Вопрос 1: Зачем понадобилось вводить в закон разграничение информирования и агитации?

Вопрос 2: В чем отличие информирования избирателей от предвыборной агитации?

Вопрос 3: Можно ли на практике отличить информационный материал от агитационного?

Вопрос 4: Является ли публикация результатов социологического опроса информационным материалом?

Вопрос 5: Кто может и кто обязан осуществлять информирование избирателей?

Вопрос 6: Каковы обязанности СМИ по информированию избирателей?

Вопрос 7: Каковы обязанности избирательных комиссий по информированию избирателей?

Вопрос 8: Как избирательные комиссии должны информировать избирателей о кандидатах?

Вопрос 9: Должны ли избирательные комиссии использовать Интернет для информирования избирателей?

Необходимость разграничения понятий “информирование избирателей” и “предвыборная агитация” обусловлена тем, что на предвыборную агитацию накладывается много ограничений. Мы говорили о них в ответах по теме 6, здесь лишь кратко повторим. Во-первых, агитация запрещена в определенный временной период, в частности, в день голосования и накануне дня голосования. Во-вторых, агитационная деятельность должна финансироваться исключительно из средств избирательного фонда. В-третьих, некоторым лицам и организациям ведение агитации запрещено.

Все эти ограничения не должны распространяться на информацию о выборах в целом, поскольку это вошло бы в противоречие с конституционными правами на получение и распространение информации. Избиратель имеет право получать информацию не только от кандидатов и их избирательных штабов, но и из независимых источников. Без этого он не сможет составить целостное представление о кандидатах, и тем самым он будет лишен возможности сделать осознанный выбор.

К информационным материалам закон предъявляет следующие требования. Их содержание должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений. При соблюдении этих условий деятельность по информированию избирателей может осуществляться свободно.

К агитационным материалам такие требования не предъявляются. Они не могут быть объективными уже в силу того, что кандидат и те, кто за него агитируют, заинтересованы сообщать о себе позитивную информацию и скрывать негативную, а о своих конкурентах – наоборот. Конечно, желательно, чтобы информация в агитационных материалах была достоверной, но закон не предусматривает санкций за недостоверную информацию в таких материалах. Другое дело, что недостоверная информация, содержащаяся в агитационных материалах, может стать объектом опровержения и критики, и это должно негативно сказаться на имидже кандидата.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, “критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению”. Таким образом, главная особенность агитации – то, что она осуществляется с целью склонить избирателя в определенную сторону. У информирования цель иная – дать избирателю объективную информацию, на основе которой он смог бы самостоятельно сделать свой выбор.

Разумеется, на практике отличить информационный материал от агитационного не всегда легко. Однако в большинстве случаев даже не очень искушенный избиратель может на основе интуитивных представлений понять, агитируют его или просто информируют. Что касается специалистов, то они знают основные приемы, которые позволяют придать информации агитационный характер. Однако установить характер конкретного материала легче, чем выработать какие-то формальные критерии для отграничения агитации от информирования.

Попытки установить формальный критерий неоднократно предпринимались, но их трудно назвать успешными. Так, в пункте 2 статьи 48 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” содержится перечень действий, подпадающих под понятие предвыборной агитации (см. ответ на вопрос 4 по теме 6). Однако этот перечень недостаточно четок (в частности, он оперирует такими субъективными понятиями как “позитивные и негативные комментарии” и т.п.), кроме того, для каждого из перечисленных в нем действий Конституционный Суд отдельно отметил, что оно может считаться агитационным только при наличии агитационной цели.

Специалисты, работающие в Центризбиркоме, попытались определить признаки, которые, по их мнению, позволяют правоприменителю сделать вывод о наличии агитационной цели в действиях журналиста или редакции (см.: Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М., 2006 и последующие издания). Такими признаками, по их мнению, в частности, являются:

• обращение журналиста к интервьюируемому с вопросами, носящими провокационный характер, то есть предполагающими ответ, способный иметь агитационный эффект;
• явная неадекватность освещения какого-либо события (предвыборного мероприятия того или иного кандидата, избирательного объединения) информационному поводу; это может проявляться как в чрезмерном освещении незначительного события, так и в замалчивании информации о явно вызывающем общественный интерес событии;
• систематичность (в нескольких номерах периодического печатного издания, нескольких выпусках теле- или радиопередачи) и тенденциозность (с устойчивым преобладанием позитивных или же негативных оценок) освещения конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений темы одним автором либо явно тенденциозная компиляция материалов разных авторов, посвященных конкретной теме, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений;
• систематическое описание на протяжении длительного времени (но в рамках избирательной кампании) возможных последствий дальнейшего “нахождения у власти” определенного лица или политической силы или “прихода к власти” иного лица, иной политической силы.

Нельзя назвать эти признаки достаточно определенными, кроме того, они не охватывают все возможные случаи, однако мы привели их в связи с тем, что Центризбирком уже начал использовать их в своей практике.

Как было сказано выше, установить, имеет ли конкретный материал агитационный характер, легче, чем выработать формальные критерии для отграничения агитации от информирования. Проблема лишь в том, что для этого нужны объективные эксперты и нейтралитет избирательных комиссий и судов по отношению к кандидатам и избирательным объединениям.

Если публикация результатов социологического опроса удовлетворяет специальным требованиям, предусмотренным Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав…”, то такая публикация признается информационным материалом. И наоборот, в случае, если публикация не удовлетворяет этим требованиям, она может быть признана агитационной.

Закон содержит большой перечень данных, которые должны быть указаны при публикации результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами: организация, проводившая опрос, время его проведения, число опрошенных (выборка), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точная формулировка вопроса, статистическая оценка возможной погрешности, лицо, заказавшее проведение опроса и оплатившее указанную публикацию. Кроме того, закон запрещает опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в Интернете в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования.

В законе записано, что информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, СМИ, физические и юридические лица.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, очевидно, обязаны информировать избирателей о своих решениях, касающихся выборов. К ним относятся законы и иные нормативные акты, регулирующие проведение выборов, решения о назначении выборов, об образовании избирательных округов и избирательных участков, о формировании избирательных комиссий и т.п. В то же время закон запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления информировать избирателей о кандидатах и об избирательных объединениях (запрет введен для того, чтобы уменьшить степень влияния действующей власти на выборы). Однако этот запрет довольно часто нарушается, а избирательные комиссии и прокуратура на эти нарушения не реагируют.

На избирательные комиссии закон возлагает основную функцию по информированию избирателей. Комиссии должны информировать граждан о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях.

СМИ информируют избирателей в рамках выполнения ими своей основной функции – информирования граждан обо всех значимых событиях и проблемах.

Что касается иных юридических лиц и граждан, то их участие в информировании избирателей законом практически не регулируется. Впрочем, их роль в этом процессе обычно невелика.

Во-первых, государственные и муниципальные СМИ должны предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь избирательным комиссиям для информирования избирателей, в том числе бесплатную печатную площадь для публикации их решений. Объем такого эфирного времени и печатной площади должен устанавливаться законами о конкретных выборах.

Во-вторых, СМИ публикуют собственные информационные материалы: репортажи, аналитические статьи, интервью и т.п. Как отмечалось в ответе на вопрос 2, закон требует, чтобы содержание этих материалов было объективным, достоверным, не нарушало равенство кандидатов, избирательных объединений. Это слишком общие требования, и мнения о том, выполняются они или нет, чаще всего носят субъективный характер.

В то же время закон содержит более строгие нормы в отношении сообщений о проведении предвыборных мероприятий. Такие сообщения “должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, … в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, … объему печатной площади, отведенной для таких сообщений”. Конституционный Суд специально отметил, что закон не запрещает журналистам высказывать собственное мнение и давать комментарий за пределами отдельного информационного блока.

Следует отметить, что цитированная норма практически не работает по ряду причин. Во-первых, закон четко не определяет, что такое предвыборное мероприятие, и у разных участников избирательного процесса сложилось разное понимание этого термина. Во-вторых, в правоприменительной практике так и не сложилась единая точка зрения в вопросе, должно ли соблюдаться равенство кандидатов по времени освещения их предвыборной деятельности или по объему печатной площади в каждом информационном блоке или в их совокупности в течение избирательной кампании.

На избирательные комиссии возложены основные функции по информированию избирателей. При этом можно выделить следующие составляющие такого информирования:

• информирование о решениях, принимаемых комиссией;
• информирование о кандидатах, избирательных объединениях;
• информирование о других важных аспектах избирательной кампании;
• информирование об итогах голосования и результатах выборов.

Важнейшей гарантией открытого характера работы избирательных комиссий является их обязанность доводить до всеобщего сведения принимаемые решения, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов. Эти решения публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации. Объем и сроки такой публикации должны устанавливаться специальными законами, однако в большинстве случаев специальные законы (как федеральные, так и региональные) такой конкретизации не содержат.

Законом предусмотрена также публикация в средствах массовой информации результатов выборов и итогов голосования, причем в объеме данных, содержащихся в протоколах всех избирательных комиссий, вплоть до участковых. К сожалению, сроки такой публикации довольно растянутые, а ответственность избирательных комиссий и средств массовой информации четко не прописана, поэтому данное требование закона не всегда выполняется (особенно в отношении данных протоколов участковых комиссий). Однако в настоящее время итоги голосования по избирательным участкам довольно оперативно публикуются на официальных сайтах избирательных комиссий субъектов РФ.

Говоря о других важных аспектах избирательной кампании, следует упомянуть обязанность избирательной комиссии, организующей выборы, опубликовать перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и (или) муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации. Важно также, чтобы избирательные комиссии публиковали графики встреч кандидатов с избирателями, графики их бесплатных выступлений в эфире и печатных СМИ и т.п. Кроме того, о важнейших решениях, принимаемых по вопросам выборов государственными органами и органами местного самоуправления, должны информировать избирателей не только сами эти органы, но и избирательные комиссии. Это касается, в частности, схемы избирательных округов, перечня избирательных участков и мест проведения голосования. Некоторыми законами (например, пунктом 2 статьи 17 Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации”) на избирательные комиссии возлагается также прямая обязанность разъяснения избирательного законодательства, информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании.

Однако наиболее важной с точки зрения осуществления избирателем осознанного выбора является информация о кандидатах и избирательных объединениях.

Закон особенно настойчиво требует донесения до избирателей информации о доходах и имуществе кандидатов и об операциях с их избирательными фондами. Сама по себе такая информация тоже важна (хотя при нынешней доле теневой экономики она не способна дать истинное представление о материальном положении кандидата). Нам представляется, что избирателю не менее важно знать биографические данные о кандидате.

Одним из наиболее эффективных способов информирования избирателей о кандидатах является издание сводных плакатов с фотографиями и сведениями обо всех зарегистрированных кандидатах. Такие плакаты обычно издаются, однако здесь важно отметить два негативных обстоятельства. Во-первых, их подготовка, издание и распространение практически не урегулировано законом. Во-вторых, проявляется тенденция к сокращению их тиражей (на фоне роста тиражей малоинформативных плакатов с призывами прийти на выборы) и к размещению их только в день голосования на избирательных участках.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав…” устанавливает только то, что участковая избирательная комиссия оборудует в помещении для голосования стенд, на котором размещает информацию о кандидатах – в объеме, устанавливаемом комиссией, организующей выборы, но не меньше, чем объем данных, внесенных в избирательный бюллетень, плюс сведения об их доходах и имуществе (в том числе о фактах предоставления кандидатами недостоверных сведений, если таковые имеются). Таким образом, этот закон, действительно, не требует размещения подобных плакатов ранее дня голосования и где-либо, помимо помещений для голосования. Кроме того, закон обходит молчанием вопрос о том, кто отвечает за изготовление плакатов и за содержащуюся в них информацию. Очевидно, что участковые комиссии могут лишь вывешивать плакаты на стендах, но их возможности и полномочия не позволяют им определять содержание плакатов и изготавливать эти плакаты.

Размещение сводных плакатов в помещениях для голосования, безусловно, играет важную роль. Практика показывает, что многие избиратели рассматривают эти плакаты, прежде чем проголосовать, и, таким образом, делают свой окончательный выбор с учетом содержащейся там информации. Однако не менее важно, чтобы избиратель мог ознакомиться со сводной информацией о кандидатах заранее, для чего необходимо выпускать эти плакаты достаточным тиражом и размещать заблаговременно в местах, посещаемых избирателями.

Очевидно, что главную роль в подготовке сводного плаката должна играть (и обычно играет) избирательная комиссия, регистрирующая кандидатов, поскольку именно она обладает наибольшей информацией о кандидатах и она же наиболее плотно контактирует с кандидатами. Поэтому кандидатам, избирателям, членам избирательных комиссий следует требовать, чтобы эти избирательные комиссии либо вышестоящие комиссии, организующие выборы, принимали решения о том, чтобы сводные плакаты издавались достаточным тиражом и размещались заблаговременно в местах, посещаемых избирателями.

Отметим основные принципы, которыми, на наш взгляд, следует руководствоваться при подготовке плаката:

• плакаты должны содержать больший объем информации о кандидатах, чем избирательный бюллетень (иначе они большого смысла не имеют); дополнительная информация должна предоставляться самими кандидатами;
• избирательная комиссия должна строго соблюдать принцип равенства, который заключается не только в предоставлении всем кандидатам равной площади на плакате, но и в одинаковых требованиях к оформлению, размещению, объективности и документированности информации;
• избирательная комиссия должна нести ответственность за содержание плаката, его достоверность и объективность; поэтому информация, предоставляемая кандидатом, должна быть документирована (если она не является общеизвестной), и она должна содержать факты, а не субъективно–оценочные суждения (в противном случае плакат превратится в собранные вместе агитационные материалы).

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав…” обязывает размещать в Интернете в порядке, определяемом Центризбиркомом, данные протоколов участковых комиссий об итогах голосования при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Это требование закона в последнее время выполняется вполне удовлетворительно, что позволяет с большей эффективностью контролировать процесс подведения итогов голосования и результатов выборов.

Другие требования об информировании избирателей через Интернет (например, о размещении информации о выдвинутых и зарегистрированных кандидатах, списках кандидатов) могут содержаться в законах о конкретных выборах.

С конца 2003 года в соответствии с Постановлением Центризбиркома все избирательные комиссии субъектов РФ имеют собственные интернет-сайты на едином портале Центризбиркома. Ряд избирательных комиссий имел свои сайты и ранее, и часть из них эти сайты сохранила и продолжает обновлять параллельно с сайтом, размещенным на портале ЦИК.

Таким образом, избирательные комиссии субъектов РФ имеют возможность размещения в Интернете довольно значительного объема информации. Однако многие комиссии используют эти возможности явно недостаточно.

Следует отметить, что на всех сайтах существует раздел “Выборы и референдумы” (в редких случаях этот раздел носит другое наименование), который наполняется информацией из ГАС “Выборы”. Структура и содержание данного раздела, форма и объем материала (информация о кандидатах, итоги голосования и т.д.) жестко определены Центризбиркомом. Несмотря на некоторые неудобства технического характера при пользовании этим разделом, непродуманности отдельных параметров раздела, единая заданная форма способствует быстрому и адекватному поиску наиболее существенной информации на сайте каждой комиссии.

Остальные разделы и их содержание оставлены на усмотрение самим избирательным комиссиям. Некоторые избирательные комиссии практически не выполняют своих обязанностей по информированию избирателей через сеть Интернет и оставляют эти разделы пустыми либо размещают в них лишь неактуальную информацию.

В то же время есть избирательные комиссии субъектов РФ, которые представляют в Интернете практически полную информационную картину текущей избирательной кампании, и тем самым значительно упрощают реализацию избирательных прав граждан. На сайтах таких комиссий представлены практически все решения данной избирательной комиссии, законы о выборах, полная и удобно организованная информация о кандидатах и списках кандидатов и другие важные сведения о ходе избирательной кампании.

Свои сайты имеют и некоторые территориальные избирательные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований. Содержание таких сайтов законами и иными нормативными актами обычно не регламентировано, и они информативны настолько, насколько этого желают руководители комиссии.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев