Аркадий Любарев

Россия – Украина:
Неспортивное соревнование по избирательному законодательству

Часть 6. Регистрация избирателей

И в России, и в Украине учет избирателей осуществляется с помощью электронных баз данных.

В России действует регистр избирателей, являющийся частью ГАС «Выборы». При этом в Федеральном законе «О Государственной системе Российской Федерации «Выборы» регистр избирателей вообще не упоминается. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сказано: «регистр избирателей, участников референдума – информационный ресурс ГАС "Выборы", содержащий совокупность персональных данных об избирателях, участниках референдума». Регистр избирателей формирует и ведет ЦИК РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ.

В соответствии с данным законом регистрацию (учет) избирателей осуществляют главы местных администраций (в городе федерального значения – руководители территориальных органов исполнительной власти города). Именно к ним должна поступать информация о прибытии и выбытии граждан из органов внутренних дел, ЗАГСов, военкоматов, органов уголовно-исполнительной системы и судов. А уж они обязаны не реже чем один раз в месяц передавать полученные сведения в избирательную комиссию субъекта РФ для формирования и ведения регистра избирателей.

Все остальные детали ведения регистра избирателей регулируются не законом, а положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, которое утверждается ЦИК РФ.

В Украине действует Закон Украины «О государственном реестре избирателей». Согласно этому закону, «Государственный реестр избирателей – автоматизированная информационно-телекоммуникационная система, предназначенная для хранения, обработки данных, которые содержат предусмотренные этим Законом сведения, и пользования ими, созданная для обеспечения государственного учета граждан Украины, имеющих право голоса согласно статье 70 Конституции Украины».

Реестр ведется в электронной форме с единой централизованной базой данных, которая содержит персональные данные всех избирателей Украины. Распорядителем Реестра является Центральная избирательная комиссия. Органами ведения Реестра являются структурные подразделения аппаратов районных государственных администраций, исполнительные органы городских и районных советов, структурные подразделения исполнительных органов городских советов. Региональными органами администрирования Реестра являются структурные подразделения аппарата областной или городской государственной администрации.

Лицо, которое приобрело право голоса, или лицо, которое имеет право голоса, однако обнаружило, что оно не включено в Реестр, может по собственной инициативе обратиться в орган ведения Реестра по месту своего проживания на территории Украины по поводу своего включения в Реестр. Каждый избиратель в случае изменения его персональных данных может лично обратиться в орган ведения Реестра в соответствии со своим избирательным адресом с заявлением о внесении изменений в его персональные данные в Реестре.

Однако в основном обновление Реестра осуществляется ежемесячно на основании сведений, подаваемых органами регистрации граждан, ЗАГСами, командирами воинских частей, судами, учреждениями исполнения наказаний, центрами учета бездомных лиц, дипломатическими учреждениями, Министерством обороны, органами здравоохранения и социальной защиты.

Закон предусматривает контроль за ведением Реестра со стороны парламентских партий. Один раз в год, а также не позднее чем за 60 дней до дня голосования на выборах Президента Украины, выборах народных депутатов Украины, всеукраинском референдуме, очередных местных выборах по письменному обращению политической партии распорядитель Реестра подает представителю этой партии заверенную цифровой подписью электронную копию базы данных Реестра. Распорядитель Реестра обеспечивает защиту электронных копий базы данных Реестра от несанкционированного использования. Политическая партия может использовать предоставленную ей копию базы данных Реестра только для осуществления в порядке публичного контроля проверки полноты и достоверности персональных данных Реестра с соблюдением требований законодательства Украины. Политическим партиям запрещается самостоятельно изготавливать электронные копии базы данных Реестра.

Важное отличие украинской системы от российской – в порядке составления списков избирателей и работы с ними. Сначала органы ведения Реестра составляют предварительные списки избирателей и передают их участковым комиссиям не позднее чем за 16 дней до дня голосования. Участковая комиссия на следующий день после получения предварительного списка предоставляет его для общего ознакомления. Гражданин имеет право не позднее чем за 5 дней до дня голосования обратиться в соответствующую участковую избирательную  комиссию  или  непосредственно  в  орган  ведения  Реестра или суд по местонахождению избирательного участка относительно допущенных при составлении предварительного списка избирателей неправильностей, в том числе невключения, неправильного включения или исключения из списка избирателей его или других лиц. Если заявление подано в участковую комиссию, то она направляет принятое по заявлению решение безотлагательно в орган ведения Реестра.

Также в орган ведения Реестра не позднее чем за 10 дней до дня голосования упомянутые выше органы передают сведения об изменениях, касающихся избирателей. Орган ведения Реестра вносит в Реестр все необходимые изменения и не позднее чем за 5 дней до дня голосования создает уточненные списки избирателей, которые не позднее чем за 2 дня до дня голосования передаются участковым комиссиям.

Таким образом, сами участковые комиссии не вносят изменения в список избирателей, за исключением последних дней, когда они уже получили уточненный список. И вносить изменения в уточненный список они могут только на основании решений суда или сообщений органа ведения Реестра. В день голосования изменения в список избирателей вносить нельзя, можно лишь исправлять неточности и технические описки (неправильное написание фамилии, имени, отчества, даты рождения, номера дома, квартиры – в случае если, несмотря на такие технические описки, понятно, что в список избирателей включен именно тот избиратель, который прибыл на избирательный участок для голосования.

Орган ведения Реестра одновременно с предварительным списком избирателей изготавливает именные приглашения, которые участковые комиссии должны доставить избирателям.

В Украине в настоящее время нет ни досрочного голосования, ни открепительных удостоверений. Но избиратель, который не может в день голосования проголосовать на своем участке, имеет право не позднее чем за 5 дней до дня голосования подать заявление на временное изменение места голосования в орган ведения Реестра (либо по местонахождению указанного им избирательного участка, либо по своему избирательному адресу) – таким образом, он включается в список избирателей органом ведения Реестра. Однако порядок такого изменения регулируется не законом, а инструкцией Центризбиркома.

В России закон также предусматривает подобный порядок (не позднее чем за 3 дня до дня голосования). Однако в российском законе нет четкости. Формально это право относится только к избирателям, находящимся в местах временного пребывания, работающим на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятым на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также избирателям из числа военнослужащих, находящимся вне места расположения воинской части. Однако на практике иногда оно применяется более широко. Кроме того, такие избиратели включаются в список решением участковой комиссии, которая обязана передать об этом информацию (через вышестоящие комиссии) в участковую комиссию по месту регистрации избирателя, чтобы та его из своего списка вычеркнула. Этот механизм на практике работает плохо, что признает и ЦИК РФ, к тому же он допускает возможность злоупотреблений (например, включение избирателя в список в день голосования с оформлением заявления задним числом).

По нашему мнению, временное изменение места голосования по предварительно поданному заявлению может быть более удобным, надежным и контролируемым механизмом, чем открепительные удостоверения. Однако для этого нужно предусмотреть в законе обязанность избирательных комиссий (или органов ведения Реестра) публиковать до дня голосования по каждому избирательному участку информацию о числе избирателей, изменивших место голосования. Такие нормы предусмотрены нашим проектом Избирательного кодекса РФ.

Что касается украинской практики, то до создания Реестра, в 2006 и 2007 годах, в отчетах миссий ЭНЭМО отмечалось крайне низкое качество списков избирателей – как отсутствие многих избирателей (и даже целых домов) в списках, так и двойной учет, который мог позволять избирателю голосовать неоднократно. Реестр был создан к выборам 2010 года. Тем не менее, в отчете миссии ЭНЭМО 2010 года отмечалось, что «точность списков избирателей продолжает оставаться проблемой и на этих выборах». В 2012 году ситуация была лучше, но и тогда на 16% участков отмечались случаи, когда избиратели не находили себя в списках.

Сейчас, по общей оценке, учет избирателей ведется удовлетворительно. Тем не менее, как отмечено миссией ЭНЭМО на выборах 25 мая 2014 года, на некоторых участках (2%) значительное количество людей не смогло проголосовать из-за неточности в списке избирателей.

В протоколе ЦИК о результатах выборов Президента Украины 25 мая 2014 года значатся 34 214 652 избирателя, внесенных в списки избирателей на избирательных участках. В это число, очевидно, не входят избиратели, проживающие в Автономной Республике Крым и г. Севастополе, где избирательные участки не были созданы. На сайте ЦИК дано «ориентировочное количество избирателей» – 35 500 913, по-видимому, без зарубежных избирателей, но с избирателями Крыма и Севастополя. Последних ЦИК насчитала соответственно 1 508 838 и 301 806, без них получается 33 690 269. Если из числа избирателей, указанных в протоколе ЦИК, вычесть 474 046 избирателей, внесенных в списки на зарубежных участках, получается 33 740 606. Таким образом, разница между данными с сайта ЦИК и из протокола ЦИК составляет 50 337 избирателей (0,1%). Разница небольшая, но тем не менее непонятно, откуда она взялась.

В России ситуация с учетом гораздо хуже. Так, по данным учета на 1 января 2012 года на территории Российской Федерации числилось 108 137 957 избирателей. Однако в итоговых данных по выборам в Государственную Думу 4 декабря 2011 года без учета зарубежных участков значилось 108 900 782 избирателей, а по выборам Президента РФ 4 марта 2012 года также без учета зарубежных участков – 109 400 670 избирателей. Разница соответственно 762 825 и 1 262 713 человек (или 0,7% и 1,2%).

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев