Тема 18: Избирательные округа

На вопросы отвечает к.ю.н. А.Е. Любарев
(с участием к.ю.н. А.Ю. Бузина и к.ю.н. Е.Е. Скосаренко)

Вопрос 1: Что такое избирательные округа?

Вопрос 2: Каковы причины образования многомандатных избирательных округов?

Вопрос 3: Может ли нарезка избирательных округов повлиять на результаты выборов?

Вопрос 4: Какова процедура нарезки избирательных округов?

Вопрос 5: Каковы правила нарезки избирательных округов?

Вопрос 6: Как граждане могут повлиять на нарезку избирательных округов?

Вопрос 1: Что такое избирательные округа?

На выборах представительных органов от одной территории (страны, региона, муниципального образования) избирается определенное количество депутатов. При этом в большинстве случаев для удобства проведения выборов, для того чтобы избирателям было легче сделать осознанный выбор, эта территория делится на избирательные округа, и от каждого округа избираются один или несколько депутатов. Каждый округ является самостоятельной избирательной единицей, и выборы в округах проходят, как правило, независимо друг от друга (хотя обычно в один и тот же день).

Если от округа избирается один депутат, такой округ называется одномандатным, если несколько – многомандатным.

Однако в российском избирательном законодательстве терминология имеет свои особенности. Одномандатными и многомандатными избирательными округами называют избирательные округа, в которых избираются соответственно один или несколько депутатов и в котором избиратели голосуют за кандидатов персонально.

Одновременно существует другое понятие – единый избирательный округ. Это избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. По единым избирательным округам избираются должностные лица (Президент РФ, главы муниципальных образований), также по единым избирательным округам проводятся в нашей стране выборы депутатов с использованием пропорциональной избирательной системы.

Вопрос 2: Каковы причины образования многомандатных избирательных округов?

На выборах мажоритарной части законодательных органов субъектов РФ обычно используются одномандатные округа (особенно после перехода на смешанную систему выборов). На выборах представительных органов местного самоуправления многомандатные округа используются довольно широко.

Одна из главных причин образования многомандатных округов – возможность сделать схему избирательных округов более разумной и географически обусловленной. Так, при проведении выборов по одномандатным округам часто невозможно установить бесспорные и обоснованные границы округов: во многих случаях для соблюдения требуемого законом примерного равенства числа избирателей в округе приходится «резать» дома (в городской местности) или деревни (в сельской местности). Кроме того, на муниципальных выборах часто наблюдается низкая степень конкуренции. В связи с этим важно, что многомандатные округа позволяют сохранить альтернативность выборов даже тогда, когда на один мандат в среднем претендуют менее двух кандидатов.

В то же время округа с большим числом мандатов затрудняют выбор избирателя (поскольку в бюллетене оказывается слишком много кандидатов) и осложняют ведение кандидатами избирательной кампании (поскольку округа становятся слишком большими). В связи с этим Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит важное ограничение: число мандатов, распределяемых в многомандатном округе, не может быть больше пяти. Исключение возможно для выборов органа местного самоуправления сельского поселения, а также в случае, если округ образован в границах избирательного участка (т.е. округ небольшой – заведомо меньше 3 тыс. избирателей).

До 2000 г . была широко распространена практика образования на территории, где организовывались выборы, округов с разным числом мандатов, в том числе одновременного образования одномандатных и многомандатных округов. При этом избиратель имел в каждом округе столько голосов, сколько в этом округе распределялось мандатов. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 марта 2000 г . № 4-П признал, что наделение избирателей на выборах в один орган власти разным числом голосов нарушает равенство прав избирателей. Суд установил, что избиратели должны обладать равным числом голосов, в том числе и в случае образования избирательных округов с разным числом мандатов. После этого образование округов с разным числом мандатов стало применяться значительно реже.

Данное требование Конституционного Суда РФ было закреплено в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г . В редакции 2005 г . соответствующее положение звучит так: «Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос».

Таким образом, если образуются одновременно одно- и многомандатные избирательные округа, каждый избиратель должен иметь один голос. Если образуются многомандатные округа с разным числом мандатов, то у регионального законодателя есть выбор: предоставить каждому избирателю один голос либо число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов. То есть, если образуются двух-, трех- и четырехмандатные округа, то у избирателя может быть либо один голос, либо два; если образуются трех- и четырехмандатные округа, то у избирателя может быть либо один голос, либо три.

Подробнее о многомандатных округах и системах голосования в них рассказывалось в ответах на вопросы по теме 13.

Следует отметить, что в случае образования округов с разным числом мандатов возможности для манипуляций значительно больше. Поэтому в указанном Постановлении Конституционного Суда сказано, что «положение о проведении выборов одновременно по одно- и многомандатным избирательным округам … должно сопровождаться нормативным определением объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений». И хотя это требование не нашло отражения в законе, данную позицию Конституционного Суда можно использовать при оспаривании схемы округов, основанной на произвольном отнесении территорий к округам с разным числом мандатов.

Вопрос 3: Может ли нарезка избирательных округов повлиять на результаты выборов?

При проведении выборов депутатов по мажоритарной избирательной системе результаты выборов в некоторой степени зависят от того, как будут нарезаны избирательные округа. Зная это и имея представление о том, как голосуют те или иные группы населения, можно при помощи специальных ухищрений при нарезке округов создавать преимущества определенным кандидатам и партиям.

Подобные методы имеют давнюю историю. Еще в 1812 г . губернатор американского штата Массачусетс Э. Джерри для того, чтобы создать преимущества одной из партий, сформировал округа довольно причудливой формы. Один из округов по своей форме на карте оказался похож на саламандру, и с легкой руки одного из журналистов его назвали «джерримандер». С тех пор термин джерримендеринг используется во всем мире для обозначения манипуляций с избирательными округами.

Один из наиболее простых (но и наиболее легко выявляемых) методов манипуляции заключается в образовании округов, сильно отличающихся по числу жителей или избирателей. Такие действия в любом случае нарушают принцип равного избирательного права, согласно которому вес голоса у всех избирателей должен быть примерно одинаков. Но помимо этого, возможно использование неравной нарезки округов для целенаправленного создания преимуществ определенной партии или определенной группе кандидатов. Например, на выборах народных депутатов СССР в 1989 г . в Латвии округа с сельским и преимущественно латвийским населением оказались значительно меньше по числу избирателей, чем округа с городским населением (где значительную долю составляли русскоязычные граждане).

Более изощренным является метод, когда в меньшей части округов концентрируются избиратели той партии, против которой направлены манипуляции, а в большей части округов электорат этой партии размывается среди избирателей партии–фаворита. При таких ухищрениях можно добиться результата, когда партия–фаворит, получив в сумме на всей территории проведения выборов меньше голосов, чем оппонирующая ей партия, выигрывает тем не менее большинство мандатов.

Это легко проиллюстрировать следующим примером. Допустим, избираются 10 депутатов по одномандатным округам. Предположим, что округа равные по числу избирателей и явка везде одинакова. Если кандидаты от партии А получают в 6 округах по 60%, а в 4 округах по 30%, а кандидаты от партии Б, соответственно, по 40 и 70%, то партия А, имея в сумме всего 48% голосов, выигрывает 6 мандатов, а партия Б с 52% голосов довольствуется 4 мандатами.

Для того чтобы воспрепятствовать подобным злоупотреблениям, российское избирательное законодательство предусматривает определенные правила нарезки избирательных округов.

Вопрос 4: Какова процедура нарезки избирательных округов?

Для того чтобы уменьшить возможность произвола, установлена многоступенчатая процедура нарезки. На первой стадии схему избирательных округов определяет избирательная комиссии, организующая выборы (комиссия субъекта РФ для региональных выборов или комиссия муниципального образования для местных выборов). При этом комиссия должна использовать данные о численности избирателей на 1 января или 1 июля текущего года, которые ей предоставляют главы местных администраций.

Затем схема округов поступает в представительный орган субъекта РФ или муниципального образования, который может утвердить данную схему без изменений, а может внести в нее свои поправки. В законах многих субъектов РФ предусмотрено, что схема утверждается законом субъекта РФ; это означает, что последнее слово в данной процедуре остается за главой субъекта РФ, который вправе отклонить закон.

Если схема округов не будет утверждена в предусмотренный законом срок, окончательное решение должна принять избирательная комиссия, организующая выборы. Однако в этом случае ее права сильно ограничены. Если прежняя схема округов (т.е. схема, по которой избирались депутаты действующего созыва) соответствует требованиям закона, избирательная комиссия обязана принять решение о проведении выборов по этой прежней схеме. Таким образом, если прежняя схема округов соответствует закону, ее изменить можно только при достижении согласия нескольких органов (и в первую очередь, депутатов). Это является некоторой гарантией стабильности избирательных округов.

Если же прежняя схема округов оказалась противоречащей требованиям закона (например, из-за существенного и неравномерного изменения численности избирателей в округах), то избирательная комиссия обязана самостоятельно утвердить новую схему. Но и при таких обстоятельствах комиссия не может действовать произвольно. Если число депутатов не меняется, комиссия должна изменить только округа, которые не удовлетворяют требованиям закона, а также, если в этом возникает необходимость, и соседние с ними округа.

Еще одно важное требование закона заключается во временных рамках этого процесса. Если раньше (до 2002 г .) нарезка избирательных округов могла производиться в ходе уже начавшейся избирательной кампании, то действующее законодательство предусматривает порядок, при котором к началу кампании (в крайнем случае, в первые дни кампании) схема округов должна быть определена и опубликована. Избирательная комиссия обязана определить схему округов не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Представительный орган должен утвердить схему не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Если схему приходится утверждать избирательной комиссии, то она обязана это сделать не позднее чем через 5 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. Схема (включая ее графическое описание) должна быть опубликована (обнародована) не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

Вопрос 5: Каковы правила нарезки избирательных округов?

Правила нарезки избирательных округов основаны на трех принципах:

–      примерного равенства числа избирателей, приходящегося на один мандат;

–      единства территории округа;

–      учета административно–территориального устройства.

Существует еще один известный принцип – принцип стабильности избирательных округов. В законодательстве этот принцип явно не обозначен, однако, как отмечалось в ответе на вопрос 4, он косвенно реализуется в том случае, когда новую схему округов не удается утвердить представительному органу власти. Сам же представительный орган обычно заинтересован в стабильности, поэтому данный принцип на практике часто доминирует.

Для нормативного обеспечения принципа примерного равенства в законе используется понятие средняя норма представительства. К сожалению, это понятие в законе не определено, однако из общих соображений следует, что под средней нормой представительства нужно понимать общее число избирателей на территории, где организуются выборы, деленное на число мандатов, которое распределяется по мажоритарной системе, иными словами – среднее число избирателей, приходящихся на один мандат.

Согласно общему правилу, в одномандатных избирательных округах допускается отклонение числа избирателей от средней нормы представительства не более чем на 10%.

Аналогичное требование установлено и для многомандатных избирательных округов, однако оно неточно сформулировано. Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей». Чтобы понять ошибочность этой формулировки, удобно воспользоваться понятием цена мандата, т.е. число избирателей, приходящихся на один мандат. Именно эта величина (цена мандата) и должна быть примерно равна в многомандатных округах, как это и указано в законе. Однако если понимать цитированную норму буквально, то легко вычислить, что для двухмандатного округа отклонение цены мандата от средней нормы представительства не должно превышать 5% от последней, а для пятимандатного округа – 2% от последней. Правильной была бы формулировка: «отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе» либо «отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе, деленного на число депутатских мандатов в данном округе, от средней нормы представительства избирателей не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей».

В то же время закон предусматривает и ряд исключений из общего правила, причем круг и размер исключений был значительно расширен в 2003 г .:

–      в труднодоступных и отдаленных местностях допустимый размер отклонения для одномандатного округа составляет 30% (для многомандатного округа – 15%);

–      для того чтобы избежать разделения территорий муниципальных образований между разными округами, допустимый размер отклонения повышается до 20%;

–      при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимый размер отклонения может быть повышен до 40%;

–      предельные нормы отклонений могут не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного одномандатного избирательного округа, включающего в себя всю территорию данного автономного округа – на выборах депутатов законодательного органа указанного субъекта РФ;

–      предельные нормы отклонений могут не применяться при выборах в федеральные органы власти.

Последнее исключение касалось выборов депутатов Государственной Думы, где на уже отмененных выборах по одномандатным округам было предусмотрено образование на территории любого субъекта РФ не менее одного одномандатного избирательного округа. В силу значительных различий в численности населения субъектов РФ эта норма приводила к огромным расхождениям в числе избирателей в разных одномандатных избирательных округах. Например, на выборах 2003 г . вес голоса избирателей Курганской области и Эвенкийского автономного округа различался примерно в 64 раза. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 17 ноября 1998 г . № 26-П признал допустимым такое отступление от принципа равного избирательного права «в целях сохранения целостности федеративного государства».

Второй принцип (единства территории) реализуется нормой, запрещающей образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой. Разумеется, здесь тоже допускается исключение: анклавные территории, т.е. часть территории субъекта РФ или муниципального образования, не граничащая с другими его частями (например, г. Зеленоград, входящий в состав Москвы, но не граничащий с ней). Данное требование ограничивает возможности произвольного соединения территорий в округе, однако оно не может воспрепятствовать созданию округов причудливой формы. Впрочем, для последнего в принципе сложно придумать формализованный запрет.

Третий принцип по приоритету уступает первым двум. В законе говорится, что только при соблюдении требований о примерном равенстве округов и единства территории учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований. Впрочем, этот принцип учтен и в отмеченной выше норме, позволяющей увеличить допустимый размер отклонений от равенства для того, чтобы избежать разделения территорий муниципальных образований между разными округами.

Вопрос 6: Как граждане могут повлиять на нарезку избирательных округов?

Наибольшие возможности в этом отношении есть у граждан, являющихся членами избирательной комиссии, которая организует выборы, а также у партий и общественных объединений, чьи представители входят в состав данной комиссии. Поскольку именно избирательная комиссия занимается нарезкой на самом раннем этапе, эти граждане также достаточно рано могут включиться в данный процесс.

Первая проблема может возникнуть с данными о численности избирателей. Поскольку соблюдение норм о равенстве округов по числу избирателей легко проверяется арифметически, у органов власти, желающих создать неравные округа, может возникнуть соблазн представить заведомо неверные данные о численности избирателей на той или иной территории. Член избирательной комиссии имеет право узнать те данные о численности избирателей, которые поступили в комиссию, еще до того, как комиссия примет решение о схеме округов. Конечно, проверить достоверность этих данных не всегда возможно. Однако необходимо иметь данные о численности избирателей на предыдущих выборах, и тогда старые и новые данные можно сравнить между собой. Если за период, прошедший после предыдущих выборов, на территории не было таких событий, как массовый снос старых домов и строительство новых, массовая миграция и т.п., то изменения во всех частях должны быть примерно одинаковы (естественный прирост или естественная убыль населения). Сильные расхождения должны вызывать подозрения, и нужно предпринять усилия для проверки этих подозрений.

Далее, следует иметь в виду, что решение избирательной комиссии об определении схемы округов является самостоятельным документом, и если оно не соответствует требованиям закона, его можно оспорить еще до того, как оно будет утверждено соответствующим представительным органом. Это важно с точки зрения выигрыша во времени. Оспаривание уже утвержденной схемы округов затруднено в связи с тем, что утверждение происходит перед самым началом кампании, а значит, судиться придется уже во время кампании. В такой ситуации отмена утвержденной схемы должна неизбежно привести к переносу выборов, поэтому суд скорее будет склонен к тому, чтобы закрыть глаза даже на существенные нарушения закона.

Оспаривая схему округов, важно предложить альтернативный вариант. Особенно это необходимо в тех случаях, когда нужно доказать, что можно соблюсти общие требования закона, не прибегая к разрешенным исключениям. Например, авторы схемы могут утверждать, что при отклонениях до 10% невозможно избежать разделения территорий муниципальных образований между разными округами. Если вы сможете предложить вариант, при котором разделения не происходит и отклонения не превышают 10% (а также не образуются округа из не граничащих территорий), то тем самым вы докажете, что оспариваемая вами схема закону не соответствует – поскольку закон разрешает увеличивать отклонения, только если при 10%-ных отклонениях разделения избежать невозможно.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев