Межрегиональное объединение избирателей

Что думает ЦИК об Избирательном кодексе города Москвы

11 сентября я направил в Центризбирком письмо с просьбой дать заключение о соответствии Избирательного кодекса города Москвы федеральному законодательству. На днях я получил из Центризбиркома ответ, датированный 13 октября. Ниже привожу в параллельных колонках свое письмо и ответ Центризбиркома.

Уважаемый Александр Альбертович! Прошу Центральную избирательную комиссию на основании п. 14 ст. 21 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” дать заключение о соответствии федеральному законодательству Закона города Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 “Избирательный кодекс города Москвы” (опубликован в № 41 журнала “Вестник Мэра и Правительства Москвы”, в газете “Тверская, 13” с 19 августа по 2 сентября 2003 г. и в специальном выпуске журнала “Ведомости Московской городской Думы”). Обращаю внимание Центральной избирательной комиссии на обнаруженные мной противоречия упомянутого кодекса с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и другие недостатки данного кодекса.	Уважаемый Аркадий Ефимович! В Центральной избирательной комиссии Российской Федерации рассмотрено Ваше обращение от 11 сентября 2003 года, содержащее просьбу дать заключение о соответствии федеральному законодательству Закона города Москвы “Избирательный кодекс города Москвы” (далее - Кодекс). Отмечаем, что, по нашему мнению, не все положения Кодекса, на которые Вы указываете в обращении, противоречат Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее - Федеральный закон).
1. Согласно ч. 1 ст. 35 “Избирательного кодекса города Москвы” количество подписей, необходимое для регистрации, составляет для кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления один процент от числа избирателей соответствующего избирательного округа. Это противоречит п. 2 ст. 37 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, поскольку для кандидатов, баллотирующих по трех-, четырех- и пятимандатным избирательным округам, необходимое число подписей превышает два процента от числа избирателей округа, деленного на число депутатских мандатов.	1. Норма части 1 статьи 35 Кодекса действительно нуждается в уточнении применительно к выборам депутатов представительного органа местного самоуправления по многомандатному избирательному округу в целях приведения ее в соответствие с пунктом 2 статьи 37 Федерального закона, согласно которому установленное законом количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов.
2. “Избирательный кодекс города Москвы” не содержит норм, реализующих положение п. 2 ст. 5 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Ни в одной статье данного кодекса не указано, сколько голосов имеет избиратель при выборах по многомандатному избирательному округу, и не определено, какой орган вправе принимать решение по данному вопросу.	2. Согласно части 2 статьи 12 Кодекса депутаты представительного органа местного самоуправления избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам в соответствии с уставом муниципального образования. Порядок формирования и схема одномандатных и (или) многомандатных округов определяется представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством. Вместе с тем Кодекс не содержит положений, определяющих, сколько голосов имеет избиратель при выборах по многомандатному избирательному округу, что само по себе не является противоречием пункту 2 статьи 5 Федерального закона, в соответствии с которым если на выборах в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов. Данное положение Федерального закона имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации независимо от того, существует ли аналогичная норма в законе субъекта Российской Федерации, регулирующем соответствующие выборы.
3. Статья 77 “Избирательного кодекса города Москвы” не содержит норм, определяющих основания для признания недействительными выборов депутатов представительного органа местного самоуправления по многомандатному избирательному округу. В этом случае должна действовать норма подпункта “а” п. 2 ст. 70 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о необходимости принятия участия в выборах 20 процентов избирателей. Однако для признания недействительными выборов депутатов представительного органа местного самоуправления по одномандатному избирательному округу в ч. 6 ст. 77 данного кодекса указываются два основания, не содержащих требования минимальном проценте избирателей, принявших участия в выборах. Таким образом, получается, что для выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам установлены разные требования по порогу явки, что недопустимо.	3. В соответствии с подпунктом “а” пункта 2 статьи 70 Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается. Часть 6 статьи 77 Кодекса соответствующего положения не содержит, а также не устанавливает требований к “порогу явки” избирателей. В этом случае, независимо от того, проводятся ли выборы в представительный орган местного самоуправления по одномандатному или многомандатному избирательным округам, следует руководствоваться требованием подпункта “а” пункта 2 статьи 70 Федерального закона, согласно которому выборы признаются несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 20 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей.
4. Контрольное соотношение “е”, установленное в Приложении № 5 к “Избирательному кодексу города Москвы”, не может выполняться в случае выборов по многомандатному избирательному округу, если избиратели имеют больше одного голоса.	4. Контрольное соотношение “е”, установленное в приложении 5 к Кодексу, действительно не может выполняться при проведении выборов в многомандатном избирательном округе, в котором каждый избиратель имеет более одного голоса. Вместе с тем указанное обстоятельство не представляет собой противоречие требованиям Федерального закона, а относится скорее к недочетам самого Кодекса.
5. Часть 3 ст. 11 “Избирательного кодекса города Москвы” гласит: “Депутаты Московской городской Думы избираются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством. Количество депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам и городскому избирательному округу, определяется законом города Москвы”. При этом ни в каком другом действующем законе города Москвы не определено количество депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам и городскому избирательному округу. Это значит, что законодательная база для выборов депутатов Московской городской Думы в настоящее время недостаточна. Таким образом, органы государственной власти города Москвы по существу не выполнили требования п. 5 ст. 80 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о необходимости приведения до 14 июля 2003 г. законодательства субъекта РФ в соответствие с п. 16 ст. 35 данного федерального закона.	5. Не считаем возможным согласиться с Вашим выводом о том, что законодательство города Москвы не приведено в соответствие с пунктом 16 статьи 35 Федерального закона, поскольку в Кодексе детально прописан порядок осуществления избирательных действий и процедур по выборам депутатов Московской городской Думы по городскому избирательному округу, включая порядок пропорционального распределения депутатских мандатов между городскими списками кандидатов. Принятие же закона, определяющего конкретное количество депутатов, избираемых по городскому избирательному округу, либо внесение соответствующих изменений в действующее городское законодательство находится в компетенции Московской городской Думы. Исходя из требований пункта 16 статьи 35 Федерального закона такое количество должно составлять не менее половины от установленного числа депутатов.
На несоответствия, отмеченные в п. 1–4, я обращал внимание депутатов Московской городской Думы, председателя Московской городской избирательной комиссии и представителя Мэра Москвы еще до принятия “Избирательного кодекса города Москвы” в окончательном виде. Затем в Московскую городскую Думу был внесен проект закона, направленный на устранение указанных несоответствий. Однако 3 сентября он был отклонен депутатами. Прошу Центральную избирательную комиссию направить в Московскую городскую Думу заключение о соответствии федеральному законодательству Закона города Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 “Избирательный кодекс города Москвы”. Прошу прислать мне копию указанного заключения. С уважением, Любарев Аркадий Ефимович, помощник депутата Московской городской Думы Д.И. Катаева, член рабочей группы по подготовке избирательного законодательства города Москвы	Также сообщаем, что в настоящее время в Правовом управлении Аппарата ЦИК России осуществляется изучение и анализ Закона города Москвы “Избирательный кодекс города Москвы”, замечания и предложения к которому в ближайшее время будут направлены в Московскую городскую избирательную комиссию и в Московскую городскую Думу, где Вы сможете с ними ознакомиться. Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.И.Бутаев

Итак, Центризбирком по существу согласился с двумя из пяти высказанных мной претензий к московскому закону. В одном случае (п. 1) в ответе содержится четкое признание, что норма Избирательного кодекса противоречит федеральному закону. В другом случае (п. 4) говорится о том, что отмеченный мной недостаток, хотя и не представляет противоречие с федеральным законом (а я этого и не утверждал), все же является "недочетом" кодекса.

Что касается вопроса о признании выборов несостоявшимися (п. 3), то Центризбирком не согласился со мной в той части, что для одномандатных и многомандатных округов в Избирательном кодексе установлены разные требования к явке. Но при этом толкование Центризбиркома тем более расходится с утверждением представителя Мэра в Мосгордуме А.В. Петрова о том, что поскольку порог явки кодексом не установлен, то он и не действует (подробнее см. стенограмму заседания Мосгордумы).

В то же время я не удовлетворен ответом Центризбиркома по пунктам 2 и 5.

Я согласен с тем, что положение п. 2 ст. 5 Федерального закона имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации независимо от того, существует ли аналогичная норма в законе субъекта Российской Федерации, регулирующем соответствующие выборы. Однако проблема в том, что данная норма федерального закона не определяет, сколько конкретно голосов имеет избиратель в многомандатном округе. А значит, такая норма должна содержаться в законе субъекта РФ, что вытекает в том числе и из Постановления Конституционного Суда РФ № 4-П от 23 марта 2000 г.

Из Избирательного кодекса не ясно также, какой орган вправе принимать решение о числе голосов у избирателя. В принципе, допустимо, если такая норма будет предусмотрена в уставе муниципального образования. Но присутствие ее в уставе ничем не гарантировано. Если же в уставе этой нормы не будет, то решение придется принимать избирательной комиссии, организующей выборы. И хотя такие прецеденты были (например, в Мурманской области в 2001 г.), очевидно, что данный вопрос выходит за рамки компетенции избирательных комиссий.

Что касается вопроса о приведении московского законодательства в соответствие с пунктом 16 статьи 35 Федерального закона, то следует подчеркнуть, что речь идет именно о всем законодательстве субъекта РФ, а не только о конкретном законе. А в Избирательном кодексе есть просто ссылка на некий закон города Москвы, который еще не принят и без которого проведение выборов депутатов Мосгордумы в соответствии с Федеральным законом невозможно. Поэтому нельзя утверждать, что законодательство Москвы приведено в соответствие.

Аркадий Любарев
26 октября 2003 г.