О письме Чурова по поводу пропорциональной системы на муниципальных выборах

16 июля 2010 года председатель ЦИК РФ В.Е. Чуров разослал письмо председателям избирательных комиссий субъектов РФ о порядке регулирования вопросов связанных с применением пропорциональных (смешанных) избирательных систем. Вот основные тезисы этого письма:

«Как показывает практика, при распределении по пропорциональной избирательной системе менее 20 мандатов, могут возникать проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов, в том числе при обработке итогов голосования и определении результатов выборов с использованием программного обеспечения ГАС «Выборы»… Так, при распределении мандатов по итогам выборов высока вероятность нарушения принципа пропорциональности распределения депутатских мандатов. Кроме того, могут возникнуть следующие ситуации: когда список кандидатов преодолеет заградительный барьер, но не получит депутатского мандата; когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству.

В связи с чем считаю целесообразным обратить Ваше внимание на необходимость дополнительного урегулирования в законах субъектов Российской Федерации, соответствующих уставах муниципальных образований вопросов, связанных с распределением депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе в представительных органах муниципальных образований городских и сельских поселений, городских округов с малым числом депутатских мандатов…

Заградительный барьер … следует устанавливать таким образом, чтобы преодолевшему его списку кандидатов в любом случае достался депутатский мандат. Если по пропорциональной избирательной системе распределяются 20 и более депутатских мандатов для соблюдения принципа пропорциональности необходимо использовать 5-процентный заградительный барьер, если распределяются 15 мандатов – возможно установление 7-процентного заградительного барьера. При распределении меньшего числа мандатов установление заградительного барьера нецелесообразно.

Также полагаю необходимым установить в законах субъектов Российской Федерации такие условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях, при которых будет исключена возможность распределения по пропорциональной избирательной системе малого количества депутатских мандатов (менее 15 мандатов)».

Прежде чем обсуждать содержание данного письма, хотелось бы обратить внимание на его форму и время выхода.

Сначала о форме. Письмо председателя ЦИК РФ никакой юридической силы не имеет. Это просто благое пожелание «старшего товарища». А речь ведь идет о серьезных вещах. Почему бы ЦИК не принять на своем заседании методические рекомендации или что-то в этом роде? Это было бы гораздо более весомо.

Письмо адресовано председателям региональных избиркомов. Но ведь не они принимают законы. Им рекомендовано провести работу во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ. А почему Чуров не мог напрямую обратиться к председателям этих самых законодательных органов? Они ему не подчиняются? Так ведь по закону и региональные избиркомы ЦИКу не подчиняются. Точнее, подчиняются только по узкому кругу вопросов.

Чуров поднимает вопрос, касающийся всех регионов и широкого круга выборов. Напрашивается вопрос: почему бы не урегулировать данную проблему на уровне федерального законодательства? Почему же Чуров не обращается с подобным предложением в Госдуму или, на худой конец, в Администрацию Президента? Или обращался, и его послали? А может быть, он просто поторопился: осенью будет очередное послание Президента; в позапрошлом году в послании речь шла о федеральных выборах, в прошлом – о региональных, в этот раз самое время выбросить инициативу, касающуюся муниципальных выборов.

А теперь – о времени. Проблема, о которой пишет Чуров, возникла не в июле. Еще в апреле мне говорил о ней член ЦИК РФ В.А. Крюков. И говорил он это, чтобы объяснить мотивы своей статьи, опубликованной в «Журнале о выборах» в конце прошлого года. То есть проблема существует как минимум больше полугода, а вылилось все в куцее письмо.

Еще один любопытный аспект. ЦИК РФ сейчас формирует т.н. Общественный научно-методический консультативный совет. Вот бы обсудили тогда уж эту непростую проблему на этом совете. Подождали бы, когда он окончательно сформируется, и обсудили. Но тут сразу возникает ответ: похоже, что совет этот создается как чисто имитационный орган. Там даже нет секции, на которой можно было бы обсуждать данную проблему. Ни секции, посвященной избирательным системам (в узком смысле), ни секции, посвященной муниципальным выборам.

Но, может быть, июль – тот срок, когда «горит», когда лучше хоть что-то, чем совсем ничего? Ведь впереди октябрьские выборы. Нет. В письме ставится задача внести изменения в законодательство. Этот процесс занимает в самом лучшем случае несколько недель (хотя чаще несколько месяцев). Да и законодательные органы летом на каникулах. А избирательные кампании 16 июля если не еще не начались, то должны были вот-вот стартовать. Ясно, что к октябрьским выборам никаких законодательных изменений уже нельзя было сделать. Конечно, нужно готовиться уже к следующей, мартовской кампании. Но тут как раз вполне можно было подождать хотя бы до сентября.

Что касается содержания письма, то и оно, при в общем-то верной направленности, оставляет желать лучшего.

Прежде всего о том, чего в нем нет. Меня удивило, что Чуров не попытался обратить внимание на новеллу федерального законодательства, внесенную Федеральным законом от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ. Этот закон установил, что список кандидатов, допущенный в соответствии с законом к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата.

Новелла эта как раз и возникла из этой самой проблемы. Но решила она ее не полностью. Так, если законом установлен заградительный барьер, то допущенными к распределению мандатов можно считать списки, преодолевшие этот барьер. А если барьер не установлен, как это рекомендует Чуров? Мне непонятно, как в этом случае понимать использованное в законе понятие «список кандидатов, допущенный в соответствии с законом к распределению мандатов». Если исходить из логики, то допущенными являются все списки, по которым производилось голосование. Но тогда получается, что надо давать хотя бы один мандат всем спискам, независимо от того, сколько они получат голосов. Но это же абсурд! Тогда нужно делать вывод, что данная норма не действует в случае отсутствия барьера. Но ведь это нигде не написано!

Не думаю, что все председатели региональные избиркомов и все разработчики региональных законов о выборах знают ответ на поставленный мной вопрос. Почему же Чуров не пытается его разъяснить? Видимо, сам не знает ответа. Но тогда лучше разобрался бы сначала, прежде чем посылать рекомендации. Или все гораздо хуже: Чуров сам не заметил новеллу, о которой я говорю? И никто не обратил его внимание на нее?

Второй момент. Чуров ничего не пишет о том, что возможность для списка, преодолевшего заградительный барьер, не получить по результатам распределения ни одного мандата зависит не только от этого барьера и числа распределяемых мандатов, но и от методики распределения мандатов. Он этого не знает? Странно. Ведь об этом я написал в статье, которая опубликована в № 3 за этот год издаваемого ЦИКом «Журнала о выборах». Возможно, этот номер журнала и вышел после 16 июля, но Чуров-то наверняка знакомился с его содержимым раньше.

Здесь, не вдаваясь в подробности математической теории, я лишь отмечу, что при использовании широко применяемого в Европе метода делителей Сент-Лагюе и участии в выборах не более 7 списков преодоление 5%-ного барьера гарантирует получение мандата уже в 13-мандатном округе (о методах пропорционального распределения мандатов см. виртуальную консультацию; о формулах, позволяющих оценить возможность получения мандата при различных параметрах избирателньой системы см. мою статью).

Если бы Чуров был ярым приверженцем метода квот Хэйра-Нимейера и противником использования методов делителей, его умолчание о существовании метода Сент-Лагюе было бы понятным. Но Чуров никогда не выступал против такого безобразного, нарушающего пропорциональность метода, как метод делителей Империали (на что я уже обращал внимание, см. наше Открытое письмо председателю и секретарю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации). Поэтому умолчание о таком нейтральном методе, как метод Сент-Лагюе, наводит на мысль, что ставка по-прежнему делается на методы, искажающие пропорциональность в пользу партии-лидера.

Если же смотреть, что есть в письме, то в первую очередь обращает на себя внимание противоречие. В одном абзаце говорится, о том, что при распределении менее 15 мандатов установление заградительного барьера нецелесообразно, а в другом – что нужно исключить возможность распределения менее 15 мандатов. Уж определились бы, что именно рекомендовать!

Кстати, откуда Чуров взял числа 20 и 15? Можно предположить, что 20 он получил делением единицы на 5%, а 15 – делением единицы на 7% и последующим округлением до большего. Правда, эти же числа есть и в нашем проекте Избирательного кодекса (там это минимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе соответственно на региональных и муниципальных выборах), но я не очень верю, что Чуров его читал, да и смысл у них там немного другой (во всяком случае, они там к барьеру не привязаны). Впрочем, я могу отметить: цифры эти в проекте появились давно, и сейчас они, возможно, будут пересмотрены с учетом вновь проведенных расчетов.

Но вернемся к письму Чурова. Поскольку Чуров четко исходит из необходимости получения мандата списком, преодолевшим 5%-ный или 7%-ный барьер, то можно сразу сказать, что числа 20 и 15 – ошибочны. Опять-таки, не буду вдаваться в математические подробности, а сообщу лишь вывод. Если исходить из крайнего варианта (но исключить при этом использование непропорционального метод Империали), то преодоление 5%-ного барьера гарантирует мандат при распределении 19 и более мандатов, а преодоление 7%-ного барьера – при распределении 14 и более мандатов. Если же ориентироваться на привычный (пока) метод Хэйра-Нимейера и учитывать, что число участвующих в выборах списков не может быть (благодаря неустанной заботе Администрации Президента и «Единой России» об укреплении партийной системы) более семи, то преодоление 5%-ного барьера гарантирует мандат при распределении 18 и более мандатов, а преодоление 7%-ного барьера – при распределении 13 и более мандатов. Не так уж далеко от 20 и 15, но наука о выборах требует точности.

В общем, письмо Чурова, может быть, и полезно – хотя бы тем, что подняло важный вопрос. Но все же хотелось бы получать от человека, занимающего столь важный пост и к тому же имеющего хорошую математическую подготовку, более четкие документы.

Аркадий Любарев
17 августа 2010 г.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев