Заключение

в связи с жалобой Брюхановой А.А. на нарушение ее конституционных прав положениями ч.4 ст.240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Настоящее заключение подготовлено в рамках института аmicus curiae (§ 34.1 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации) в связи с предстоящим рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации жалобы гражданки Брюхановой А.А. на нарушение конституционного права на судебную защиту ее пассивного избирательного права положениями части 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Гражданка А.А. Брюханова была выдвинута кандидатом по одномандатному избирательному округу № 42 на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва. 16 июля 2019 года Окружная избирательная комиссия № 42 (далее – ОИК № 42) приняла решение об отказе в ее регистрации. 22 июля Брюханова обратилась с жалобой в Московскую городскую избирательную комиссию (далее – МГИК), которая 30 июля приняла решение оставить жалобу без удовлетворения. 2 августа Брюханова обжаловала решения ОИК № 42 и МГИК в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (далее – ЦИК РФ). ЦИК РФ 9 августа приняла постановление, в котором также отказала в удовлетворении жалобы.

18 августа 2019 года А.А. Брюханова обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения об отказе ей в регистрации на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва. Решением Московского городского суда от 21 августа в удовлетворении административного искового заявления было отказано по мотивам пропуска 10-дневного срока обращения в суд, предусмотренного частью 4 статьи 240 КАС РФ, без рассмотрения дела по существу. 22 августа Брюханова подала в Верховный Суд РФ апелляционную жалобу. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2019 года решение суда было оставлено без изменения, а апелляционная жалоба заявительницы – без удовлетворения.

Заявительница полагает, что положение части 4 статьи 240 КАС РФ нарушает ее конституционные права, в том числе право быть избранной, гарантированное частью 2 статьи 32 Конституции РФ, и право на судебную защиту, гарантированное частями 1 и 2 статьи 46 Конституции РФ.

Согласно части 4 статьи 240 КАС РФ, административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией обжалуемого решения. Согласно части 7 статьи 240 КАС РФ, срок, указанный в части 4 данной статьи, не подлежит восстановлению независимо от причин пропуска.

Полагаю, что взаимосвязанные положения частей 4 и 7 статьи 240 КАС РФ являются ограничением права граждан на судебную защиту их пассивного избирательного права. Согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничения, предусмотренные частями 4 и 7 статьи 240 КАС РФ, мотивируются необходимостью заблаговременно сформировать окончательный перечень зарегистрированных кандидатов. Это важно для избирателей, которые делают свой выбор в ходе избирательной кампании на основании сформированного перечня зарегистрированных кандидатов, а также для кандидатов, которые в своей агитационной кампании должны учитывать наличие тех или иных соперников. Кроме того, заблаговременное формирование окончательного перечня кандидатов важно с точки зрения печати избирательных бюллетеней. Таким образом, указанные ограничения призваны защитить права и законные интересы других лиц – избирателей и кандидатов.

Однако практика избирательных кампаний показывает, что указанные ограничения в реальности не позволяют достичь заявленных целей. Перед каждым единым днем голосования Верховному Суду РФ приходится в последнюю неделю рассматривать большое число апелляционных жалоб на решения судов субъектов РФ, касающихся оспаривания регистрации кандидатов или отказов в регистрации. Так, по нашим данным, в 2016 году в последнюю неделю перед днем голосования (с 12 по 16 сентября) в Верховный Суд РФ поступили 103 такие жалобы. В 2019 году в последнюю неделю перед днем голосования (со 2 по 6 сентября) Верховный Суд РФ рассмотрел 29 апелляционных жалоб на решения, связанные с регистрацией кандидатов, в том числе 18 жалоб на отказы в регистрации. И это касается только федеральных и региональных избирательных кампаний, для которых Верховный Суд РФ является апелляционной инстанцией.

С другой стороны, анализ приведенной выше хроники подачи Брюхановой жалоб и принятия решений по ним свидетельствует, что заявительница не затягивала с подачей жалоб, учитывая необходимость подготовки юридически обоснованных текстов. Однако МГИК, ЦИК и Верховный Суд РФ принимали решения за пределами предусмотренного пунктом 4 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» пятидневного срока. Если бы они смогли уложиться в пятидневный срок, окончательное решение (апелляционной коллегии Верховного Суда РФ) было бы принято более чем за две недели до дня голосования. Таким образом, прохождение жалобы на отказ в регистрации через четыре инстанции (две избирательные комиссии и две судебные инстанции) в принципе не исключает возможности принятия окончательного решения в разумные сроки.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал необходимость при регулировании избирательных прав граждан соблюдения баланса публичных и частных интересов в соответствии с предписаниями Конституции РФ. В частности, в Постановлении от 25 декабря 2001 года № 17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Г.В.Истомина, А.М.Соколова, И.Т.Султанова, М.М.Хафизова и А.В.Штанина Суд отметил, что законодатель, руководствуясь стремлением способствовать проведению избирательных кампаний в строго определенные сроки путем оперативного рассмотрения судами соответствующих дел, «нарушил баланс конституционно защищаемых ценностей, поскольку таким регулированием полная и эффективная судебная защита избирательных прав граждан даже в случае их существенного ущемления, влекущего искажение свободного волеизъявления избирателей, не гарантируется».

Полагаю, что в данном случае мы сталкиваемся с аналогичной ситуацией. Стремясь добиться оперативного рассмотрения судами споров, связанных с регистрацией кандидатов, законодатель нарушил баланс конституционно защищаемых ценностей, существенно ограничив эффективность защиты пассивного избирательного права граждан. Между тем, пассивное избирательное право граждан является важнейшей ценностью. Кроме того, как отмечается рядом конституционалистов, ущемление пассивного избирательного права кандидата одновременно нарушает права большого числа избирателей, которые намереваются за него проголосовать.

Венецианская комиссия Совета Европы (далее – Венецианская комиссия) отмечает в сборнике мнений и докладов, касающихся разрешения избирательных споров за 2017 год, что «Апелляционным органом по избирательным вопросам должна быть либо избирательная комиссия, либо суд. <…> В любом случае, окончательное обращение в суд должно быть предусмотрено в законодательстве» (пункт 3.3.).

Далее Венецианская комиссия, закрепляя необходимость принципиальной возможности обжалования нарушения законодательства о выборах, устанавливает, что существует два возможных пути обжалования:

1)       апелляции могут рассматриваться обычными судами, специальным судом или Конституционным судом;

2)       апелляции могут рассматриваться избирательной комиссией.

Как отмечено Венецианской комиссией, в пользу последнего механизма можно привести много аргументов, поскольку комиссии являются узкоспециализированными органами, в то время как суды, как правило, обладают меньшим опытом в вопросах выборов. В качестве меры предосторожности, однако, желательно, чтобы существовала определенная форма судебного надзора, делающая вышестоящую комиссию первой апелляционной инстанцией, а компетентный суд – второй (пункт 93)^[1].

Этот вывод Венецианской комиссии подтверждается и российской практикой. Российское избирательное законодательство предусматривает большое количество оснований для отказа в регистрации кандидата. В тех случаях, когда кандидат для регистрации должен представить определенное количество подписей избирателей, отказ в регистрации часто основан на признании недействительными большого числа подписей, при этом закон предусматривает большое число оснований для признания подписи избирателя недействительной.

На практике часто отказ в регистрации мотивирован несколькими основаниями, и также по результатам проверки подписных листов часть подписей признаются недействительными по одному основанию, вторая часть – по другому, третья часть – по третьему, и т.д. Кандидату приходится оспаривать разные основания признания подписей недействительными, а также другие основания для отказа в регистрации. При этом эффективность обжалования тех или иных оснований в избирательных комиссиях и суде различна.

Так, как верно отмечено Венецианской комиссией, избирательные комиссии обладают большим, чем суды, опытом в узкоспециализированной сфере, касающейся избирательных правоотношений. И мы видим на практике, в том числе и в деле А.А. Брюхановой, что избирательные комиссии при рассмотрении жалоб признают действительными большое число подписей, которые незаконно были признаны недействительными ОИК. Так, МГИК после проверки сократила на 273 число недействительных подписей в поддержку Брюхановой, а ЦИК РФ затем сократила число недействительных подписей еще на 138 (после чего кандидату для регистрации не хватало 227 подписей).

В то же время есть другие основания для признания подписей недействительными или для отказа в регистрации, где судебная защита чаще всего бывает более эффективной, чем защита со стороны избирательных комиссий. Это, в частности, любые споры, которые могут быть разрешены с помощью свидетельств граждан, поскольку судебные процедуры предусматривают допрос свидетелей, а избирательные комиссии такой возможности лишены.

Так, Конституционный Суд РФ в Определении от 10 февраля 2016 года № 216-О отметил, что «положения избирательного законодательства не могут рассматриваться как препятствующие вызову в суд свидетелей, их допросу, совершению иных процессуальных действий по доказыванию или оценке и проверке доказательств, включая заявление ходатайств и назначение судебных экспертиз, с целью оспаривания решения избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата, в том числе в части признания подписей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, недействительными и (или) недостоверными». Однако у избирательных комиссий этих возможностей нет, и практика рассмотрения жалоб кандидатов в избирательных комиссиях подтверждает, что комиссии не воспринимают цитированную выше позицию Конституционного Суда как относящуюся исключительно к суду, но не к ним.

В связи с этим полагаю, что для эффективной защиты пассивного избирательного права граждан и восстановления нарушенного баланса конституционно защищаемых ценностей необходимо предоставить кандидату право обжаловать в суде решение об отказе в регистрации после прохождения его жалоб через систему избирательных комиссий, то есть отменить положение, согласно которому 10-дневный срок обращения в суд, предусмотренный частью 4 статьи 240 КАС РФ не подлежит восстановлению независимо от причин пропуска.

 Таким образом, необходимо сделать вывод, что взаимосвязанные положения частей 4 и 7 статьи 240 КАС РФ не соответствуют статьям 32 (часть 2), 46 (часть 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Кандидат юридических наук Любарев А.Е.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев