Вопрос 1: Что такое “избирательная система”?

Вопрос 2: Какие бывают избирательные системы?

Вопрос 3: Существует ли наилучшая избирательная система?

Вопрос 4: Кто решает, какую избирательную систему использовать на муниципальных выборах?

Вопрос 5: В каких случаях стоит использовать мажоритарную избирательную систему с перебаллотировкой?

Вопрос 6: В каких случаях стоит использовать многомандатные округа?

Вопрос 7: В каких случаях на муниципальных выборах стоит использовать систему партийных списков?

В российской юридической литературе под одним названием “избирательная система” используются два разных понятия. Чтобы не было путаницы, их обычно различают как “избирательная система в широком смысле” и “избирательная система в узком смысле”.

Избирательную систему в широком смысле определяют как систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти.

В данном материале понятие “избирательная система” используется в узком смысле. Под ней мы понимаем совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей (то есть, конкретные отметки в избирательных бюллетенях) трансформируются в результаты выборов (то есть в список избранных лиц).

В соответствии с этим определением избирательная система включает нормы, определяющие тип избирательных округов, форму и содержание избирательного бюллетеня, правила работы избирателя с бюллетенем и правила определения результатов выборов. Для выборов по партийным спискам сюда включаются также правила формирования списка.

Самым известным является разделение избирательных систем на мажоритарные и пропорциональные. Однако на практике данное примитивное деление не отражает всего разнообразия избирательных систем мира, которые существуют в зависимости от различного сочетания целого ряда базовых параметров.

Для выделения основных параметров, позволяющих классифицировать избирательные системы, на наш взгляд удобнее всего использовать три параметра, комбинации которых являются основными при формировании разновидностей избирательных систем. В некотором роде из этих элементов формируется большое разнообразие избирательных систем, так же как из ограниченного числа химических элементов образуется гигантское разнообразие веществ.

Первый параметр – число мандатов, распределяемых в избирательном округе (размер избирательного округа). В первом приближении различают избирательные округа одномандатные и многомандатные, хотя многомандатные округа могут быть от двухмандатных до по крайней мере 450-мандатных (как на выборах депутатов Государственной Думы).

Второй параметр – голосует ли избиратель за конкретных кандидатов или сразу за весь список кандидатов (обычно это партийный список, т.е. избиратель голосует за партию). Помимо обозначенных здесь двух вариантов, возможны и различные смешанные варианты, когда избиратель одновременно голосует и за партию, и за конкретных кандидатов. Примерами являются система открытых списков (когда избиратель выбирает партийный список, а в нем еще отдельно отмечает наиболее близкого ему кандидата или нескольких кандидатов) и персонализированная смешанная система (когда избиратель отдельно голосует за партийный список и за кандидата, баллотирующегося в одномандатном округе, но результаты выборов подводятся комплексно).

Третий параметр – способ голосования. Обычно обсуждаются четыре варианта:

• категорическое голосование – избиратель голосует за одного кандидата или список;
• одобрительное голосование – избиратель голосует сразу за нескольких “одобряемых” им кандидатов, не выражая предпочтения кому-либо из них (т.е. отдавая каждому один голос);
• кумулятивное голосование – избиратель распределяет предоставленное ему число голосов между разными кандидатами (при этом может разным кандидатам отдать разное число голосов);
• преференциальное голосование – избиратель ранжирует кандидатов (тех, которых поддерживает) в порядке убывания предпочтений.

В нашей стране до сих пор использовались следующие избирательные системы:

1) Мажоритарная система в одномандатном округе (или просто мажоритарная система) – система, при которой используются одномандатные округа и категорическое голосование за конкретных кандидатов. Эта система имеет две основные разновидности – мажоритарную систему относительного большинства (иное ее название – плюральная система), при которой избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем другие кандидаты, и мажоритарную систему с перебаллотировкой, при которой для избрания в первом туре требуется получить результат, превышающий определенный минимум (чаще всего это 50%, но возможны и другие варианты), а если никто из кандидатов его не достигает, назначается второй тур (перебаллотировка).

2) Мажоритарная система в многомандатных округах – система, при которой используются многомандатные округа и одобрительное голосование за конкретных кандидатов. Избиратель может иметь столько голосов, сколько мандатов распределяется в округе (такую разновидность системы иногда называют “блоковой” или системой неограниченного вотума), или меньшее число (такую разновидность системы называют ограниченным вотумом, ее обычно относят к полупропорциональным системам).

3) Система единственного НЕпередаваемого голоса – система, при которой используются многомандатные округа и категорическое голосование за конкретных кандидатов (по сути это крайний случай ограниченного вотума).

4) Система закрытых партийных списков – система, при которой используются многомандатные округа (обычно с большим числом мандатов) и категорическое голосование за партийные списки.

5) Система открытых партийных списков – система, при которой используются многомандатные округа (обычно с большим числом мандатов), категорическое голосование за партийные списки и голосование за конкретных кандидатов, включенных в выбранный список (в нашей стране использовался только вариант с категорическим голосованием за кандидатов).

Используются также комбинации различных систем, которые часто именуют смешанной системой. Если при этом результаты выборов определяются для каждой системы порознь, то говорят о смешанной несвязанной системе. Так, на выборах в Государственную Думу первых четырех созывов и на выборах большинства региональных парламентов начиная с декабря 2003 года использовалась комбинация мажоритарной системы относительного большинства и системы закрытых партийных списков. В некоторых регионах использовалась комбинация сразу трех систем: мажоритарной системы относительного большинства, системы единственного непередаваемого голоса и системы закрытых партийных списков.

Каждая избирательная система имеет свои достоинства и недостатки. При этом достоинства и недостатки той или иной системы не носят абсолютного характера, а связаны с конкретными обстоятельствами, в которых данная система применяется. Они проявляются в различной степени в зависимости от множества факторов: функций и полномочий избираемого органа власти; размера территории, на которой проводятся выборы; состояния партийной системы; политической культуры избирателей и элиты, традиций и т.п.

Так, выборы должностного лица существенно отличаются от выборов коллегиального органа. При выборах должностного лица (президента, губернатора, мэра и т.п.) возможен только одномандатный округ, а значит – только одна из разновидностей мажоритарной системы. Для выборов коллегиального органа возможен весь спектр избирательных систем.

При выборах депутатов общенационального парламента важнейшее значение имеет вопрос об адекватном представительстве в парламенте политических интересов различных групп населения. Такое представительство обычно обеспечивают политические партии, поэтому на общенациональных выборах системы партийных списков (пропорциональные системы) имеют ощутимые преимущества перед мажоритарными.

На муниципальных выборах (особенно в небольших муниципальных образованиях) важнее оказывается выбор конкретной личности, которая могла бы отстаивать интересы жителей компактных территорий и защищать интересы отдельных граждан. Поэтому здесь преимущества у систем, предусматривающих голосование за конкретных кандидатов.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” формально не содержит никаких ограничений на использование избирательных систем на муниципальных выборах. Правда, ряд его норм фактически препятствует использованию некоторых систем. Так, нормы об избирательном бюллетене и порядке голосования не предусматривают возможности кумулятивного и преференциального голосования.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ч. 3 ст. 23) следующим образом устанавливает полномочия регионального законодателя и муниципального образования по определению избирательной системы для муниципальных выборов:

“Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов”.

Из этой формулировки неясно, должен ли региональный законодатель оставлять муниципальным образованиям выбор хотя бы из двух вариантов, или он может совсем лишить их выбора, жестко навязывая им определенную избирательную систему.

Кроме того, определение, данное в цитированном выше положении закона, не вполне корректное, поскольку в нем в явном виде не отражены главные параметры, по которым выделяются избирательные системы (см. ответ на вопрос 2).

В разных регионах законодатели по-разному решают данный вопрос.

Закон Ярославской области “О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области” предусматривает выборы главы муниципального образования только по мажоритарной системе абсолютного большинства (т.е. для избрания в первом туре кандидат должен получить более 50% голосов). Относительно выборов депутатов представительного органа муниципального образования в законе написано, что они “проводятся, как правило, по одномандатным избирательным округам” (по системе относительного большинства), но “могут проводиться по многомандатному округу”. Муниципальные выборы по партийным спискам в законе не предусмотрены.

Закон Ивановской области “О выборах” предусматривает, что “в муниципальных образованиях с численностью более 100 тысяч избирателей уставом муниципального образования может быть установлено, что депутаты избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями” (по этой системе может быть избрано не более 2/3 депутатов). В остальных случаях используются одномандатные округа. Как на выборах депутатов представительного органа муниципального образования по одномандатным округам, так и на выборах должностного лица местного самоуправления используется только система относительного большинства.

“Избирательный кодекс Владимирской области” предусматривает для любых муниципальных выборов только мажоритарную систему относительного большинства в одномандатных округах.

“Избирательный кодекс Воронежской области” позволяет муниципальным образованиям самим определять избирательную систему. При этом в отношении выборов депутатов представительного органа муниципального образования оговорено, что “если данный вопрос в муниципальном образовании не определен либо устав муниципального образования отсутствует, выборы проводятся по одномандатным избирательным округам”. Тем не менее, в случае использования пропорциональной системы закон предусматривает только закрытые списки.

“Избирательный кодекс Тверской области” предусматривает, что “выборы депутатов представительных органов муниципальных районов, городских и сельских поселений, проводятся на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства или смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы с закрытыми списками кандидатов” по выбору муниципального образования; такой же выбор предоставляется и городским округам с численностью избирателей менее 30 тыс. человек; при проведении выборов депутатов представительного органа городского округа с численностью избирателей не менее 30 тыс. человек “применяется смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система с закрытыми списками кандидатов или пропорциональная избирательная система с закрытыми списками”. Для выборов глав муниципальных образований предоставляется выбор между системами относительного и абсолютного большинства. При этом “в случае если в уставе муниципального образования не определена в соответствии с требованием настоящей статьи избирательная система, по которой проводятся муниципальные выборы, при проведении выборов глав муниципальных образований применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства, при проведении выборов депутатов представительных органов сельских поселений применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства, в иных муниципальных образованиях применяется смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система с закрытыми списками кандидатов”.

Мировой и российский опыт показывает, что на выборах депутатов, проводимых по одномандатным округам, мажоритарная система с перебаллотировкой используется довольно редко – предпочтение отдается мажоритарной системе относительного большинства. Для этого есть несколько причин. Самая очевидная – то, что система относительного большинства (плюральная система), позволяющая определить победителя в один тур, требует меньших затрат и позволяет провести избирательную кампанию в более короткие сроки.

Другая причина состоит в том, что при выборах представительного органа система с перебаллотировкой в еще большей степени, чем система относительного большинства, игнорирует права меньшинств, распределенных по всей территории, где проводятся выборы. Здесь очевидный недостаток системы относительного большинства – то, что избранными могут оказаться и часто оказываются кандидаты, поддерживаемые меньшинством избирателей (20–30%) – превращается, скорее, в достоинство, поскольку позволяет меньшинству при определенных условиях получить представительство. При системе с перебаллотировкой (тем более в случае системы абсолютного большинства) представительство меньшинств (кроме компактно проживающих) практически исключено.

Иная ситуация с выборами должностных лиц. В этом случае особенно важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Поэтому для выборов должностных лиц предпочтительнее система с перебаллотировкой.

В то же время стоит позаботиться о том, чтобы минимизировать потребность во втором туре. И дело не только в том, что второй тур увеличивает расходы на избирательную кампанию и ее продолжительность. Опыт показывает, что активность избирателей во втором туре чаще всего оказывается меньше, чем в первом. Из-за этого иногда даже возникает ситуация, когда победитель второго тура получает меньшее количество голосов, чем победитель первого тура.

Анализ губернаторских выборов, проходивших в Российской Федерации в 1995–2004 годах, показал, что кандидат, побеждавший в первом туре и получавший в нем более 40% голосов, в подавляющем большинстве случаев побеждал и во втором туре (исключения имели место как раз тогда, когда явка во втором туре существенно снижалась). Из этого факта можно сделать вывод, что нет смысла проводить второй тур в тех случаях, когда победитель первого тура получает более 40% голосов.

Таким образом, для выборов должностных лиц можно рекомендовать мажоритарную систему с перебаллотировкой, но не в ее крайнем варианте (мажоритарная система абсолютного большинства), а в более смягченном виде, когда для победы в первом туре достаточно получить 40% (вариант – 45%) голосов избирателей.

Если региональный закон позволяет муниципальным образованиям вводить такую систему, этой возможностью следует воспользоваться. Если не позволяет – следует предложить региональному законодателю смягчить требования закона.

Существует еще один способ избежать второго тура – использовать систему с преференциальным голосованием (мажоритарно-преференциальную систему). Однако этот вариант мы сейчас не рассматриваем – он невозможен при нынешнем состоянии федерального избирательного законодательства.

Многомандатные округа с голосованием за кандидатов часто используются на муниципальных выборах. Одна из главных причин образования многомандатных округов: возможность сделать схему избирательных округов более разумной и географически обусловленной. Так, при проведении выборов по одномандатным округам часто невозможно установить бесспорные и обоснованные границы округов: во многих случаях для соблюдения требуемого законом примерного равенства числа избирателей, приходящихся на один мандат, приходится “резать” дома (в городской местности) или деревни (в сельской местности).

Кроме того, на муниципальных выборах часто наблюдается низкая степень конкуренции. В связи с этим важно, что многомандатные округа позволяют сохранить альтернативность выборов даже тогда, когда на один мандат в среднем претендуют менее двух кандидатов.

В то же время округа с большим числом мандатов затрудняют выбор избирателя (поскольку в бюллетене оказывается слишком много кандидатов) и осложняют ведение кандидатами избирательной кампании (поскольку округа становятся слишком большими). В связи с этим Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” содержит важное ограничение:

“В случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка”.

Как уже отмечалось в ответе на вопрос 2, при проведении выборов по многомандатным округам избиратель может иметь один голос (система единственного непередаваемого голоса), несколько голосов, но меньше, чем число мандатов в округе (система ограниченного вотума), или столько голосов, сколько мандатов в округе (система неограниченного вотума или “блоковая” система). Но наша практика ограничена законом и правовой позицией Конституционного Суда РФ.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” содержит требование (в основе которого лежит позиция, выраженная Конституционным Судом РФ в Постановлении от 23 марта 2000 года): “Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос”.

В региональных законах чаще всего дублируется эта федеральная норма либо делается выбор в пользу одного из предложенных вариантов. Для случаев, когда образуются многомандатные округа с равным числом мандатов, число голосов, которые имеет избиратель, чаще всего не оговаривается. Таким образом, в тех случаях, когда на муниципальных выборах используются многомандатные округа, а региональный закон четко не устанавливает, сколько голосов должен иметь избиратель, это вопрос необходимо урегулировать в уставе муниципального образования. В противном случае возникают неопределенности при подсчете голосов: неясно, в каком случае избирательный бюллетень следует признавать недействительным.

При решении этого вопроса следует иметь в виду, что система неограниченного вотума усиливает недостатки мажоритарной системы и ослабляет ее достоинства: округа становятся больше, а значит, связь избирателей с кандидатом ослабляется; при этом становится возможной ситуация, когда жители территории со специфическим интересом, которые при образовании одномандатных округов могли бы иметь своего депутата, оказываются в случае многомандатного округа без представительства.

Гораздо лучше права меньшинства защищает система ограниченного вотума и ее крайний вариант – система единственного непередаваемого голоса. Недаром эти системы иногда называют полупропорциональными.

В последние годы наблюдается процесс активного внедрения партийных списков на муниципальных выборах, причем часто это делается принудительно – через региональное законодательство или путем давления на муниципальные образования. Иногда партийные списки внедряются даже в сельских районах и маленьких городках, превращаясь в профанацию.

По нашему мнению, систему партийных списков можно внедрять только там, где достаточно развита партийная система, где действуют отделения основных политических партий, – тем более сейчас, когда отменено право неполитических общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах. Кроме того, такая система будет иметь ощутимые достоинства лишь там, где представительный орган достаточно большой и потому требует структурирования, а также там, где рассматриваются не только хозяйственные вопросы, но и вопросы, решаемые политическими методами. Речь идет в первую очередь о крупных городах и сильно урбанизированных районах.

При этом, внедряя систему партийных списков, следует отдавать предпочтение открытым спискам. Дело в том, что основные недостатки системы открытых списков в наименьшей степени проявляются на муниципальном уровне. Это такие недостатки как плохое знание избирателями кандидатов, включенных в списки, и большое количество кандидатов в списках.

Еще одной проблемой системы открытых списков является то, что она стимулирует конкуренцию внутри партийного списка (т.е. может носить фактор, раскалывающий список и разрушающий единую кампанию партии). Впрочем, конкуренция между однопартийцами существует и при мажоритарной системе в многомандатных округах, и при разбиении партийных списков на территориальные группы.

На муниципальных выборах избиратели обычно хорошо знают кандидатов. И этот фактор не только облегчает выбор избирателей, но и устраняет некоторые негативные последствия внутрипартийной конкуренции (в частности, партийной верхушке сложнее манипулировать выбором избирателя путем выпячивания в агитматериалах определенных кандидатов). Кроме того, мандатов обычно распределяется немного, и списков, участвующих в выборах, также немного. Это позволяет указать в избирательном бюллетене всех кандидатов, включенных в список, и бюллетень при этом не будет слишком большим. По нашему мнению, недопустим вариант, который использовался на некоторых региональных выборах, когда в бюллетене указывалась только первая тройка кандидатов, а избиратель должен был выражать свои персональные предпочтения, проставляя в специальном квадрате номер, под которым кандидат значился в списке.

Достоинства же системы открытых списков очевидны. Она позволяет избирателям голосовать не только за партии, но и за конкретных кандидатов. Тем самым шансы кандидата на избрание зависят не только и не столько от его места в списке (которое определяет партия, а зачастую – партийная бюрократия), сколько от воли избирателей.

К сожалению, как можно видеть из ответа на вопрос 4, в региональных законах система открытых списков чаще всего не предусмотрена. В таких случаях, если муниципальное образование хочет использовать систему открытых списков, оно должно добиваться изменения регионального закона. Следует отметить, что система открытых списков требует довольно тщательного описания: необходимо в законе прописать содержание избирательного бюллетеня, методику распределения мандатов внутри списка, предусмотреть открытость результатов персонального голосования. Но это вполне посильная работа для квалифицированного специалиста.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев