Межрегиональное объединение избирателей

Аркадий Любарев

Россия – Украина:
Неспортивное соревнование по избирательному законодательству

Часть 9. Определение результатов выборов

При определении результатов выборов главной проблемой является, на мой взгляд, проблема, которую я сформулировал как «признание недействительным волеизъявления избирателей». Я полагаю, что это – один из самых сложных вопросов избирательного права, поскольку при его решении неизбежно возникает конфликт между правами разных групп избирателей. 9 лет назад я опубликовал статью на эту тему, которая и сейчас мне представляется актуальной.

Проблема эта распадается на несколько частей, и мы их рассмотрим отдельно.

1. Признание недействительным отдельного избирательного бюллетеня

В российском законодательстве начиная с 1997 года четко разделены два понятия: недействительный бюллетень и бюллетень неустановленного образца (неустановленной формы). Ко второй категории относятся как поддельные бюллетени, так и бюллетени, не помеченные подписью членов УИК и печатью УИК. Эти бюллетени при подсчете не учитываются, так как такие бюллетени не могли быть выданы избирателю в установленном законом порядке.

Недействительными при таком подходе считаются бюллетени, которые избиратель законно получил, но из которых неясно его волеизъявление. Эта формулировка: «Недействительными считаются избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателя» – присутствовала в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» 1997 года, но в 2002 году она была заменена на развернутую формулировку: «Недействительными считаются бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений, избирательных блоков, позиций "Против всех кандидатов", "Против всех списков кандидатов", в квадратах, относящихся к позициям "Да" и "Нет", или в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок, установленное законом». Примерно в таком виде это положение существует и в действующем законе.

Исключение из закона общего принципа «неясность волеизъявления» приводит к решениям на основе формального подхода, противоречащим здравому смыслу. Например, бывают случаи, когда избиратель четко выразил свою волю, поставив против одного кандидата плюс, а против остальных кандидатов – минус или слово «нет». Однако по букве закона такой бюллетень должен признаваться недействительным. Даже если избиратель поставит такой большой значок, что нечаянно заденет квадрат против другого кандидата – и в этом случае по формальным основаниям бюллетень надо признавать недействительным. Зато если избиратель перечеркнет бюллетень крест накрест, но при этом линия попадет только в квадрат одного кандидата, формально надо считать, что избиратель проголосовал за этого кандидата.

В украинском законе используется понятие «предметы, не являющиеся избирательными бюллетенями установленной формы» – такие предметы, извлеченные из избирательных урн, не учитываются при подсчете.

В действующем украинском законе о выборах Президента перечислены семь оснований для признания бюллетеня недействительным (пункт 3 исключен):

1) на которых отсутствует печать этой участковой избирательной комиссии;

2) если указанные на избирательном бюллетене номера территориального округа или избирательного участка не соответствуют номерам территориального округа или избирательного участка, на котором проводится подсчет голосов;

4) если в избирательные бюллетени внесены изменения без решения Центральной избирательной комиссии или внесены изменения, не соответствующие решению Центральной избирательной комиссии;

5) если в избирательном бюллетене сделано более одной пометки против фамилий кандидатов;

6) если не поставлена ни одна пометка;

7) если не оторван контрольный талон;

8) если невозможно по другим причинам установить содержание волеизъявления избирателя.

Пункты 1, 2 и 4 относятся к бюллетеням, которые по российскому закону признаются бюллетенями неустановленной формы. Такие бюллетени не должны быть выданы избирателю в процессе выдачи бюллетеней, и потому их включение в число недействительных бюллетеней может привести к тому, что число бюллетеней, извлеченных из урн, окажется больше числа выданных бюллетеней. То же самое относится и к пункту 7.

2. Признание недействительными группы избирательных бюллетеней

В российском законе есть основание для признания недействительными сразу нескольких избирательных бюллетеней. Недействительными должны признаваться все бюллетени в переносном ящике, если их в нем окажется больше, чем должно было быть (т.е. больше, чем число соответствующих заявлений избирателей).

В украинском законе в таком случае бюллетени, извлеченные из переносного ящика, считаются не подлежащими учету (в протоколе о подсчете голосов предусмотрена соответствующая строка). Также не подлежат учету бюллетени, извлеченные из ящика, в котором не оказалось контрольного листа. Разница между недействительными бюллетенями и бюллетенями, не подлежащими учету, в том, что первые учитываются в числе проголосовавших избирателей, а вторые – нет. Если исходить из того, что в данную категорию попадают исключительно взброшенные бюллетени, то такой подход можно считать правильным. Но так ли это всегда? Здесь у меня есть сомнения.

Что касается признания недействительными всех бюллетеней в переносном ящике в случае, если их оказалось больше положенного, то некоторые коллеги давно ставят вопрос: почему такая норма предусмотрена для переносных ящиков, а для стационарных подобной нормы нет? Вопрос я считаю юридически абсолютно правильным, но ответ на него у меня сложился противоположный: норма не верна и для переносных ящиков.

Понятно, что излишнее число бюллетеней в ящике свидетельствует о нарушении установленного законом порядка голосования вне помещения для голосования. Но ситуации бывают разными. Если вместо 10 бюллетеней в ящике обнаруживается 100, то логично, если все 100 бюллетеней будут признаны недействительными. А если вместо 30 обнаружен 31 бюллетень? Признавая недействительным 31 бюллетень, мы тем самым из-за одного незаконно вброшенного бюллетеня отменяем волеизъявление 30 избирателей. Правильно ли это? Ведь эти 30 голосов с гораздо большей вероятностью могут повлиять на результаты выборов, чем 1 голос.

Общее решение данного вопроса я предложу в последнем разделе.

Стоит также отметить, что в российской практике есть еще одно основание для признания недействительными группы бюллетеней, которое почему-то так и не попало в закон. Речь идет о бюллетенях, поданных при досрочном голосовании за кандидата или список, которые позднее выбыли. Помнится, в 1999 году ЦИК РФ даже добавила в протокол соответствующую строку, хотя она не была предусмотрена законом.

3. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов

Украинское законодательство (в отличие от российского) предоставляет УИК право признавать недействительными итоги голосования на избирательном участке. Оснований для этого предусмотрено три:

1) незаконное голосование (вбрасывание избирательного бюллетеня в избирательный ящик за избирателя другим лицом; голосование лицами, которые не имеют права голоса; голосование лицами, которые не включены в список избирателей на избирательном участке или включены в него безосновательно; голосование лицом более одного раза) в количестве, превышающем 5% числа избирателей, принявших участие в голосовании на избирательном участке;

2) выявление в избирательных урнах избирательных бюллетеней в количестве, превышающем более чем на 10% количество избирателей, принявших участие в голосовании на избирательном участке;

3) уничтожение или повреждение избирательной урны, что делает невозможным установление содержания избирательных бюллетеней, если количество этих бюллетеней превышает 5% числа избирателей, принявших участие в голосовании на избирательном участке.

По этим же основаниям может признать итоги голосования на участке недействительными вышестоящая избирательная комиссия.

В брошюре «Виборча реформа для всiх i для кожного» (под редакцией Д. Ковриженко) я нашел следующий фрагмент (который я с помощью компьютера перевел на русский):

«Международными институтами (Венецианской комиссией и ОБСЕ/БДИПЧ) также критично оценены основания признания голосования недействительным… По мнению экспертов указанных международных институтов, такой подход к определению голосования недействительным фактически означает установление определенных порогов допустимости к нарушениям избирательного законодательства, что не может быть совместимым с надлежащим проведением выборов».

Я также критично оцениваю данные нормы, но по иным причинам, которые будут изложены в последнем разделе.

При этом в украинском законе о выборах Президента четко сказано: «Признание голосования недействительным в пределах территориального избирательного округа запрещается». Это положение я считаю правильным. Причина также будут изложены в последнем разделе.

Что касается признания недействительными результатов выборов, то я вновь позволю себе процитировать брошюру под редакцией Д. Ковриженко:

«Действующими законами о выборах не предусмотрено возможности их признания недействительными даже в случае, когда голосование было признано недействительным на большинстве избирательных участков или имели место системные нарушения избирательного законодательства, которые не позволили установить результат выборов. Такой подход не учитывает Решение Верховного Суда Украины от 3.12.2004 г. относительно дела по жалобе на решения, действия и бездействие Центральной избирательной комиссии по установлению результатов повторного голосования на выборах Президента Украины 21 ноября 2004 г. Хотя на то время Закон «О выборах Президента Украины» не предусматривал возможности признания выборов главы государства недействительными, Верховный Суд Украины пришел к выводу о том, что нарушения конституционных принципов избирательного права и основ избирательного процесса исключали возможность достоверно установить результаты действительного волеизъявления избирателей в едином общегосударственном избирательном округе. Поскольку нормы Конституции являются нормами прямого действия и суды могут применять конституционные положения даже в случае, если это не предусмотрено или запрещено законом, закрепление в избирательных законах невозможности признания результатов выборов недействительными отнюдь не исключает возможности их признания недействительным на основании тех же аргументов, которые были использованы Верховным Судом Украины в деле от 3.12.2004 г.».

В российском законе вопросы признания недействительными итогов голосования на участке, на территории, где подводятся промежуточные итоги голосования (на выборах по федеральному округу это и ТИКи, и субъекты РФ), и признания недействительными результатов выборов четко не разделены. В статье 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» сказано:

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;

в) по решению суда.

В статье 77 этого закона говорится, что после установления итогов голосования, определения результатов выборов вышестоящей комиссией решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может быть отменено только судом. Далее приводятся основания для решения суда о признании недействительными итогов голосования:

а) нарушение правил составления списков избирателей, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

б) нарушение порядка голосования и установления итогов голосования, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

в) воспрепятствование наблюдению за проведением голосования и подсчета голосов избирателей, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

г) нарушение порядка формирования избирательной комиссии, если указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

д) другие нарушения законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

В другом пункте перечислены основания для признания судом недействительными результатов выборов:

а) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом;

б) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

в) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации вышли за рамки ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, что не позволяет выявить действительную волю избирателей;

г) кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

д) признание после дня голосования незаконным отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, если это нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

е) установление иных нарушений законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

За два десятилетия на российских выборах сложилась довольно большая практика признания результатов выборов недействительными. Приведу наиболее громкие случаи – были признаны недействительными выборы:

- главы администрации Амурской области 1996 г.;

- главы администрации Эвенкийского автономного округа 1996 г.;

- мэра Нижнего Новгорода 1998 г.;

- депутатов Владивостокской городской Думы по ряду округов 1999 г.;

- главы Сергиево-Посадского района Московской области 2003 и 2004 гг.;

- мэра п.г.т. Палана (административного центра Корякского АО) 2004 г.;

- главы Багратионовского района Калининградской области 2004 г.;

- мэра Дальнегорска (Приморский край) 2005 г.;

- мэра Дербента (Дагестан) 2009 г.;

- мэра Воскресенска (Московская область) 2009 г. (решение суда было принято только в 2011 г. и вступило в силу в 2012 г.).

Обращают на себя особое внимание несколько случаев, когда в результате признания недействительными итогов голосования на отдельных избирательных участках изменялись результаты выборов: главы Тутаевского муниципального округа Ярославской области в 2000 г ., мэра Ноябрьска (Ямало-Ненецкий АО) в 2003 г ., мэра г. Жуковский (Московская область) в 2009 г., депутатов Думы Астраханской области в 2006 г. Известен также случай, когда признание недействительными 29 бюллетеней привело к тому, что результат партии опустился ниже заградительного барьера – это было на выборах Законодательного Собрания Ленинградской области в 2007 г.

Кстати, нормы российского закона можно понять так, что возможно признание недействительными также итогов голосования на территории, где подводятся промежуточные итоги. Правда, я не знаю случаев, когда бы это происходило.

4. Общий подход к проблеме

Вначале для иллюстрации своей мысли я бы хотел привести далекую аналогию.

Всякий, кто занимался измерениями и расчетами, знает, что любая величина определяется с некоторой точностью. И часто важно знать не только саму величину, но и ошибку (погрешность) ее определения. Я по первой специальности биохимик, поэтому приведу близкие мне примеры. Нам нужно знать, не превышает ли концентрация некоего вещества предельно допустимый уровень. Для этого мы должны определить эту концентрацию и оценить погрешность определения. Возможна ситуация, когда определенная концентрация ниже ПДК, но в сумме с погрешностью – выше, и в этом случае мы не может с достаточной достоверностью говорить, что концентрация укладывается в допустимые пределы. Другой пример: нам надо оценить эффект некоего лекарства. Мы определяем некоторый показатель при действии лекарства и сравниваем его с контрольным опытом (без лекарства). И при этом учитываем погрешность определения. И если разница между опытом и контролем в пределах ошибки, мы не может утверждать, что есть эффект.

Я полагаю, что аналогичный подход должен быть и к волеизъявлению избирателей. В идеале, когда нет никаких нарушений, мы может считать, что определяем волеизъявление с точностью до одного голоса. Но если есть нарушения, мы должны оценить, какую погрешность они вносят в итоги голосования. И далее уже сравнивать эту погрешность с разностью между голосами лидеров или разностью между голосами за лидера и соответствующим порогом (например, 50%).

И с этой точки зрения совершенно неверен подход, когда результаты голосования на участке аннулируются в зависимости только от того, что происходит на этом участке, и к тому же по совершенно произвольному критерию. Ведь все эти пороги (5%, 10%) берутся обычно «с потолка». Так же как и предусмотренная российским законом четвертая часть от общего числа избирателей.

Ведь, рассуждая теоретически, вброс одного бюллетеня на каждом участке на выборах Президента Украины дает нам 32 тыс. вброшенных бюллетеней, а вброс 5% на одном участке – всего около 100 штук.

Ну а на практике возможны самые разные варианты и манипуляции. Скажем, на одном участке кандидат А опережает кандидата Б на 10%. Сторонники кандидата Б вбрасывают 5% бюллетеней, вброс обнаруживается, и в соответствии с законом итоги на этом участке признаются недействительными. Но ведь это решение ухудшает результат кандидата А, то есть оно явно в пользу нарушителя! И это уже не теория, такие рассуждения я слышал от практикующих политтехнологов (есть даже термин «обратная фальсификация»).

Все те же соображения можно привести и в отношении нормы, по которой признаются недействительными (или не подлежащими учету) все бюллетени в ящике, если их в нем больше, чем должно было быть. И в отношении нормы, заставляющей признавать недействительными результаты выборов, если итоги голосования признаны недействительными на участках, где зарегистрировано более четверти избирателей.

По моему мнению, признавать недействительными можно либо отдельный избирательный бюллетень (по основаниям, касающимся только этого конкретного бюллетеня), либо результаты выборов во всем избирательном округе. В последнем случае нужно просто учесть весь масштаб доказанных нарушений (а для этого эти нарушения нужно суммировать в протоколе или ином документе) и сопоставить его с отрывом лидера от основного конкурента или с иным столь же существенным показателем.

Часть 8. Подсчет голосов

Оглавление