Местные выборы в Украине – 2015

Сообщение 1

Избирательное законодательство и избирательная система

25 октября в Украине пройдет голосование на очередных местных выборах (предыдущие выборы прошли в октябре 2010 года). Избирается большое число органов: главы городов, поселков и сел, советы областей, районов, городов, районов в городах, поселков и сел. Избирателям придется голосовать по нескольким бюллетеням; например, в Кировограде одновременно избираются депутаты областного, городского и двух районных советов, а также глава города – итого 4 бюллетеня. В районном центре Кировоградской области поселке Добровеличковка (географический центр Украины) одновременно избираются депутаты областного, районного и поселкового советов, а также глава поселка – здесь также 4 бюллетеня.

Поскольку Украина – унитарное государство, все местные выборы проводятся по единому Закону «О местных выборах». Действующая версия закона была принята в июле этого года (Закон от 14.07.2015 № 595-VIII). Все же один раз (4.09.2015, накануне начала кампании) в него успели внести изменения – они касаются выборов в добровольно объединившихся территориальных общинах.

На этих выборах используются три избирательные системы. Главы городов с числом избирателей более 90 тыс. избираются по мажоритарной системе абсолютного большинства. Главы меньших городов, поселков и сел избираются по мажоритарной системе относительного большинства. Также по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных округах избираются депутаты поселковых и сельских советов.

Третья избирательная система (по которой избираются областные, городские и районные советы) – новая для Украины. Историю ее появления следует изложить подробнее. Многих украинских экспертов и политиков не удовлетворяет ни пропорциональная система с закрытыми списками в едином избирательном округе (на выборах в Верховную Раду действовала в 2006 и 2007 годах, примерно в те же годы применялась и на местных выборах), ни смешанная несвязанная (параллельная) система (на выборах в Верховную Раду действовала в 1998, 2002, 2010 и 2014 годах, примерно в те же годы применялась и на местных выборах). И в стране достаточно популярной стала идея введения открытых списков, при которых избиратель может выбирать не только партию, но и одного из кандидатов внутри выбранного им партийного списка.

Эта идея, в частности, была реализована в проекте Избирательного кодекса Украины, подготовленного в 2009 году рабочей группой во главе с депутатом Ю.Б. Ключковским. Однако данный проект так и не был принят: в 2010 году президентом стал В. Янукович, после чего в Верховной Раде сменилась правящая коалиция, и «оранжевый» законопроект был отвергнут.

После свержения В. Януковича вновь заговорили об открытых списках. В предвыборной программе П. Порошенко говорилось, что он приложит все усилия, чтобы новые выборы Верховной Рады прошли по открытым спискам. Но не получилось. Одни эксперты говорили, что у Порошенко не хватило политической воли. Другие считали, что провести открытые списки через тот депутатский корпус было в принципе нереально.

На выборах в Верховную Раду 2014 года введение открытых списков было предусмотрено в предвыборных программах партий «Батьковщина», Блок Петра Порошенко, Радикальной партии Олега Ляшко, «Свобода». В коалиционном соглашении, которое после выборов заключили пять партий, образовавшие парламентское большинство (Блок Петра Порошенко, «Народный фронт», «Самопомощь», «Батьковщина» и Радикальная партия Олега Ляшко) было записано введение пропорциональной избирательной системы с открытыми спискам не только на выборах в Верховную Раду, но и на местных выборах (кроме сельских и поселковых советов).

Однако и здесь все получилось не так. В Верховной Раде была сформирована рабочая группа с участием экспертов и общественников во главе с депутатом Александром Черненко (бывший руководитель Комитета избирателей Украины, фракция «Блок Петра Порошенко»). Она работала в открытом режиме, проводила общественные обсуждения и в конечном счете подготовила проект закона о местных выборах, предусматривавший открытые списки. Проект этот был внесен в Верховную Раду 22 мая большой группой депутатов (от фракций «Блок Петра Порошенко», «Народный фронт» и «Самопомощь»). Однако появилось еще 3 альтернативных проекта – от «Батьковщины», от депутата из фракции «Народный фронт» и от группы из 5 депутатов (2 из фракции «Блок Петра Порошенко», 1 из фракции «Народный фронт» и 2 от Радикальной партии Олега Ляшко). Последний и был принят 18 июня в первом чтении.

«Открытость» списков этом проекте была предусмотрена лишь в ограниченном виде. Он предусматривал, что территория единого округа делится на территориальные округа. В каждом округе партия могла бы выдвинуть одного или двух кандидатов. Если она выдвигала двух, то избиратель мог бы выбрать из них одного. Это было явно непродуманное положение, поскольку единственные кандидаты в округе оказывались в лучшем положении, чем те, кто выдвигался бы вдвоем. При прохождении второго чтения оно было исключено.

В результате получилась система, почти идентичная той, которая использовалась на выборах Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в 2007 и 2011 годах. Выборы проводятся исключительно по партийным спискам, независимых кандидатов (самовыдвиженцев) нет. Территория единого округа разбивается на территориальные округа, число которых равно числу мандатов в избираемом округе (в Петербурге в 2011 году число округов было немного больше). В каждой группе – не более одного кандидата (но может и не быть никого). В центральной части списка (которая получает мандаты вне очереди) – один кандидат (т.н. первый кандидат; в Петербурге было до трех кандидатов; в законопроекте, принятом в первом чтении, центральной части не было).

Существенным моментом при нарезке территориальных округов является положение о том, что число избирателей в них должно быть по возможности максимально приближенной к средней численности избирателей. При этом на выборах областного совета на территории каждого района или города областного значения должен быть образован как минимум один округ. На выборах районных советов такое же правило касается каждого села, поселка или города районного значения. Соблюдение этого требования приводит к тому, что на практике округа получаются существенно неравными по числу избирателей. Например, на выборах в Кировоградскую областную Раду размер округа варьируется от 5892 избирателей до 18172.

В избирательном бюллетене указываются порядковый номер, большими буквами полное название местной организации партии, дальше маленькими буквами в скобках – фамилия, имя и отчество первого кандидата в списке кандидатов, далее через тире – прописными буквами фамилия, имя и отчество кандидата в депутаты, закрепленного за территориальным избирательным округом. Между порядковым номером и указанными сведениями размещается пустой квадрат.

Фото бюллетеней для выборов мэра Киева и Киевской городской Рады

При распределении мандатов внутри списка, как уже выше отмечено, первым получает мандат кандидат, не отнесенный ни к какому территориальному округу. Остальные мандаты передаются кандидатам в порядке убывания процента поданных за них голосов (в законопроекте, принятом в первом чтении, была более сложная схема).

Таким образом, правящая коалиция нарушила свое же соглашение: открытыми списками здесь не пахнет. Избиратель не может выбирать кандидата внутри партийного списка, он выбирает партию и одновременно голосует за кандидата, которого партия поставила на его округ. Другое дело, что последовательность получения кандидатами мандатов в некоторым смысле зависит от избирателей: там, где больше избирателей проголосует за партию, там у кандидата больше шансов получить мандат. Тем самым кандидаты стимулируются работать в своем округе. Но к правам избирателей это не имеет отношения.

Более того, система эта и особенно пропагандистская кампания вокруг нее может вводить избирателей в заблуждение. Сейчас некоторые политики и эксперты дают избирателям такие советы: смотрите фамилию кандидата, напечатанную большими буквами, и, если он вам нравится, – голосуйте за эту партию. Иными словами, предлагают избирателю руководствоваться правилами выбора, уместными при мажоритарной системе. Но при этом избирателю не объясняют, что его голос может достаться совсем не этому кандидату, а другому кандидату из той же партии, а в такой ситуации избиратель должен ориентироваться больше на партию, чем на личность кандидата из его округа.

Как показывают и теоретический анализ, и российский опыт, система эта (в отличие от мажоритарной) не обеспечивает территориального представительства. В одних территориальных округах могут оказаться избранными несколько кандидатов, в других – ни одного. При этом ущемленными оказываются наиболее плюралистично голосующие территории (на областных выборах – крупные города).

Кроме того, она имеет то свойство, что кандидат, чья партия заняла в его территориальном округе первое место, может оказаться неизбранным, а кандидат, чья партия получила в этом округе меньше голосов, – избранным. С точки зрения логики пропорциональных выборов это не страшно, но избиратели, которым внушают логику мажоритарных выборов, в этом случае будут сильно разочарованы.

Как пояснили мне эксперты, подобная система предлагалась в Украине еще в 2002 году для выборов Верховной Рады, но не была поддержана. Теперь ее продавила администрация президента, и есть основания полагать, что далее ее будут предлагать и для парламентских выборов. Однако эксперты думают, что избиратели и общественность после нынешних выборов воспримут эту систему как несправедливую.

Аркадий Любарев
21 октября 2015 года

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев