win | koi8

Рекомендации членам окружных и территориальных избирательных комиссий в городе Москве

Обычно рекомендации такого рода являются комментариями к законодательству. Наши рекомендации скорее представляют собой советы по поведению членов окружных (ОИК) и территориальных комиссий (ТИК), в тех ситуациях, которые по нашему мнению, будут возникать на проходящих выборах. Эти рекомендации основаны в первую очередь на опыте работы автора в качестве члена и председателя окружной избирательной комиссии, а также в качестве наблюдателя.

Пожалуй, главное, что следует учитывать члену ТИК и ОИК - это то, что избирательная комиссия представляет собой коллегиальный орган, состоящий из членов с разным характером и темпераментом, жизнененным мироощущением и политическими взглядами. Это означает, что вы должны уметь отстаивать свою позицию и стойко переносить поражения, нанесенные вам путем голосования. В разнородном коллективе, там где нет единомыслия и единоличного лидерства, ценится в первую очередь компетентность, выдержка, корректность при общении. Большую роль также играет доля вашего конструктивного участия в работе комиссии. Однако, вы должны понимать, что конфликты неизбежны, и из конфликтных ситуаций вы должны выходить с честью. При решении какого-либо вопроса вы можете оказаться в одиночестве и на вас будет оказано моральное давление, которому надо уметь противостоять.

Работа в избирательных комиссиях высшего уровня (к которым мы относим все комиссии, кроме участковых) требует значительных затрат времени и усилий. Это связано с тем, что борьба за голоса избирателей развертывается очень серьезная, некоторые эффективные способы этой борьбы являются противозаконными, а некоторые находятся на грани закона. Если вы не будете уделять достаточно времени работе в комиссии, может оказаться, что вы упустите из виду наиболее важные нарушения.

Заметим также, что данные рекомендации не охватывают разбора нарушений, которые могут происходить в день голосования. Мы предполагаем посвятить нарушениям в день голосования отдельную памятку.

В первую очередь, надо внимательно изучить три закона, которые регламентируют проходящие в Москве выборы (для членов ОИК - два закона). На заседаниях комиссий эти законы должны быть всегда под рукой. Ваша аргументация будет выглядеть намного более убедительной, если вы будете ссылаться на конкретные статьи закона.

Наиболее важным для членов ОИК является федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, а для членов ТИК - московский закон “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-Мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”. Однако, это не означает, что остальные два закона читать не надо. Во-первых, на федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” можно ссылаться всегда, поскольку он имеет более высокий приоритет. Во-вторых, избиратели часто не различают окружную и территориальную комиссии. В-третьих, опыт любых нарушений избирательного законодательства является ценным и его следует обнародовать.

Закон “Об основных гарантиях …” является “рамочным” в том смысле, что он определяет основные принципы избирательного законодательства. Другие два Закона уточняют эти принципы применительно к конкретному виду выборов и к конкретному субъекту Федерации. Многие положения двух последних Законов слово в слово повторяют положения из первого Закона.

Помимо упомянутых законов, в избирательное законодательство входят инструкции избирательных комиссий, в первую очередь -Центральной избирательной комиссии (ЦИК) и Московкой городской избирательной комиссии (МГИК). Обычно эти инструкции относятся к сугубо техническим вопросам, однако бывает и так, что они предъявляют дополнительные требования к кандидатам. Поэтому, к подобным инструкциям надо подходить осторожно: оценивать, не противоречат ли они законодательству. Недопустимо принятие решений комиссии на основе положений не закона, а инструкции или рекомендации вышестоящей комиссии. В любом случае, если комиссия принимает решение на основе какой-либо инструкции, потребуйте, чтобы вас ознакомили с ней. Иначе, если вопрос затрагивает избирательные права граждан, голосуйте против решения и пишите особое мнение (см. ниже).

Инструкции ЦИК можно найти в “Вестниках ЦИК”, которые должны быть в окружных комиссиях. Кроме этого, отдельные инструкции присылаются в комиссии в виде брошюр. На Интернет-сайте ЦИК и МГИК также есть кое-какая информация (к сожалению, не вся).

Хотя новое избирательное законодательство является значительным шагом вперед по сравнению с предыдущим, в нем остается довольно много пробелов и противоречий. К этому надо относиться с пониманием. Пробелы законодательства активно используются кандидатами для того, чтобы формально действуя в рамках закона, фактически нарушать его. Некоторые факты не могут быть однозначно истолкованы на основании закона, и поэтому вы должны быть готовы к роли судьи, который в рамках закона оценивает то или иное событие “по совести”. Но надо быть готовым и к тому, что некоторые члены комиссии будут увлекаться оценками событий “по совести”, слишком вольно трактуя закон в силу свой предрасположенности к какой-нибудь политической силе.

Для ситуации в Москве характерным является то, что московская исполнительная власть (будем ниже для краткости обозначать ее также словом “Мэрия”) представляет собой самостоятельную политическую силу, крайне заинтересованную в результате выборов. Мэрия оказала значительное влияние на формирование как окружных, так и территоральных избирательных комиссий. В эти комиссии не попало довольно много людей, имеющих большой опыт работы в избиркомах, но не устраивающих по каким-то причинам Мэрию. Основную работу по подбору кадров в комиссии проделали оргуправления префектур и орготделы районных Управ; ими же фактически были подготовлены выборы руководящих органов комиссий.

Не говоря уже о выборах Мэра, легко предположить, что практически во всех округах по выборам в ГосДуму и по выборам советников будут представлены кандидаты, которые будут поддерживаться Мэрией. Обладая мощными информационными и материальными ресурсами, используя организационную структуру исполнительной власти, Мэрия фактически нарушает равноправие кандидатов - один из основополагающих принципов выборов. При этом избирательные комиссии не смогут и (как коллегиальный орган) не захотят увидеть здесь нарушение закона.

Подобная тактика была опробована Мэрией на выборах депутатов ГорДумы в 1997г. и на довыборах в ГосДуму в 1998г. по 195-му и 197-му избирательным округам.

Председателями комиссий в силу упомянутых выше причин в основном являются либо явные сторонники Мэрии и “Отечества”, либо люди, “доверяющие исполнительной власти”. Расклад политических сил в Москве таков, что вашими союзниками при отстаивании принципиальной, соответствующей закону позиции могут оказаться представители совершенно чуждых вам политических сил. На первых заседаниях вы должны оценить поведение и аргументацию членов комиссий при решении спорных вопросов.

Следует заметить, что исполнительная власть курирует комиссии и с помощью так называемых “рабочих групп”. Советуем обратить внимание на то, что члены рабочих групп особенно любят заседания, где обсуждаются вопросы, связанные с “отеческим” кандидатом.

1.К заседаниям надо готовиться. Требуйте повестку дня заранее - по крайней мере за день, чтобы быть готовым к обсуждению вопроса.

Если вы считаете какой-то вопрос достаточно важным, то обязательно предлагайте его как пункт повестки дня. Дело в том, что в соответствии с п.11 ст.31 закона о выборах депутатов ГосДумы и с п.7ст.20 московского закона “избирательная комиссия по требованию любого члена комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам … в соответствии с утвержденной повесткой дня”.

2.Не горячитесь. Даже если вам глубоко противна чья-либо беспринципность, считайте, что вас провоцируют. Говорить надо спокойно и проникновенно.

3.Не выступайте по пустякам. Если в повестке дня комиссии стоит вопрос “Об обеспечении заседаний комиссии газированной водой”, значит на вопрос “О нарушении кандидатом N порядка предвыборной агитации” останется меньше времени.

4. При выступлении старайтесь ссылаться на закон. Это требует некоторой подготовки перед выступлением. Делайте предварительные записи для выступления.

5.Если вы считаете вопрос важным, то предлагайте комиссии принять по нему решение (решения бывают протокольные - по вопросам, связанным с комиссией, и номерные - по вопросам, связанным с ходом избирательного процесса, с избирательными правами граждан). Сначала сформулируйте решение для себя. Сформулируйте письменно главный пункт решения. Скажите, что сначала пойдет констатирующая часть (допишите потом) и ссылки на соответствующие статьи закона. Предложите возложить обязанность по контролю за исполнением решения на председателя (иногда - на себя).

6.Требуйте дословного протоколирования обсуждения вопросов, связанных с нарушением буквы и духа закона.

7.Если решение содержит более одного пункта по существу, предложите голосовать по пунктам.

6.Если вопрос кажется вам принципиальным, а решение большинства вас не удовлетворило, пишите Особое мнение. Особое мнение лучше написать в спокойной обстановке после заседания, обстоятельно изложив причины, однако сразу после голосования по этому вопросу заявите для протокола, что вы будете писать Особое мнение. Проследите за тем, чтобы ваше Особое мнение в положенный срок (см. законы) попало в вышестоящую комиссию - позвоните туда. Если вопрос очень принципиальный, вы можете настаивать на том, чтобы вышестоящая комиссия рассмотрела ваш вопрос на своем заседании.

7.Следует учитывать, что в неофициальной обстановке человек ведет себя несколько иначе, чем на заседаниях комиссии, поэтому не пренебрегайте неофициальным общением. Если вы считаете работу в избирательных комиссиях своим гражданским долгом и предполагаете в будущем работать в комиссиях, присматривайтесь к членам комиссии; надо формировать контингент людей, которые могут этим заниматься по убеждению, а не по указке сверху.

На этапе регистрации наиболее частым нарушением является незаконный отказ в регистрации на основании признания соответствующего количества подписей недостоверными или на основании неправильно оформленных документов. На этих выборах эта проблема будет более актуальна при регистрации советников, так как у кандидатов в депутаты и Мэры есть возможность внести избирательный залог, и по-видимому, многие кандидаты этим воспользуются.

Понятно, что подписные листы можно проверять с разной степенью тщательности. Как показал опыт, подписные листы кандидатов, не пользующихся доверием местной власти, проверяются особенно внимательно. В частности, подпись избирателя можно посчитать недостоверной, придравшись к сокращенному названию улицы (что бывало на предыдущих выборах) или к мелким исправлениям. На основании подобной проверки часть кандидатов отсеивается.

Иногда также у “нежелательных” кандидатов находят недочеты в представленных документах; одним словом, обычно они удостаиваются большего внимания, чем другие кандидаты. К сожалению, ни федеральный, ни московский законы о выборах не дают исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации, а предусматривают “иные основания”. Действенным средством опротестования слишком придирчивого подхода к кандидату является оперативное обращение в Московскую городскую комиссию (можно также обращаться в суд).

Следует заметить, что у кандидатов, поддерживаемых исполнительной властью, проблемы со сбором подписей обычно не возникает: при сборе подписей исполнительная власть использует свои связи с предприятиями, учреждениями, а также с общественными организациями на подведомственной территории. К сожалению, такой способ сбора подписей не является противозаконным: закон не запрещает собирать подписи на предприятиях, требуется только чтобы этим не занимались руководители и чтобы это не происходило в местах выдачи денег.

При возникновении сомнений в подлинности подписи или в законности метода сбора подписей (такие сомнения могут возникнуть, например, когда все данные в листе аккуратно вписаны одной рукой) попробуйте без лишнего шума выяснить, как сомнительные подписи были получены. Для этого следует по адресу узнать телефон человека, чьи данные вам представляются сомнительными. Наиболее легкий и независимый ни от кого способ - использовать телефонную базу данных на CD-ROM (диск свободно продается, например, на Горбушке или в Митино). Другой способ - попросить этот телефон в соответствующем паспортном столе (в милиции или в РЭУ). Будьте очень корректны, когда будете звонить по телефону: представьтесь, объясните ситуацию. Если по телефону выяснится, что подпись подложная, либо что она была собрана незаконным путем (например, ее получение было условием для выдачи справки в РЭУ (принуждение)), берите с собой сотрудника из паспортного стола (эксперта) и идите к соответствующему избирателю составлять протокол. Наличие такого протокола даст вам возможность на комиссии поставить вопрос о тотальной проверке подписей в подписных листах.

Наиболее богатым на нарушения является этап агитации. Трудность заключается в сборе и квалификации огромного потока информации о фактах агитации. Следует продумать, как вы будете собирать информацию о процессе агитации. Существуют несколько источников такой информации:

• Вы сами. Собирайте листовки, печатные материалы, объявления о встречах и т.д. Не стесняйтесь “содрать” один экземпляр листовки, если вы не видели этой листовки в избирательной комиссии.
• Избиратели. Если у вас есть контакты с жителями района, попросите их, чтобы они следили за законностью агитации: приносили вам наиболее одиозные агитационные печатные материалы, посещали мероприятия, устраиваемые в период избирательной кампании исполнительной властью, общественными организациями. Неплохо было бы обратиться с такой просьбой к избирателям через местную бесплатную прессу.
• Кандидаты, избирательные объединения и блоки и их представители. Эти информаторы кровно заинтересованы в выявлении фактов противозаконной агитации. Они являются наиболее активными, а иногда - юридически подкованными. Предложите всем (и именно ВСЕМ) кандидатам информировать вас (помимо официального обращения в комиссию или в суд) о выявленных нарушениях. Представителей кандидата можно даже просить посодействовать выявлению нарушения, однако, учтите, что с этой просьбой надо обращаться к нескольким кандидатам сразу, чтобы вас не обвинили в сговоре с кандидатом.
• Органы исполнительной власти. Потребуйте (лучше - решением комиссии), чтобы они предоставляли в комиссию экземпляры всех печатных изданий, распространяемых на территории округа или района.

Правила ведения предвыборной агитации регламентируются статьями 52-60 федерального закона и статьями 36-40 московского закона. Мы кратко перечислим ниже основные правила предвыборной агитации.

• Листовки, плакаты, аудивизуальные материалы, календари и пр. не должны быть анонимными. Они “должны содержать наименования и юридические адреса организаций (фамилии, имена, отчества и места жительства лиц), изготовивших данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) изготовление данных материалов, а также информацию об их тираже и о дате их выпуска”.
• Если кандидат признает агитационные материалы своими, то они должны быть оплачены из его избирательного фонда. Для оплаты ведения предвыборной агитации кандидатом, избирательным объединением или блоком можно использовать только избирательный фонд.
• Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные предвыборные материалы: а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления; б) лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, военнослужащим при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения; в) воинским частям, военным учреждениям и организациям; г) благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также учрежденным ими организациям; д) избирательным комиссиям, членам избирательных комиссий с правом решающего голоса.
• “Во всех материалах, помещаемых в периодических печатных изданиях и оплачиваемых из средств избирательного фонда кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, должна помещаться информация о том, из избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения, избирательного блока была произведена оплата соответствующей публикации.”
• Государственные и муниципальные средства массовой информации (то есть СМИ, учредителями которых являются Мэрия, префектуры, Управы или если они финансируются более чем на 15% из бюджетных средств) “обязаны обеспечить” кандидатам равные возможности ведения агитации через эти СМИ.
• Кандидатам, избирательным блокам и объединениям, а также их представителям запрещено осуществлять благотворительную деятельность, делать избирателям подарки, обещать подарки и материальное вознаграждение.
• Запрещается реклама коммерческой и иной деятельности кандидатов и организаций, учредителями которых является кандидат, иначе как из избирательного фонда кандидата.

Несмотря на подробности, которыми изобилуют разделы законов, посвященные предвыборной агитации, оказывается, что именно этот этап избирательной кампании регламентирован наименее четко и именно он порождает наибольшее количество конфликтов. Ниже мы опишем типичные ситуации, которые возникают на этапе агитации и вызывают яростные споры в комиссиях. Трудности при решении вопросов, связаннных с нарушением правил агитации, возникают потому, что само понятие “агитация” очень трудно определить. В законе оно определено недостаточно четко (см. ниже). Кроме того, нарушителями порядка агитации часто является не кандидат, а СМИ и органы власти.

Итак, к чему надо быть готовым?

1. Квалифицирование материала как агитационного. Вы встретитесь со следующей трактовкой понятия “агитация”: “Агитация - это призыв голосовать за или против кандидата, избиртаельного объединения или блока”. Иначе говоря, если в материале нет слов “Голосуйте за…” (или “Голосуйте против…”), то это не является агитацией. Такой подход не выдерживает критики и легко опровергается ссылкой на прецеденты. Большинство агитационных материалов не будут содержать таких слов, однако они будут оплачены из избирательного фонда и, следовательно, будут признаны кандидатом как агитационные. По определению, данному в законе, “агитация предвыборная (предвыборная агитация) - деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них”.

Заметим, что под это определение подпадают не только те материалы, которые изготовлены кандидатом и его предвыборным штабом, но и публикации писем граждан, журналистские публикации, содержащие какие-либо высказывания относительно достоинств или недостатков кандидата (при этом может и не указываться тот факт, что герой публикации - кандидат), а также интервью с кандидатом, репортажи с места события с участием кандидата, и его фотографии. Подобные способы ведения агитации через СМИ активно используются некоторыми кандидатами и, в первую очередь, московской исполнительной властью. Такие публикации, естественно не оплачиваются из избирательного фонда, а сам кандидат не признает их своими и агитационными. В конечном итоге оказывается, что общее количество публикаций (количество эфирного времени, площадь печатных материалов), в которых положительно упоминается один из кандидатов, оказывается намного больше, чем количество таких публикаций у других кандидатов. Это существенно влияет на волеизъявление избирателей в целом.

Следует заметить, что речь идет только о государственных и муниципальных СМИ (см. выше). Каждая из подобных публикаций (телепередач) не может быть расценена как нарушение закона. Тем не менее, в совокупности они дают основания говорить о том, что нарушен принцип равных возможностей кандидатов. В том случае, если государственные и муниципальные СМИ отказываются от предоставления другим кандидатам такого же объема эфира или печатной площади, это может служить основанием для признания действий этих СМИ (но не кандидата) противозаконными. Избирательная комиссия может обратиться в суд, в правоохранительные органы, в органы исполнительной власти с представлением о привлечении СМИ-нарушителя к административной ответственности (штраф, лишение лицензии). Понятно, однако, что такой путь малоэффективен в смысле пресечения описанного типа нарушений. Тем не менее, следует создавать прецеденты, накапливать подобные факты и предавать их огласке.

2. Агитационные печатные материалы без указания выходных данных (заказчика, изготовителя, тиража). Сложность заключается в том, что кандидат будет отказываться от авторства. Листовки будут в больших количествах висеть, а кандидат будет говорить, что их развесили враги. Если таких листовок очень много, то это дело надо передавать в правоохранительные органы: пусть “пресекают” развешивание таких листовок и “докапываются”, где эти листовки производились. Та же самая рекомендация относится и к анонимным листовкам, которые содержат сведения, порочащие честь и достоинство кандидатов (а таких бывает довольно много).

При обнаружении листовки, агитирующей за кандидата и не содержащей выходных данных, спросите первым делом у кандидата, его ли это листовка. Если он представит вам платежку и сообщит выходные данные, то вряд ли стоит вменять ему в вину его забывчивость.

Бывает также, что на листовке указан явно заниженный тираж. Например, по документам значится, что отпечатано 100 экземпляров, а листовки висят на каждом столбе. Соберите сто одну листовку и предъявите кандидату обвинение в предоставлении ложной информации.

3. Ведение агитации лицами, не имеющими на это право. Часто встречающийся вид нарушений - косвенное участие в агитации органов власти и органов местного самоуправления, государственных или муниипальных служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей. Следите также за тем, чтобы агитацию не вели благотворительные организации. Обычно в период избирательной кампании резко возрастает забота государственных и муниципальных органов о населении. Начальники местных коммунальных служб и другие чиновники начинают активно встречаться с населением. Ветеранов приглашают на обеды и концерты, многодетных - на детские утренники и т.п. На этих встречах очень часто оказывается кандидат, обладающий информацией о них благодаря своим связям с местными органами власти.

Очень важно зафиксировать три момента: а)как кандидат узнал о данной встрече; б)присутствовал ли кто из должностных лиц на этой встрече и не вел ли он агитацию; в)не было ли на этой встрече раздачи или обещаний подарков. Протокольная фиксация таких фактов может послужить основанием для наказания соответствующих должностных лиц, а в последнем случае и кандидата.

4. Реклама коммерческой или иной деятельности кандидата или организации не из средств избирательного фонда. Ст. 45п.5 Закона “Об основных гарантиях…”, ст.60 п.7 “Закона о выборах депутатов Госдумы…”, ст. 40 п.5 московского закона содержат интересную новую норму, которая должна пресекать использование еще одного распространенного метода агитации: агитация в виде рекламы деятельности кандидата, не оплаченная из избирательного фонда. В этих пунктах законов устанавливается, что “реклама коммерческой или иной деятельности кандидата…” должна производится так же, как и публикация других агитационных материалов: либо за счет бесплатно выделенных печатных площадей и эфирного времени, либо на равных основаниях с другими кандидатами и за счет избирательного фонда.

Что касается коммерческой деятельности, то тут положение более простое: коммерческая реклама - на виду (например, в 1998г. активно использовалась реклама деятельности компании “Майский чай”, возглавляемой одним из кандидатов в депутаты ГосДумы).

С “иной деятельностью” ситуация не так проста. Подпадает ли под рекламу “иной деятельности” активная пропаганда деятельности кандидата в Мэры Ю.М.Лужкова газетой “Тверская,13”? Подпадает ли под рекламу деятельности кандидата многократный рассказ и показ работы некоторой муниципальной службы, возглавляемой кандидатом? Все это вопросы, ответ на которые неоднозначен. С одной стороны, несомненно - это один из видов агитации. С другой стороны, можно возразить, что это не есть реклама и довести дело до абсурда. К подобным фактам, по видимому, следует относится также, как и к фактам агитации посредством писем и репортажей (см.п.1), иначе говоря, факты такой агитации надо накапливать и обнародывать.

5.Нарушение финансовой дисциплины. Закон требует оплачивать любые агитационные материалы, произведенные по заказу кандидата, избирательного объединения или блока или их представителей, исключительно из средств избирательного фонда. Сбербанк присылает в комиссии финансовые отчеты депутатов и дает справки по запросу комиссии. Тщательное сопоставление финансовых отчетов с агитационными материалами часто позволяет обнаружить нарушения. Но для этого надо внимательно следить за всеми агитационными материалами кандидатов. Мы очень рекомендуем, чтобы секретарь комиссии вел по каждому из кандидатов отдельную папку с агитационными материалами.

Возврат на титульный лист | Что нового? | Федеральные списки | Законы о выборах | Ссылки | Часто задаваемые вопросы | Устав МОИ | Учредители МОИ | Сведения о регистрации МОИ | Текущий архив | Почтовый ящик МОИ

This document maintained by lahta@.land.ea.ru.
Material Copyright © 1999 Лахта-М