Аркадий Любарев

Россия – Украина:
Неспортивное соревнование по избирательному законодательству

Часть 7. Голосование

1. Избирательные участки и помещения для голосования

В России по закону максимальное число избирателей на участке – 3000. В Украине – 2500. Среднее число избирателей на один участок в России около 1100 человек, в Украине примерно столько же. Если же сравнивать столицы, то в Москве (без новых территорий) среднее число избирателей на участок около 2100 человек, а в Киеве чуть меньше – примерно 2000.

Полагаю, что и 3000, и 2500 – это слишком много. В проекте Избирательного кодекса РФ предлагается установить ограничение в 2000. Напомню, что норма в 3000 действовала еще в СССР, когда и выдача бюллетеней, и подсчет голосов не требовали много времени, поскольку не нужно было соблюдать строгие процедуры. Наше предложение о снижении максимума до 2000 было одобрено в заключении РОИИП, в котором отмечено, что установленное в России максимальное число избирателей на участке является одним из самых больших в мире.

В российском законе нет четких требований к размеру помещений для голосования. В украинском записано, что помещение для голосования для малого избирательного участка (с количеством избирателей до 500 человек) должно иметь площадь не менее 50 кв. м, среднего (от 500 до 1500 избирателей) – не менее 75 кв. м, большого (более 1500 избирателей) – не менее 90 кв. м.

Я пытался оценить площадь помещения для голосования в Киеве, где я присутствовал на окончании голосования и подсчете голосов. Участок большой – 2189 избирателей. Помещение для голосования расположено на первом этаже поликлиники, то есть это в основном длинный коридор. Площадь у меня получилась около 200 кв. м, и этого было мало – перед окончанием голосования стояла длинная очередь, было тесно и душно.

Украинский закон также оговаривает число кабин для тайного голосования. Для малых участков их должно быть не менее 2, для средних – не менее 4, для больших – не менее 6.

2. Информация о кандидатах

Российский закон предусматривает размещение в помещении для голосования информационного стенда. На нем, в частности, должны быть «биографические данные кандидатов в объеме, установленном комиссией, организующей выборы, но не меньшем, чем объем биографических данных, внесенных в бюллетень». Более подробно закон об этом не говорит. По традиции избирательная комиссия, регистрирующая кандидатов, издает сводный плакат с информацией обо всех зарегистрированных кандидатах.

Украинский закон предусматривает, что в помещении для голосования размещаются информационные плакаты кандидатов на пост Президента Украины. Эти плакаты содержат предвыборную программу кандидата объемом до 12 тыс. печатных знаков.

Такое положение сомнительно как с технологической, так и с юридической точки зрения. При наличии большого числа кандидатов плакаты занимают в помещении для голосования слишком много места. При этом плакаты одних кандидатов оказываются в более удобных для ознакомления избирателями местах, чем плакаты других, что создает неравенство кандидатов – именно это я наблюдал на избирательном участке в Киеве. Объем содержащейся в плакатах информации таков, что никто из избирателей не в состоянии прочитать их все на избирательном участке.

Но главное – предвыборные программы кандидатов являются по сути агитационными материалами – при том, что в день голосования агитация запрещена. В России в середине 1990-х сводные плакаты тоже содержали программы кандидатов. Тогда еще большинство кандидатов не были особенно искушены в политтехнологиях, но элементы агитации в их программах уже были заметны. В программах кандидатов в Президенты Украины тоже легко было увидеть элементы агитации.

3. Подготовка к голосованию

В украинском законе подготовке к голосованию посвящена отдельная статья. Подготовка к голосованию имеет статус заседания участковой комиссии, это значит, что действия протоколируются, а также нет неясностей с допуском наблюдателей.

Важная норма: заседание и соответственно все действия могут начинаться не ранее чем за 45 мин до начала голосования. Тем самым наблюдатели, пришедшие на участок в 7:15, могут быть уверены, что они никакие действия не пропустили.

Еще один существенный момент: все бюллетени, находящиеся в сейфе, выдаются под роспись членам УИК, в том числе тем, кто будет проводить выездное голосование. В сейфе не должно оставаться ни одного бюллетеня.

4. Ящики для голосования

Ящики для голосования (в просторечье – урны) по украинскому закону изготавливаются из прозрачного материала. Это положение в украинском законе существует давно (как минимум с 2009 года). В России аналогичное требование появилось в законе только в декабре 2013 года (впрочем, ЦИК России еще в 2009 году принял решение о постепенном переходе на урны из полупрозрачного материала, а в начале 2012 года этот процесс ускорился).

По украинскому закону малый избирательный участок должен иметь не менее 2 больших (стационарных) и 2 малых (переносных) урн, средний – не менее 3 больших и 2 малых, большой – не менее 4 больших и 3 малых. В российском законе количество стационарных ящиков не оговаривается, а переносных должно быть: для участка, где менее 500 избирателей, – 1, от 500 до 1000 – 2, более 1000 – 3 (с возможностью увеличения на 1 при определенных условиях).

На избирательном участке, где я присутствовал, урны были опечатаны номерными одноразовыми пломбами. Однако в законе такого требования нет. Соответственно нет и требования, без которого использование таких пломб имеет мало смысла: чтобы номер пломбы при опечатывании фиксировался в журнале или протоколе УИК и при вскрытии пломбы ее номер сверялся с данной записью.

Важное требование украинского закона: в каждую урну после ее опечатывания опускается контрольный лист, в котором указываются номер округа, номер избирательного участка, время его вбрасывания в избирательную урну. На листе ставятся подписи председателя, заместителя председателя, секретаря и других членов УИК, официальных наблюдателей, а также печать комиссии.

В переносной ящик еще один контрольный лист должен опускаться перед выходом членов УИК на выездное голосование. В нем указываются номер избирательного ящика, время выхода (час и минуты) членов УИК, количество полученных ими бюллетеней, фамилии членов УИК, которым выданы бюллетени. Контрольный лист также подписывается членами УИК и по желанию наблюдателями, и подписи скрепляются печатью.

В случае отсутствия в урне при ее вскрытии контрольного листа, или если лист будет признан комиссией недостоверным, избирательные бюллетени в этой урне признаются не подлежащими учету.

Понятно, что эти нормы призваны воспрепятствовать подмену урн. Один из участников нашей миссии высказал сомнение в необходимости таких контрольных листов при наличии номерных пломб (он также отметил, что проблема подмены актуальна только для переносных урн). Тем не менее, сама процедура не трудоемка, поэтому ее можно приветствовать как дополнительную защиту.

Украинский закон предусматривает, что переносные урны должны лежать в помещении для голосования прорезью вниз. Я был свидетелем последствий невыполнения данной нормы: кто-то из избирателей опустил бюллетени в переносную урну. Благо она была пустая, ее не использовали для выездного голосования. Но потом у комиссии была проблема, как правильно все оформить.

5. Бюллетени и контрольные талоны

Одно из главных отличий украинского закона в части голосования – наличие у бюллетеней отрывных контрольных талонов. Член УИК при выдаче бюллетеня вписывает в контрольный талон свою фамилию, инициалы, расписывается и проставляет номер, под которым избиратель внесен в список избирателей на участке. Избиратель также расписывается на контрольном талоне. После этого член УИК отделяет от избирательного бюллетеня контрольный талон и выдает бюллетень избирателю. Контрольные талоны хранятся у соответствующих членов УИК.

После окончания голосования члены УИК подсчитывают контрольные талоны. Потом они сверяют число талонов с числом отметок в списке избирателей. В случае несоответствия составляется акт с указанием установленной решением УИК причины такого несоответствия. После этого комиссия должна принять решение об установлении общего количества избирателей, получивших избирательные бюллетени. Иными словами, она должна определить, какое число считать достоверным – число талонов или число отметок в списке.

Мое отношение к данным нормам изначально было весьма скептическим. Они требуют довольно значительных затрат времени как при выдаче бюллетеней (из-за чего в том числе возникают очереди), так и при подсчете голосов. При этом нет ясности, от чего же они предохраняют. Понятно, что теоретически они должны препятствовать вбросу. Но если члены комиссии независимы от председателя (или неформального куратора) плюс есть качественное наблюдение, то достаточно и других норм, хотя бы сверки бюллетеней в урнах и отметок в списке. В противном случае и талоны не помогут: их тоже подсчитают «как надо». В общем, соотношение затрат и гарантий явно не в пользу последних.

Однако в ночь на 26 мая мое отношение к контрольным талонам немного улучшилось. У комиссии, в которой я присутствовал при подсчете голосов, подсчитанное число отметок в списке не сходилось с разностью между числом полученных комиссией и погашенных бюллетеней – по всем четырем бюллетеням. А число талонов – сошлось с этой разностью. Очевидно, что ошибиться при подсчете талонов труднее, чем при подсчете отметок в списке. И с этой точки зрения талоны могут быть полезны. Но все равно остается вопрос о соотношении затрат и пользы. Может быть, не нужно так много вписывать в талон?

6. Проведение голосования

Вот несколько норм украинского закона о проведении голосования, на которые стоит обратить внимание.

С избирателем при выдаче бюллетеня работают два члена УИК. Один находит его в списке и дает ему расписаться в списке, другой выдает бюллетень (отрывая при этом контрольный талон и делая отметки в талоне). Возможно, это немного увеличивает трудоемкость процесса выдачи бюллетеней (а, может быть, и не увеличивает), зато осложняет выдачу бюллетеней лицу, не имеющему права голосовать на данном участке (иными словами, осложняет «круизное голосование»).

Запрещены фотографирование, видеофиксация любым способом результатов волеизъявления избирателей в кабине для тайного голосования.

Наблюдателю запрещено мешать членам избирательной комиссии физически – это выгодно отличается от российской нормы, которую члены (точнее – председатели) УИК могут толковать весьма широко, запрещая, например, наблюдателю перемещаться по участку.

Работники правоохранительных органов могут осуществлять охрану правопорядка в день голосования и при подсчете голосов только за пределами помещения для голосования. В случае возникновения фактов нарушений правопорядка председатель, заместитель председателя или секретарь комиссии может их вызвать исключительно для совершения действий по восстановлению правопорядка и на время, необходимое для таких действий.

7. Выездное голосование

Украинский закон предусматривает две категории избирателей, которые могут проголосовать не на избирательном участке, а по месту пребывания.

Первая – избиратели, которые постоянно не способны самостоятельно передвигаться. Такие избиратели отмечаются в Реестре избирателей и в списке избирателей. Они включаются в выписку для выездного голосования, и к ним выезжают члены УИК – независимо от желания самого избирателя участвовать в выборах. Это, на мой взгляд, не соответствует принципу добровольности голосования.

Вторая – избиратели, которые временно не способны самостоятельно передвигаться. Такой избиратель включается в выписку для выездного голосования на основании его заявления и справки медицинского учреждения о состоянии его здоровья. Такое заявление вместе со справкой должно быть подано в УИК не позднее 20 часов последней пятницы перед днем выборов, причем оно должно быть собственноручно написано.

Члены УИК обязаны проверить факт временной неспособности избирателя самостоятельно передвигаться. В случае неподтверждения этого факта УИК принимает решение об отказе в предоставлении избирателю возможности голосовать по месту пребывания.

По российскому закону заявление на надомное голосование может быть подано письменно или устно (в этом случае письменное заявление оформляется на месте), в том числе при содействии других лиц (что на практике оборачивается подачей таких заявлений социальными работниками без ведома и желания самих избирателей). Срок подачи заявления – не позднее чем за 6 часов до окончания времени голосования.

Таким образом, российское законодательство в большей степени ориентировано на обеспечение избирательных прав больных и инвалидов. В то же время оно в меньшей степени защищено от манипуляций.

Достоинством украинских правил можно считать то, что УИК уже в начале своей работы в день голосования знает, сколько избирателей надо обслужить на дому. Поэтому члены УИК, обеспечивающие такое голосование, могут планировать свою работу. Также они сразу (еще до 8 часов утра) получают нужное число бюллетеней.

Однако даже с учетом этих достоинств норма, ограничивающая срок подачи заявлений 20 часами последней пятницы, представляется излишне жесткой. Она лишает возможности проголосовать граждан, ощутивших неспособность самостоятельно передвигаться накануне дня голосования. Полагаю, что период подачи заявлений можно продлить до вечера субботы или даже до 8 часов утра в день голосования – без каких-либо отрицательных последствий.

Есть еще ряд отличий в порядке проведения выездного голосования. По российскому закону председатель УИК обязан объявить о том, что члены УИК будут проводить голосование вне помещения для голосования, не позднее чем за 30 минут до предстоящего выезда (выхода) для проведения такого голосования, а также предложить членам УИК с правом совещательного голоса и наблюдателям присутствовать при его проведении. Это дает возможность наблюдателям, желающим участвовать в выездном голосовании, подготовиться к выезду (а также согласовать между собой, кто поедет). По украинскому закону председатель УИК объявляет о том, что члены УИК отбывают.

Российский закон обязывает УИК обеспечить равные с выезжающими для проведения голосования членами УИК с правом решающего голоса возможности прибытия к месту проведения голосования не менее чем двум членам комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателям, назначенным разными кандидатами, избирательными объединениями. Украинский закон такой гарантии не содержит. В то же время украинский закон (в отличие от российского) гласит, что избиратель или члены его семьи не могут отказать в присутствии при проведении голосования членов комиссии, которые проводят голосование, а также официальных наблюдателей и иных лиц, имеющих право присутствовать при проведении голосования. В случае отказа допустить указанных лиц в помещение, где находится избиратель, ему отказывается в проведении голосования по месту его нахождения.

По украинскому закону выездное голосование проводят не менее трех членов УИК. По российскому закону – не менее двух членов УИК с правом решающего голоса, а при наличии не менее двух наблюдателей и/или членов УИК с правом совещательного голоса голосование может проводить один член УИК с правом решающего голоса.

По украинскому закону члены УИК получают для выездного голосования ровно столько бюллетеней, сколько избирателей внесено в выписку. Иными словами, если избиратель испортит бюллетень, его невозможно будет заменить. Российский закон допускает запас бюллетеней – не более 5%, но не менее 2.

Согласно украинскому закону, голосование избирателей по месту пребывания организуется с таким расчетом, чтобы члены УИК, которые организуют такое голосование, вернулись в помещение для голосования не позднее чем за час до окончания голосования.

Хотя к выездному голосованию на президентских выборах 25 мая 2014 года у наблюдательских миссий конкретных претензий практически не было, некоторые проблемы выявляются с помощью статистических данных. Так, всего в выписки для выездного голосования было внесено 815 640 избирателей (2,7% от числа избирателей, внесенных в списки на участках, где проводилось голосование), но бюллетени по месту пребывания получили 703 243 из них (2,3%). Таким образом, 112 397 избирателей были включены в выписки, но не проголосовали. Скорее всего, это избиратели-инвалиды, которые были включены в выписки для надомного голосования без их ведома и желания.

Обращает на себя внимание большой разброс по территориальным округам в доле избирателей, голосовавших по месту пребывания. При средней величине 2,3% эта доля варьировалась от 0,2% в округе № 215 (г. Киев) до 6,5% в округе № 209 (Черниговская область). Если не считать Донецкую область, в 8 территориальных округах доля голосовавших по месту пребывания была меньше 0,5% (6 из 10 округов Киева, один округ в г. Одесса и округ № 78, включающий Бердянск и примыкающие к нему районы Запорожской области). Даже в Киеве доля надомного голосования варьировалась от 0,2% до 1,0% в округе № 219. В 17 территориальных округах (2 в Львовской, 3 в Полтавской, 2 в Сумской, 3 в Тернопольской, 3 в Хмельницкой, один в Черкасской и 3 в Черниговской областях) доля голосовавших по месту пребывания превысила 5%. Это как минимум свидетельствует о различии в подходах к организации надомного голосования в разных регионах Украины.

В России доля надомного голосования обычно выше. Так, на президентских выборах 2012 года «на дому» проголосовало 5,4% от списочного числа избирателей. При этом в Москве и Санкт-Петербурге этот показатель составлял 2,2 и 2,4% (самый низкий был в Чеченской Республике – 0,9%), а в Мордовии, Воронежской, Тамбовской и Тульской областях он превысил 10% (максимум в Тамбовской области – 13,9%).

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев