О ФОРМИРОВАНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Формирование территориальных избирательных комиссий в Москве осенью 1999 года дает богатую пищу для размышлений. В этом году первый раз эту работу выполняют районные Управы (раньше этим занимались вышестоящие избирательные комиссии). И вот как все получается в условиях дефицита правового сознания.
В начале приведу выдержки из избирательного законодательства.
Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, ст. 21, п. 1:
“Территориальная (районная, городская и другие) избирательная комиссия формируется не ранее чем за 70 и не позднее чем за 60 дней до дня голосования в количестве 5 – 9 членов с правом решающего голоса представительным органом (представительными органами) местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальной избирательной комиссии предыдущего состава, если она действовала на постоянной основе... В случае, если законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусмотрено, что территориальная избирательная комиссия осуществляет свою деятельность на постоянной основе, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации по согласованию с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации может возложить полномочия территориальной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы на указанную избирательную комиссию.”
Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”, ст. 13, п. 3:
“При совмещении выборов в органы власти города Москвы с выборами в федеральные органы государственной власти территориальные и участковые избирательные комиссии формируются в порядке, установленном федеральными законами, а также настоящим Законом в части, не противоречащей федеральному законодательству.”
Тот же закон, ст. 15, п. 1:
“Территориальная избирательная комиссия формируется перед выборами советников в каждом районе города Москвы районным Собранием не позднее чем за 70 дней до дня выборов в составе 5-11 членов комиссии с правом решающего голоса на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства и работы, службы, учебы, территориальной избирательной комиссии предыдущего состава, а также органов территориального общественного самоуправления, внесенных в районное Собрание не позднее чем за 80 дней до дня выборов. Глава Управы принимает предложения по составу территориальной избирательной комиссии и вносит все поступившие предложения на рассмотрение районного Собрания.”
Та же статья, п. 4:
“Срок полномочий территориальной избирательной комиссии заканчивается после образования территориальной избирательной комиссии перед выборами советников районного Собрания нового созыва.
Образованная в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи территориальная избирательная комиссия может выполнять полномочия территориальной избирательной комиссии при проведении выборов федеральных органов власти, депутатов городской Думы, Мэра и Вице-мэра. Совмещение территориальной избирательной комиссией полномочий при проведении выборов депутатов городской Думы, Мэра и Вице-мэра осуществляется по решению городской избирательной комиссии, при проведении выборов федеральных органов власти - по решению городской избирательной комиссии, принятому по согласованию с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.”
При внимательном чтении приведенных выше фрагментов возникает несколько вопросов.
1. Что такое “предложение” избирательных объединений и т.п., как оно должно быть оформлено?
2. Можно ли считать, что территориальные избирательные комиссии в Москве действуют “на постоянной основе”, если этих ключевых слов в московском законе нет, но по сути (см. ст. 15 п. 4) это так?
3. В какие сроки должны быть внесены предложения по составу территориальной избирательной комиссии? Должен ли действовать при совмещении выборов депутатов Гос. Думы и советников срок “не позднее 80 дней до дня выборов”, предусмотренный московским законом?
Ответ на эти вопросы в первую очередь следует искать в “Разъяснениях порядка формирования окружных, территориальных и участковых комиссий для подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва”, принятых Центризбиркомом РФ 18 августа 1999 г. Приведу выдержки из этого документа.
“2.4. Если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования территориальная избирательная комиссия осуществляет свою деятельность на постоянной основе, по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, согласованному с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, полномочия территориальной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы могут быть возложены на указанную избирательную комиссию. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязана внести соответствующее предложение на рассмотрение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не позднее чем за 90 дней до дня голосования, одновременно представив свое заключение о соответсвии порядка формирования территориальной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, федеральному законодательству, сведения о правовых основах деятельности комиссии, ее составе и сроке истечения полномочий. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации уведомляет избирательную комиссию субъекта Российской Федерации о своем решении не позднее чем за 85 дней до дня голосования.”
“3.4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления ... обязаны опубликовать в средствах массовой информации сообщение о начале формирования соответствующих избирательных комиссий: ... территориальных – не позднее чем за 75 дней до дня голосования...
Указанное сообщение должно содержать информацию о сроках и месте представления предложений о кандидатурах в новый состав избирательных комиссий, причем для окружных и территориальных избирательных комиссий указанный срок должен быть не менее пяти дней.
Если органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления ... не опубликуют в указанные сроки такое сообщение, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации ... в течение суток публикует (обнародует) информацию о порядке и сроках формирования соответствующей ... избирательной комиссии.”
“3.6. ... Решение о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий должно быть принято не ранее дня опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы и не позднее дня принятия о назначении членов избирательной комиссии.
Предложение кандидатуры в состав соответствующей избирательной комиссии ... вносится ... в орган, назначающий членов избирательной комиссии, с момента:
... опубликования решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о перечне формируемых территориальных избирательных комиссий (для территориальных избирательных комиссий)...
К решениям о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий прилагаются:
1) сведения о кандидате (фамилия, имя, отчество, дата рождения, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность, адрес места жительства, номер служебного и домашнего телефона, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, сведения об участии в организации и проведении избирательных кампаний);
2) письменное согласие кандидата на назначение его членом соответствующей избирательной комиссии с правом решающего голоса.”
Итак, что удается понять из разъяснений Центризбиркома?
Ответ на один вопрос кажется ясным: предложение по кандидатуре в избирательную комиссию должно состоять из ТРЕХ документов: решения соответствующего органа, сведений о кандидате и согласия кандидата.
Что касается проблемы совмещения территориальными комиссиями полномочий по выборам депутатов Гос. Думы и выборов Мэра и советников, то ясности стало еще меньше. Соответствующие пункты “Разъяснений” явно написаны для случая, когда территоральная избирательная комиссия, действующая на постоянной основе, к началу избирательной кампании уже сформирована. А как быть в ситуации, когда ее новый состав должен быть сформирован почти в те же сроки, что и территориальная комиссия по выборам депутатов Гос. Думы?
Ответ на поставленные вопросы следовало ожидать от Московской городской избирательной комиссии. Именно она, в соответствии с п. 4 ст. 7 Закона города Москвы “О Московской городской избирательной комиссии” должна была сделать разъяснения “по вопросам единообразного применения закона города Москвы о выборах”, а в соответствии с п. 3 той же статьи обеспечить “информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий”.
Однако ни в одном из общегородских изданий Московской городской избирательной комиссией не было опубликовано ничего из нижеперечисленного:
- ни разъяснений о порядке и сроках формирования территориальных избирательных комиссий;
- ни списка формируемых в Москве территориальных избирательных комиссий (если вы помните, по мнению Центризбиркома, только после этой публикации можно было вносить предложения по составу территориальных избирательных комиссий);
- ни решения о совмещении территориальными избирательными комиссиями полномочий по выборам депутатов Гос. Думы, Мэра и Вице-мэра и советников (а при отсутствии такого решения следовало бы создавать в каждом районе две разные комиссии);
- ни сообщения о начале формирования территориальных избирательных комиссий.
Трудно проследить, не была ли опубликована соответствующая информация в каких-либо окружных и районных изданиях, но можно с уверенностью сказать, что если и была опубликована, то далеко не во всех округах и районах.
Почему городская комиссия так отнеслась к информированию избирателей? Рискну высказать собственное предположение. По-видимому, среди членов МГИК (как и в городской администрации) преобладает мнение, что формирование избирательных комиссий – забота исключительно чиновников префектур и районных Управ, которых совсем не обязательно информировать через средства массовой информации: достаточно разослать им персонально соответствующий документ. А уж они обо всем позаботятся сами: подберут нужных кандидатов, помогут с их выдвижением от дружественных общественных организаций. А остальным общественным организациям вообще не надо ничего знать и ни о чем беспокоиться: все равно их кандидатов в комиссии не пропустят!
Мне возразят: а как же партии, имеющие фракции в Государственной и городской Думе? Они-то имеют право на внеконкурсное зачисление в избирательные комиссии. Отвечу: да, это так. Но их представители входят в состав МГИК и получают там всю необходимую информацию. А о других общественных организациях у них душа не болит. Подтверждение этому – чуть позже.
А теперь – о практике. “Российское объединение избирателей” (РОИ, общественное неполитическое объединение, созданное весной 1999 г. и зарегистрированное в Минюсте РФ в августе) выдвинуло кандидатуры примерно в половину территориальных избирательных комиссий Москвы (около 60). В Управы были направлены кандидаты с пакетом документов: выписка из протокола, сведения о кандидате, согласие кандидата, копия свидетельства о регистрации, а также сопроводительное письмо – как видите, набор документов, больший чем требуют разъяснения Центризбиркома. Во многих Управах эти документы были приняты без возражений. Зато в ряде Управ в приеме предложений было первоначально отказано под разными предлогами:
- выписка из протокола составлена “не по форме”;
- не представлена нотариально заверенная копия устава РОИ;
- РОИ не имеет право выдвигать кандидатов в члены избирательных комиссий, так как зарегистрирована менее чем за год до выборов.
По поводу права РОИ как общественного объединения выдвигать кандидатов в члены избирательных комиссий – соответствующих чиновников удалось убедить по телефону. Форма выписки там, где потребовалось, была изменена. Гораздо труднее оказалось с нотариально заверенной копией устава. Делать такую копию для каждой Управы – непомерные расходы. Делать для одной–двух – не исключено, что после этого начнут требовать и все остальные. Но главное, непонятно, а по какому, собственно, праву ее требуют?
5 октября, т.е. за 74 дня до дня голосования и за 4 дня до окончания приема предложений в территориальные комиссии (кто установил этот срок неизвестно, но во всех Управах придерживались именно этого срока) в одной из Управ кандидату от РОИ показали любопытный документ, по-видимому, только что туда поступивший. Называется этот документ “Выписка из протокола № 11 заседания Московской городской избирательной комиссии от 30.09.99” и подписан секретарем МГИК О.В.Черновой. Можно удивиться, что руководство МГИК не сочло нужным облечь свое решение в более пристойную форму, чем “выписка из протокола”. Можно недоумевать, почему в документе нет никаких ссылок на закон или какой-нибудь другой нормативный акт, так что абсолютно непонятно, на основании чего принято данное решение. Но гораздо более удивительно содержание документа. Цитирую:
“Принято решение разрешить не предоставлять копии Уставов, заверенных нотариально, избирательными объединениями, имеющими фракции в Государственной Думе (КПРФ, ЛДПР, НДР, Яблоко) и в Московской городской Думе (ДВР) при выдвижении кандидатов в составы территориальных и участковых комиссий.”
Анализ законодательства о выборах свидетельствует: МГИК превысила свои полномочия. Как уже было сказано выше, к ее полномочиям относится, например, публикация разъяснений по вопросам применения избирательного законодательства. Но ни в одном законе вы не найдете ее права РАЗРЕШАТЬ. Если бы в законе (или хотя бы в решении Центризбиркома) содержалось требование к избирательным или общественным объединениям предоставлять нотариально заверенные копии Уставов, разве имела бы право городская избирательная комиссия разрешить не выполнять закон?! А поскольку в законе и в решении Центризбиркома такого требования нет, то что может означать подобное “разрешение”? В ряде Управ “выписку из протокола заседания МГИК” восприняли как указание на необходимость требовать копию устава от всех общественных объединений, кроме пяти упомянутых. Ни на какой другой документ ни в одной Управе не ссылались.
6 октября Исполком РОИ направил в МГИК письмо с просьбой “принять на очередном заседании решение, разъясняющее районным Управам, что они не вправе требовать от общественных объединений предоставления копий устава”. Как стало известно автору, 7 октября этот вопрос поднимался на заседании МГИК, и его позиция не была поддержана комиссией. Автор беседовал с одним из членов МГИК. Было названо много причин, почему нужно требовать копию устава. Тут и прецедент с партиями-двойниками, и необходимость проверить, был ли соблюден устав при выдвижении кандидатов и т.п. Не было только одного – ссылки на закон или другой нормативный акт.
В результате всех бесед и обсуждений у автора возник набор вопросов, который он хотел бы задать членам МГИК и предствителям городских и районных властей.
- Имеет ли право чиновник отказаться принять документ, направленный в орган власти?
- Имеет ли право чиновник определять, соответствует ли документ требованиям закона, если законом на него такие функции не возложены?
- Имеет ли право чиновник требовать соблюдения формы документа, которая никем не утверждена и нигде не опубликована?
- Имеют ли право районная Управа требовать от общественных объединений подчинения решению, которое нигде не опубликовано?
Впрочем, трудно надеяться переубедить членов МГИК, которые чиновничью логику понимают гораздо лучше, чем логику права. Вывод на будущее: необходимо в законе прцедуру выдвижения кандидатов в состав избирательных комиссий прописывать так же подробно, как и процедуру выдвижения кандидатов в депутаты. В конце концов, избирательные комиссии тоже орган власти с немалыми полномочиями. И его формирование нельзя отдавать на откуп чиновникам.
Аркадий Любарев
313-96-51
Возврат на титульный лист | Что нового? | Федеральные списки | Законы о выборах | Ссылки | Часто задаваемые вопросы | Устав МОИ | Учредители МОИ | Сведения о регистрации МОИ | Текущий архив | Почтовый ящик МОИ
This document maintained by lahta@.land.ea.ru.
Material Copyright © 1999 Лахта-М