Заключение А.Е.Любарева о соответствии положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации поправок, предусматривающих запрет для чиновников иметь вид на жительство в другой стране

Инициативное научное заключение

в связи с рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации запроса Президента Российской Федерации о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» № 1-ФКЗ от 14 марта 2020 года, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 этого же Закона (дело № 3063/15-01/2020)  

Настоящее заключение подготовлено в рамках института аmicus curiae (§ 34.1 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации) в связи с рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации запроса Президента Российской Федерации о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 этого же Закона.

Настоящее заключение касается соответствия положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации взаимосвязанных положений пункта «т» части 6, частей 10, 11, 15, 20, 21, пункта «д» части 25, пункта «в» части 31, частей 39 и 43 статьи 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

В статье 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» есть группа связанных поправок:

1) пункт «т» части 6:

«федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации»;

2) часть 10 (первое предложение):

«Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации»;

3) часть 11 (первое предложение):

«Руководителем федерального государственного органа может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

4) часть 15 (первое предложение части 2 статьи 81):

«Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

5) часть 20 (первое предложение части 4 статьи 95):

«Сенатором Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

6) часть 21 (первое предложение части 1 статьи 97):

«Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

7) пункт «д» части 25 (второе предложение):

«Уполномоченным по правам человека может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

8) пункт «в» части 31 (первое предложение):

«Председателем Правительства Российской Федерации, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, федеральным министром, иным руководителем федерального органа исполнительной власти может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

9) часть 39 (первое предложение):

«Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, постоянно проживающие в Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»;

10) часть 43 (первое предложение части 2 статьи 129):

«Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

Во всех этих поправках используется формулировка, требующая, чтобы указанные должностные лица не имели «вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

Полагаю, что данное ограничение в такой формулировке не соответствует главе 2 Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

1. В своем Постановлении от 22 июня 2010 года № 14-П по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого Конституционный Суд РФ высказал следующую позицию:

«Наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не приводит к возникновению между ним и соответствующим иностранным государством постоянной и распространяющейся на все сферы сопряжения индивида и государства политико-правовой взаимосвязи, равноценной по своему содержанию и значению гражданству Российской Федерации, являющемуся в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" устойчивой правовой связью лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Соответственно, предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства – в отличие от получения им иностранного гражданства – не может свидетельствовать об объективном снижении для такого гражданина ценности его политико-юридической связи с Российской Федерацией, а равно создавать при осуществлении им права на участие в управлении делами государства предпосылки для отступления от конституционного принципа государственного суверенитета, которые ставили бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации».

Полагаем, что эта позиция, основанная на положениях главы 2 Конституции РФ, сохраняет свое значение и для оценки обсуждаемых поправок к главам 3 – 7 Конституции. Из нее следует, что ограничение прав граждан по основанию наличия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, является чрезмерным, оно не обусловлено целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, и не соразмерно им.

2. Ограничение прав граждан по основанию наличия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, противоречит части 2 статьи 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав граждан независимо в том числе от места жительства.

3. Обсуждаемая формулировка содержит существенную неопределенность, которая может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан. Известно, что вид на жительство может даваться на определенный срок или постоянно. В связи с этим непонятно, относятся ли слова о праве на постоянное жительство только к иному документу или также к виду на жительство. Документы, дающие право на проживание на территории разных государств весьма разнообразны, и не всегда легко определить, подпадают ли они под действие обсуждаемой формулировки.

4. Государственные органы Российской Федерации не располагают действенными механизмами, позволяющими проверить, имеет ли гражданин, претендующий на обсуждаемые должности или занимающий их, вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории всех существующих государств. Данное обстоятельство может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан.

Это в особенности относится к поправке, предлагающей новую редакцию части 2 статьи 81 Конституции РФ (часть 4 статьи 1 обсуждаемого законопроекта). Здесь предлагается записать, что Президентом Российской Федерации не может быть гражданин Российской Федерации, не только не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, но и не имевший их ранее. Возможности провести полноценную проверку этих обстоятельств у государственных органов Российской Федерации нет и быть не может.

16 марта 2020 года

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев