК не пригласил, хотя я изъявлял готовность в этом участвовать. До проверки в ЦИК дело дошло немного позже. А пока мы подготовили и опубликовали 29 июля рекомендацию для ЦИК, которую поддержал 21 член НЭС: «При рассмотрении жалоб кандидатов на отказы в регистрации признавать достоверными и действительными подписи избирателей, которые были признаны недостоверными или недействительными на основании необоснованных заключений экспертов-почерковедов».

Рекомендация встретила негативную реакцию Эллы Памфиловой и мне пришлось ей написать в тот же день:

«Я понял, что Вам не понравилось сегодняшнее обращение (или, точнее, рекомендация). Но могу предположить, что Вы в нее не вчитались. Слова "так называемые" относятся не к экспертам, а к их заключениям. И эти слова не случайны. По правилам экспертизы (которые содержатся, например, в Федеральном законе "О государственной судебно-экспертной деятельности") заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных. Для нас очевидно: то, что при проверке подписей считается заключением эксперта, этим критериям не удовлетворяет…

Я ведь не зря все время заявляю этот тезис: сомнения должны толковаться в пользу кандидата. Вы мне как-то ответили, что я ломлюсь в открытую дверь, что Вы это и без меня понимаете. А вот на практике-то все не так просто. ЦИК без Вас рассматривала жалобу по Питеру, где у ИКМО и у кандидата были разные документы. И решила, что верить надо избиркому. А почему? Сейчас похожая ситуация у кандидата в 31-м округе…

Суть нашей рекомендации в том, что мы предлагаем достаточно простой и в то же время юридически корректный способ решить проблему, которая уже вышла чуть ли не на международный уровень… Согласитесь, что наша рекомендация политически нейтральна. И я за абсолютно одинаковый подход ко всем: и Соболь, и Соколов должны иметь равные права».

А 31 июля я написал в своем блоге:

«У меня все чаще возникает ощущение, что мы живем одновременно в нескольких параллельных мирах. Как минимум в двух. Особенно сильно это ощущение, когда анализируешь ситуацию с регистрацией кандидатов на выборах в Мосгордуму. И при этом читаешь комментарии некоторых уважаемых юристов (особенно юристов – не москвичей).

Один мир – юридический. В нем избирательные комиссии проверяют подписи кандидатов и принимают решения об их регистрации или об отказе в регистрации. Другие комиссии или суды рассматривают жалобы на регистрацию или отказ в регистрации. Юристы дают комментарии. Мир этот абсолютно реален.

Но не менее реален и другой мир. В нем журналисты разъясняют нам (далее текст из известной статьи в "Медузе"): "Источник “Медузы”, близкий к мэрии, знает, что Алексей Немерюк изучал возможность регистрации Дмитрия Гудкова как кандидата, которому мэрия не будет мешать (других независимых регистрировать не планировали с самого начала). Регистрация Гудкова могла быть осуществлена в рамках неофициальной стратегии мэрии о допуске умеренной критики власти. “Правда, потом от этой мысли он [Немерюк] отказался”, – добавляет собеседник. Он объясняет: первый заместитель главы аппарата “вник” и выяснил, что Гудков – тоже из числа так называемых несистемных политиков; ситуация тут же изменилась в корне: было решено не допускать никакой конкуренции согласованным кандидатам". Можно, конечно, таким сообщениям не верить, но лично я верю. И наверняка не я один. Ничто из того, что я знаю и вижу, этому объяснению не противоречит.

И вот люди, живущие в двух параллельных мирах, начинают в них путаться. Требуют от ЦИК того, что комиссия не может сделать. Но и в ЦИКе реагируют неадекватно. Вот например, Элла Памфилова говорит: "Мы удивлены, что люди, которые пропагандируют демократические ценности, призывают нас игнорировать законные процедуры и применять административное управление для регистрации всех кандидатов. Для нас это неприемлемо, мы намерены рассмотреть каждый случай в соответствии с законом". А мне сразу вспоминается поговорка времен моей молодости: "против лома нет приема, окромя другого лома".

Но призыв "регистрируйте всех" был адресован не ЦИК и не МГИК. Он был адресован лицам, принимающим решения (мы точно не знаем, кому конкретно) и в переводе с эзопового языка означал: перестаньте давить на избирательные комиссии, почерковедов и сотрудников МВД, дайте им возможность проверять подписи оппозиционных кандидатов так же непридирчиво, как они проверяли подписи самомедвеженцев и технических кандидатов. Памфилова говорит, что "эффект митингов для решения проблемы – ноль". Да, я верю, что на нее митинги не действуют. Но они были не для нее. А опять-таки для тех самых лиц, принимающих решения. На которых юридические аргументы не действуют.

А вот опубликованная позавчера рекомендация 21 члена Научно-экспертного совета была для ЦИК. Суть ее в том, что мы предложили достаточно простой и в то же время юридически корректный способ решить проблему, которая уже вышла чуть ли не на международный уровень. Разумеется, при условии, что "второй мир" позволит "первому миру" решить проблему иначе, чем при помощи Росгвардии и уголовных дел».

4.4.2. Рассмотрение жалоб в ЦИК

1 августа состоялось первое заседание рабочей группы ЦИК по рассмотрению жалоб московских кандидатов. В нем участвовали я и Григорий Мельконьянц. Правда, участвовали с непонятным статусом. Я еще 24 июля писал Элле Памфиловой: «Вероятно, нужна какая-то формализация, какое-то решение – комиссии или Ваше. Иначе мы будем непонятно на каких правах». И 29 июля вернулся к этому вопросу: «Только меня смущает неопределенный статус. Можно присутствовать – смотреть и слушать, а можно изучать документы и обсуждать в качестве полноценного участника. Понятно, что меня больше устраивает второе».

Возможность задавать вопросы и очень кратко высказывать свое мнение у меня была. И я ей пользовался, но не злоупотреблял. А вот документов, которые были у членов рабочей группы, я не видел. По итогам работы я написал подробный репортаж. Вот выдержки из него:

«На заседании присутствовало большинство членов ЦИК (включая всю руководящую тройку). Разумеется, были и сотрудники аппарата. Участвовали в заседании также три члена Научно-экспертного совета при ЦИК – Роман Коломойцев, автор этих строк и Григорий Мельконьянц

Члены ЦИК вели себя по-разному. Но в основном доброжелательно. Элла Памфилова прямо говорила: все, что можно признать в пользу кандидата, надо признать. Дать им максимальные возможности отстоять свои подписи. А вот Николай Булаев вел себя излишне агрессивно (один раз Памфиловой даже пришлось делать ему замечание) и явно искал, к чему еще придраться. Евгений Шевченко акцентировал свое внимание на признаках фальсификации подписей, но это было вполне понятно и оправдано.

Рассматривались жалобы двух кандидатов, имена которых не на слуху – Юлии Серебрянской, округ № 45, гендиректора ООО "ТУВЭТРЕЙД РУС" (по ее словам, она одно время работала в исполкоме "Единой России", но членом этой партии никогда не была), и Константина Лисицы, округ № 33, председателя правления ЖСК "Альфа". На мой взгляд, это хорошо, что ЦИК начала с них: можно было относительно спокойно выработать общие подходы.

Оба кандидата и их представители практически одинаково говорили о том, что только в ЦИК с ними нормально разговаривали, все показывали и объясняли. И в обеих ОИК, и в МГИК к ним относились недоброжелательно и даже положенные по закону документы предоставляли не в срок и/или не в полном объеме… Оба кандидата и их представители одинаково заявили: только в ЦИК за день до дня заседания рабочей группы они узнали, какие именно подписи у них после проверки МГИК остались недействительными…

Но в отношений действий МГИК есть существенный вопрос, который я задал на заседании. Очевидно, что МГИК вышла за пределы предмета жалобы. Не превысила ли она свои полномочия и не нарушила ли равенство кандидатов? Дмитрий Реут ответил, что МГИК, как и суд, не связан доводами жалобы… Далее Реут прямо сказал: мы предупреждали кандидатов – будете жаловаться, проверим у вас все досконально. Вот такое отношение. Позже Реута поддержал Борис Эбзеев

Нестеров показывал каждому, участвовавшему в заседании (в том числе и мне), подписи, забракованные почерковедами. Не скажу с уверенностью, сколько он нам показал таких подписей, навскидку десятка два (понятно, что все 322 показать не мог, тут приходится верить на слово). И во многих случаях действительно было видно, что даты написаны одной рукой – уж очень характерно было написание трех цифр. В некоторых случаях это было не совсем очевидно».

Этот репортаж я послал 2 августа Элле Памфиловой, добавив в письме один важный момент:

«Мне чтобы полностью убедиться в том, что все чисто, нужно самому увидеть ключевые моменты. Заключения экспертов и т.п. Убедиться, что забраковано действительно столько подписей и т.п. Вчера, конечно, это было невозможно. Но если Алексей Сергеевич найдет возможность в спокойной обстановке меня ознакомить со всеми этими моментами (это в еще большей степени касается тех жалоб, которые еще будут рассматриваться), то будет просто замечательно». К сожалению, это мое пожелание не было удовлетворено ни тогда, ни позже.

4 августа я писал Элле Памфиловой и Алексею Нестерову:

«Что надо делать ЦИК, чтобы убедить большое число сомневающихся, что в ЦИК все делается чисто? И что надо делать мне, чтобы в этом убедиться? Конечно, стандартный ответ: максимальная открытость и гласность. Но я понимаю, что открытость тоже имеет пределы. Что вы беспокоитесь за персональные данные (хотя, на мой взгляд, все эти опасения несколько раздуты и часто используются для прикрытия махинаций). И что увеличение открытости требует увеличения рабочего времени.

Мне, конечно, проще всего попросить: не показывайте всем, покажите только мне. Выглядит не очень красиво, но, может быть, есть в этом смысл – с учетом моего статуса руководителя ЭКГ? Во всяком случае, если бы мне давали те же материалы, что и членам рабочей группы, часть вопросов бы отпала. Скажем, при рассмотрении жалоб Серебрянской и Лисицы члены ЦИК, ссылаясь на розданные материалы, говорили, что у них есть данные о том, что умершие умерли до начала сбора подписей, что есть данные о том, что Митина является членом УИК, что в заключениях почерковедов нет слова "вероятно" и т.п., но мне-то приходилось верить на слово.

Отдельный большой вопрос по почерковедам. К их заключениям реально большое недоверие, что проявилось и в той рекомендации, которую поддержал 21 член НЭС… На позавчерашнем заседании ЦИК вы попытались рассеять эти сомнения путем выступлений Марины Владимировны Жижиной и Алексея Сергеевича. Прямо скажу: меня они не сильно убедили. Точнее, в сочетании с тем, что мне показал Алексей Сергеевич на рабочей группе, я понял, что в каких-то случаях почерковед действительно может обнаружить даты, выполненные одной рукой. Сколько он может найти таких дат и за какое время – это осталось в качестве вопроса.

А выступление Жижиной меня совсем не убедило. Я не почувствовал, что она была уверена в том, что говорила – но это чисто субъективное восприятие. Открыл Интернет и узнал, что ее специализация – экспертиза документов в арбитражном, гражданском и уголовном процессах. Непонятно, какой у нее опыт в проверке подписных листов, чтобы уверенно говорить об этом, поскольку, по ее же словам, эта экспертиза сильно отличается от почерковедческой экспертизы в арбитражном, гражданском и уголовном процессах.

Главное – она сказала, что существует утвержденная методика. Я слышал о существовании такой методики, но мне коллеги говорили, что она секретная, что им в ходе судебных споров отказали в праве с ней ознакомиться. И какое же может быть доверие, если методику, на основании которой граждан лишают возможности реализации избирательных прав, от них прячут? А к этой методике наверняка возникнет много вопросов… Вы готовы обнародовать, сколько всего почерковедов проверяло подписи и сколько времени они на это затратили? Без этих данных трудно добиться доверия».

6 августа я участвовал во втором заседании рабочей группы. Сразу после нее я написал Элле Памфиловой:

«Я искренне глубоко Вам сочувствую. Не только потому, что Вам пришлось выдержать прессинг Соболь. Но и потому, что понимаю: Вы хотели помочь кандидатам, но у Вас (точнее, у нас) ничего не получилось. И вдобавок сейчас мало кто поверит, что Вы действительно хотели помочь.

При этом мне очень жаль, что Вы взяли на себя роль защитника всех этих безобразий. Зачем Вы всем рассказываете, как много оппозиционных кандидатов зарегистрировано? Неужели Вы не понимаете всей подлости того, что произошло? Зачем Вы обвиняете оппозиционеров, что они начали протестовать до того, как получили отказы? Они ведь на тот момент уже получили на руки протоколы, и уже все было понятно. Я сочувствую Вам, но я не могу не сочувствовать им. И не могу не сочувствовать москвичам, которых лишили права выбора. Вы, увы, оказались меж двух огней. Но я не понимаю, почему Вы выбрали позицию поближе к тем, у кого, как Вы точно выразились в одном из писем, были другие задачи…

При все резкости и эпатажности, Соболь и ее представитель сказали очень много верного, и Вы, я надеюсь, это понимаете. И я мог бы сказать то же самое, хотя и более мягко. Я – за законность, справедливость и политическую конкуренцию. То, что произошло, несправедливо; я надеюсь, что Вы с этим согласитесь. Но и законности никакой нет – одна видимость. И конкуренция убита. Я в данном случае одинаково готов защищать права оппозиционерки Соболь и единоросски Игнатовой…

До сегодняшнего дня я еще надеялся, что ситуация обратима. Сегодня, на мой взгляд, пройдена точка невозврата. Наверное, каждый из нас что-то сделал не так. Но очень трудно действовать, когда не знаешь, кто союзник, а кто противник.

Общаясь в последние недели с разными юристами, я понял, что они делятся на две категории. С теми, кто в той или иной степени связан с правозащитной деятельностью, я легко нахожу общий язык. Со многими вузовскими юристами и избиркомовскими юристами – стена непонимания. И, глядя на членов ЦИК и сотрудников аппарата, я все мучительно пытаюсь понять: они действительно убеждены, что именно так надо решать вопросы, касающиеся избирательных прав граждан, или они просто цинично подыгрывают тем, у кого, как Вы выразились, другие задачи?»

На следующий день я написал подробный отчет о заседании рабочей группы в двух частях. В первой части, я, в частности, писал:

«Заседание транслировалось, и многие его смотрели. Но не знаю, многие ли посмотрели все: оно длилось шесть часов – две половины по три часа с получасовым перерывом… На заседании рассматривались жалобы пяти кандидатов…

В ходе обсуждения жалобы Соболь постоянно возникали перепалки, Соболь и Памфилова перебивали друг друга и пытались друг друга перекричать. Соболь и Помазуев не скрывали, что говорят не для членов рабочей группы, а для тех, кто смотрит трансляцию. Тем не менее, они высказали ряд важных (в том числе и с юридической точки зрения) тезисов, часть из них я бы тоже сказал, если бы захотел выступить…

Однако, независимо от стиля поведения кандидата и его представителей, результат у всех был абсолютно одинаков: рабочая группа рекомендовала всем отказать. И сегодня ЦИК в конце концов всем отказала.

На этом заседании продолжилась линия, намеченная на предыдущем. Все кандидаты, кроме Соболь, благодарили ЦИК, говоря, что впервые встретили доброжелательное отношение, и жаловались на ОИК и МГИК, которые отнеслись к ним предвзято. В частности, все говорили, что только в ЦИК они узнали, какие подписи МГИК оставила в качестве недействительных…

Соболь и Помазуев в отношении ЦИК были столь же критичны, сколь и в отношении нижестоящих комиссий, но тут они были не во всем убедительны, в частности, им не удалось опровергнуть утверждения сотрудников аппарата, что они сами не воспользовались теми возможностями, которые им были предоставлены. С другой стороны, в отношении проверки почерковедов не убедительны были представители ЦИК (и это, видимо, не случайно).

В целом же у меня создалось стойкое ощущение, что в этой пьесе ОИК и МГИК играли роль злого полицейского, а ЦИК – доброго. При этом ЦИК производила впечатление слаженного коллектива, где каждый играл отведенную ему роль. И только Элла Памфилова периодически "ломала" роль, пытаясь понять: а вдруг есть шанс опустить долю подписей ниже 10%.

Я не хочу, чтобы меня поняли превратно: я не утверждаю, что все было срежиссированно. Скорее все же каждый выбрал сам тут роль, которая ему больше подходит. И, конечно, выбор роли доброго полицейского вызывает некоторое уважение. Но в целом получилось именно то, что надо было, чтобы снизить накал (и только Соболь эту картину сломала). ОИК и МГИК сделали все от них зависящее, чтобы кандидатам было трудно отбивать подписи и другие претензии. Потом ЦИК им предоставила необходимую информацию, но времени для отбивания уже было недостаточно…

Я не стремился выступать на заседании. Я видел, что членов ЦИК не убедить: они уже все заранее решили. К тому же тот вопрос, который меня волновал сильнее всего (о заключениях почерковедов), все заседание был на периферии внимания (больше всего он обсуждался у Соболь, но там уже эмоции били через край). Я лишь пытался обозначить проблемы и свою позицию короткими вопросами и репликами…

Я основываюсь на том, что все неясности и противоречия нужно толковать в соответствии с правовыми принципами и духом закона. И когда Элла Александровна говорит, что все сомнения надо толковать в пользу кандидата, она исходит именно из этих принципов и духа закона и Конституции. Но нам на практике все время демонстрируется противоположный подход…

Я знаю, что моя трактовка закона противоречит уже сложившейся судебной практике, о ней здесь не раз говорили. Но судебная практика – не закон. К тому же практика все же противоречива. Члены ЦИК говорят: зачем принимать решение, которое потом со стопроцентной гарантией будет отменено Верховным Судом? Я полагаю, что стопроцентная гарантия – это только в случае, если решение принято где-то выше и ЦИК, и Верховного Суда. И пусть решение суда остается на совести судьи. Члены ЦИК должны принимать решение в соответствии со своими представлениями о том, как надо исполнять закон…

Нам фактически говорят, что оспорить заключение почерковеда МВД может только другой почерковед МВД. Других вариантов практически не предусмотрено… И мне приходится еще раз заявлять: это означает, что почерковеды (точнее, те, кто им приказывают) становятся главными фигурами на выборах. Во всяком случае они выше, чем избирательные комиссии, поскольку они могут все, а избирательные комиссии не могут с их заключениями сделать ничего! Я с этим согласиться никак не могу… А раз нет доверия к заключениям почерковедов, то не может быть и доверия к решениям об отказе в регистрации. А отсюда очевидное недоверие к избирательным комиссиям и выборам в целом. Неужели это непонятно?...

Когда писал этот текст, в перерыве включил трансляцию заседания ЦИК. И точно попал как раз в тот момент, где Элла Памфилова меня критикует. Ну, насчет нашей рекомендации: я же четко написал, что это рекомендация членов НЭС, а не рекомендация НЭС. Там есть фамилии поддержавших, они говорят сами за себя. И я никогда не говорил от имени всего НЭС, как мне это приписывают. Мы же этот вопрос обсуждали, и Элла Александровна нам прямо говорила: не стремитесь добиться большинства, пусть у одной части совета будет одно мнение, а у другой части другое, а уж мы будем сами решать, какое более убедительное. Мы, 22 человека, свое мнение высказали, другие отмалчиваются…

Наша рекомендация была проигнорирована. Но вскоре появилось так называемое письмо юристов в ЦИК (которое я, впрочем, тоже подписал). Под ним подписывались не только юристы, но как минимум четыре доктора юридических наук среди подписантов точно есть. И в этом письме была фраза: "Мы не понимаем, как можно не принимать в качестве доказательств свидетельства людей, которые утверждают лично, что именно они поставили свои подписи в поддержку выдвижения кандидатов". Элла Памфилова попросила меня написать юридическое обоснование, как можно учитывать свидетельства избирателей. Мы с коллегами обсудили и подготовили текст. Элла Александровна сочла его слабым. Зато утверждения типа "у нас нет правового инструментария" и "вы предлагаете нам выйти за рамки правового поля в область здравой логики", конечно, сильные…

Представители ЦИК, ссылаясь на закон о персональных данных, говорили, что МВД, нарушая соглашение, действует правильно. Логика мне непонятна. Если соглашение противоречит закону, его надо было давно изменить. А если не противоречит, то непонятно, почему ЦИК не настаивает на его выполнении и учитывает заключения, составленные с его нарушением…

В заключение своего выступления я бы, вероятно, сказал: мы можем сейчас долго спорить по правовым вопросам, но я надеюсь, что кандидаты дойдут до Страсбурга, и мы, хоть и не очень скоро, через несколько лет, узнаем от ЕСПЧ, кто из нас лучше понимает право».

Во второй части я конкретно описывал все пять дел, но здесь приведу лишь немного о жалобе Елены Русаковой:

«Представители кандидата доказывали, что кандидат не должен нести ответственность за ошибку нотариуса, что он не обязан знать приказ Минюста. Они апеллировали к тому, что их поддержала Людмила Синельщикова, нотариус и член МГИК

Но я задал вопрос: а на каком основании забракованы эти подписи? Мне ответили, что речь идет о той части подпункта "з" пункта 6.4 статьи 38 ФЗ-67, где говорится о том, что подписной лист не заверен собственноручно подписями лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей. Но ведь он заверен! Нет, мне говорят, если подпись сборщика не заверена нотариусом, то его подпись в подписном листе не может учитываться. Вот такое явно расширительное толкование – и все под разговоры о том, что все сомнения толкуются в пользу кандидата!

Споры эти продолжались еще на заседании ЦИК. Вернули кандидату еще несколько подписей, но в отношении ошибки нотариуса члены ЦИК остались непреклонны. Уже на заседании ЦИК Александр Кинёв, который на рабочей группе выступал в поддержку Елены Русаковой, сказал, что разочаровался в ней, поскольку она в Фэйсбуке написала, что решение подгоняли под заранее готовый ответ. У ЦИК была возможность доказать, что это не так, но комиссия этой возможностью не воспользовалась».

4.4.3. Дискуссии постфактум

8 августа я написал Элле Памфиловой в ответ на ее письмо:

«Я вижу Вашу искренность, и это главное, что заставляет меня оставаться в Вашей команде несмотря на все поражения. Вчера я спокойно отнесся к Вашей критике, хотя и не считаю ее справедливой. Я понимаю как трудно Вам, не юристу, противостоять сплоченной команде юристов-бюрократов. Но, с моей точки зрения, Вы понимаете (или чувствуете) право лучше, чем они. И если бы Вы вчера проголосовали против хотя бы по Русаковой, вряд ли кто-либо сказал бы, что Вы сошли с ума.

Разные взгляды – это нормально, но важно еще иметь информацию с разных сторон. Не знаю, успеваете ли Вы читать все, что я пишу – не только Вам лично, но и в паблик. Вчера я написал довольно подробный текст в двух частях, довольно критичный в отношении ЦИК. Сегодня вышло заявление "Голоса" – не менее критичное. Мы с коллегами стараемся не задевать личности (хотя по Горбунову очень хотелось хорошо пройтись, но я сдержался), но систему мы не можем не критиковать».

В тот же день я написал ей еще одно письмо:

«Мне позвонил Сергей Викторович и передал Вашу просьбу: прийти завтра на рабочую группу и на заседание ЦИК. У меня были другие планы, поскольку есть и другая работа, и семейные обязанности. Кроме того, мне показалось, что на заседаниях рабочей группы 1-го и 6 августа я увидел все, что мне нужно было увидеть (кроме того, что мне все равно не покажут) и высказал ряд принципиальных позиций. Более подробно я изложил свою позицию в ЖЖ, но, чтобы ее озвучить, пяти минут будет мало. Да и не вижу я смысла в полемике с людьми, убеждения которых давно сложились. К тому же я не понимаю практического смысла. ЦИК уже приняла ряд решений, вы же не будете их пересматривать. Как мне кажется (и я об этом Вам писал), точка невозврата пройдена. Но я готов отказаться от своих планов и прийти завтра на рабочую группу и/или заседание ЦИК, если пойму, что это действительно нужно».

На следующий день (9 августа) я написал новое письмо:

«Я не получил от Вас ответа на вчерашнее письмо и потому не стал менять свои планы. Но вчера, обсуждая ситуацию с коллегами, я понял, что Вы сильно удивлены негативной реакцией на Ваши вчерашние решения – моей, "Голоса", Венедиктова, правозащитников. И мне это показалось странным.

Во-первых, Вы сами перед принятием решения сказали: я знаю, что наше решение многим не понравится, но у нас такая работа, что мы не можем всем нравиться. Главное – чтобы мы сами были уверены в своей правоте. И у меня создается впечатление, что Вы (вероятно, в отличие от большинства членов ЦИК) в правоте этих решений не уверены.

Во-вторых, наша реакция Вас никак не должна удивлять. Мы ведь Вам посылали рекомендацию 21 члена НЭС<