Аркадий Любарев

Россия – Украина:
Неспортивное соревнование по избирательному законодательству

Часть 3. Избирательные комиссии

Наиболее сильные различия между избирательным законодательством России и Украины – в системе избирательных комиссий.

В России большая часть избирательных комиссий действует на постоянной основе. Не только ЦИК, но и избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии. Они формируются на пять лет (раньше – на четыре года) и за этот срок участвуют в проведении разных выборов. Так, избирательные комиссии субъектов РФ участвуют в проведении федеральных выборов и организуют региональные выборы, а также контролируют проведение муниципальных выборов. Территориальные избирательные комиссии (созданные на уровне муниципальных районов, городских округов без районного деления и районов в крупных городах) участвуют в проведении всех федеральных и региональных выборов. Избирательные комиссии муниципальных образований организуют муниципальные выборы. Чаще всего полномочия территориальной комиссии и комиссии муниципального образования совмещаются, и такая комиссия участвует в проведении всех выборов на своей территории.

С 2013 года постоянными в России стали и участковые избирательные комиссии. Временный статус остался только у окружных избирательных комиссий, но они чаще всего не формируются, а их полномочия передаются другим комиссиям.

В Украине постоянной является фактически только ЦИК. Правда, закон предусматривает, что и территориальные комиссии действуют на постоянной основе. Но они (так же как окружные и участковые комиссии) формируются для проведения конкретных выборов уже в ходе избирательной кампании.

При этом комиссии, которые украинское законодательство именует территориальными (областные, районные, городские), участвуют только в проведении местных выборов на соответствующей территории. А на национальных выборах задействованы комиссии, именуемые окружными. Для выборов в Верховную Раду образуются 225 округов, и в каждом формируется окружная комиссия. И те же самые округа используются для территориальной организации президентских выборов. Таким образом, на национальных выборах действуют комиссии трех уровней: ЦИК – окружные – участковые.

Стоит отметить, что на выборах в Верховную Раду (в отличие от выборов в Государственную Думу) окружные комиссии не регистрируют кандидатов по одномандатным округам – эта функция возложена на ЦИК. Не очень представляю себе, как ЦИК справляется с регистрацией нескольких тысяч кандидатов, но понятно, что этим занимается аппарат, а не члены ЦИК.

Важнейшее различие – в порядке формирования избирательных комиссий. В российском законе записана норма: не менее половины членов комиссии с правом решающего голоса назначаются по представлению парламентских партий. Но одновременно действует более строгая норма: не более одного представителя от каждой партии. При этом в большинстве регионов парламентских партий всего 4. Это означает, что при числе членов комиссии 9 и более (а таких комиссий большинство) представителей парламентских партий оказывается меньше половины (к тому же одна из них – «партия власти»). Остальные места в комиссии достаются представителям этой же комиссии предыдущего состава, вышестоящей комиссии, общественных объединений, органов местного самоуправления и мифических собраний избирателей. В большинстве случаев это все люди, подконтрольные «партии власти». Независимость таких комиссий от власти остается только на бумаге.

В Украине провозглашен принцип, по которому избирательные комиссии формируются из участников избирательного процесса. На президентских выборах кандидатуры в комиссии предлагаются только кандидатами (во втором туре – только кандидатами, вышедшими во второй тур). На парламентских и местных выборах кандидатуры предлагаются партиями. На парламентских выборах кандидатуры во все комиссии может предлагать любая партия, выдвинувшая хотя бы одного кандидата. На местных выборах – зарегистрированное местное отделение любой партии, имеющей намерение выдвинуть кандидатов. При этом представители парламентских партий получают гарантированное место в комиссии, а между остальными партиями (при избытке предложений) места разыгрываются по жребию.

Членов комиссий с правом совещательного голоса в Украине нет.

Руководящие посты в украинских избирательных комиссиях (председатель, зампред, секретарь) распределяются между партиями пропорционально числу поданных партиями кандидатур. В России такого правила нет, и, по данным анализа, большинство руководящих постов получают выдвиженцы либо «Единой России», либо непартийных субъектов выдвижения.

В России прекратить полномочия члена комиссии с правом решающего голоса сложно. Нужно либо его собственное желание, либо решение суда, либо какие-то чрезвычайные обстоятельства (типа потери гражданства). Партии парламентской оппозиции давно добиваются права менять членов комиссий по собственному произволу; в какой-то момент их в этом поддержал Дмитрий Медведев, но соответствующий законопроект застрял в Думе. И это хорошо. Инициаторы такой нормы думают, что она поможет им избавляться от членов комиссий, «продавшихся» власти. Но мой опыт показывает, что все будет наоборот: их будут вынуждать избавляться от наиболее принципиальных членов.

Украинское законодательство позволяет субъектам выдвижения кандидатур немотивированно менять членов комиссии в любой момент. И они этим правом активно пользуются. Так, на последних президентских выборах, по данным гражданской сети ОПОРА, состав окружных комиссий (по состоянию на 20 мая) был обновлен на 36%. Состав участковых комиссий после их формирования изменился не менее чем на треть, а в некоторых регионах и на половину.

В отдельных случаях замена членов комиссий прямо предписывается законом. Так, если кандидат выбывает из кампании, все назначенные им члены избирательных комиссий теряют полномочия – в том числе и те, кто стал председателем, зампредом или секретарем комиссии.

Идея, которая двигала украинскими законодателями, понятна: если избирательная комиссия сформирована из представителей разных конкурирующих сил, ни одна из этих сил не будет доминировать, и комиссия в целом окажется политически нейтральной. Но это в теории. А на практике так не всегда получается.

Впрочем, надо признать, что украинские избирательные комиссии все же менее ангажированы, чем российские. Тем не менее, их нейтральность часто оказывается под вопросом. Так, правило формирования комиссий из представителей кандидатов действовало еще на президентских выборах 2004 года, но это не спасло от манипуляций, из-за которых результаты второго тура пришлось отменять. Довольно серьезные скандалы при подведении итогов голосования произошли и на парламентских выборах 2012 года. А на выборах, проходивших 25 мая 2014 года, в ангажированности обвинялась Киевская городская комиссия, организовывавшая выборы столичного мэра и Киевской городской рады. Основания для обвинений: первое место в бюллетене, которое получил список партии УДАР Виталия Кличко (при 35 списках, участвовавших в выборах) и попытка снятия с выборов мэра главного конкурента Кличко – Леси Оробец.

Почему же теория не срабатывает, и нейтралитета не получается? Похоже, все дело в членах, назначаемых «техническими» кандидатами и «техническими» партиями. То есть теми, которые изначально не рассчитывают на успех, а действуют в интересах других кандидатов или партий. Либо из идейных соображений, либо за деньги.

Этому есть подтверждения. Можно найти немало примеров, когда один и тот же человек на одних выборах назначался в комиссию от одной партии, а на других – от совсем иной. Зафиксированы и массовые случаи, когда в одной и той же кампании люди сначала предлагались в комиссии от одного кандидата, а потом – от другого (так, в частности, вычисляют «технических» кандидатов).

Есть и еще одно соображение. В Украине более 30 тысяч участковых комиссий. Набрать такое количество представителей под силу лишь нескольким наиболее массовым партиям. А некоторым кандидатам в Президенты, пожалуй, было сложно набрать даже 200 человек, чтобы закрыть все окружные комиссии. Тем не менее, они таких людей находили. Как мне сказали украинские коллеги, в стране уже сложился корпус «профессиональных» членов избирательных комиссий, которые предлагают свои услуги кандидатам и партиям, готовым за это платить (то есть они получают вознаграждение как от государства, так и от кандидата или партии).

При этом, решая не очень удачно проблему политического нейтралитета избирательных комиссий, украинцы совсем плохо решают проблему компетентности комиссий. Формирование комиссий в ходе избирательной кампании, постоянные замены членов комиссий приводят к тому, что значительная часть комиссий действует весьма неграмотно. Это замечено наблюдателями, это видно и при анализе электоральной статистики.

Есть ли вариант лучше, чем украинский? Я считаю лучшим тот вариант, который предложен в нашем проекте Избирательного кодекса РФ. Он предусматривает назначение 2/3 членов по представлению политических партий. Почему 2/3, а не 100% – это отдельный вопрос, который мы сейчас не будем обсуждать. Важнее другое – правила отбора кандидатур от партий.

Мы предлагаем четкий формализованный механизм, основанный на результатах предыдущих выборов. Причем результатов именно на той территории, где формируется комиссия. По этому механизму места в комиссии заполняются партиями в порядке убывания их результатов до исчерпания партийной квоты. Например, если партийная квота – 10 человек, то в Избирательной комиссии Иркутской области места получат «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Гражданская платформа», «Справедливая Россия», КПСС, «Коммунисты России», РЭП «Зеленые», «Яблоко» и «Патриоты России». А в Избирательной комиссии Смоленской области – «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», Российская партия пенсионеров за справедливость, КПСС, «Родина», «Гражданская платформа», «Патриоты России» и «Коммунисты России».

Такое решение имеет два плюса. Во-первых, партии, получающие достаточную поддержку избирателей на данной территории, обычно нацелены на реальную конкурентную борьбу, а не на подыгрывание «большому брату». Во-вторых, этим партиям легче набрать членов комиссий из своих сторонников, а не из «профессионалов» или креатур администрации.

При такой системе избирательные комиссии резонно формировать на постоянной основе. И, конечно, желательно существенно ограничить возможности замены членов комиссий.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев