Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов

Конституционно-правовой смысл процедур регистрации кандидатов и списков кандидатов, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, состоит в том, чтобы отсечь от участия в выборах заведомо слабых кандидатов, которые не имеют достаточной поддержки избирателей.

Анализ практики применения избирательного законодательства в 2012–2019 годах показывает, что как система регистрации кандидатов и списков кандидатов на основании подписей избирателей (подписной фильтр), так и система регистрации кандидатов в главы регионов на основании подписей муниципальных депутатов и избранных глав муниципальных образований (муниципальный фильтр) слишком часто приводят к результату, противоположному декларируемому. Через оба фильтра легко проходят слабые кандидаты, которые затем по итогам голосования получают ничтожную поддержку избирателей. И одновременно эти фильтры не преодолевают сильные кандидаты, о поддержке которых избирателями свидетельствуют итоги голосования на других выборах или социологические данные.

Из этих фактов следует, что обе системы регистрации нуждаются в существенном реформировании. Кроме того, анализ правоприменительной практики показывает необходимость изменения общих подходов к процедурам регистрации кандидатов и списков кандидатов – с учетом положений Конституции РФ, международных документов в области выборов, а также ряда решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека.

1. Восстановление избирательного залога

Учитывая, что как подписной, так и муниципальный фильтр в нынешнем виде не отвечают своему конституционно-правовому предназначению, а их реформирование потребует времени и может не дать быстрого результата, необходимо в качестве альтернативного варианта ввести еще один способ регистрации кандидатов и списков кандидатов – на основании избирательного залога.

Напомним, что избирательный залог применялся на выборах депутатов Государственной Думы в 1999–2007 годах. На региональных и муниципальных выборах в 1999–2002 годах он применялся факультативно (по желанию региональных законодателей), а в 2002–2009 годах – императивно, на основании федерального закона. Единственные выборы в России, где избирательный залог никогда не применялся, – выборы Президента РФ.

Кандидаты и избирательные объединения самостоятельно решали, использовать ли им сбор подписей избирателей или избирательный залог (до 2005 года они имели право одновременно сдавать подписи и вносить залог; в этом случае их регистрировали на основании залога в случае нехватки подписей или большой доли брака в них). При этом избирательный залог возвращался кандидатам, получившим по итогам голосования не менее 5% голосов избирателей, и избирательным объединениям, списки которых получили не менее 3 или 4% голосов избирателей.

За время своего применения избирательный залог показал себя удобным и адекватным способом регистрации кандидатов. Конфликтов при его применении было значительно меньше, чем при регистрации по подписям. Залогом пользовались отнюдь не только «денежные мешки», но значительная часть кандидатов, уверенных в своей поддержке избирателями. Единственной проблемой было то, что в некоторых регионах размер залога был установлен столь большим, что превращало его в этих регионах в неработающий институт. В связи с этим при возвращении залога желательно в федеральном законе установить его верхнюю планку (вероятно, в зависимости от числа избирателей в округе).

Отметим, что избирательный залог в таком виде вполне отвечает конституционно-правовому предназначению регистрационных процедур: поскольку он возвращается сильным кандидатам и партиям и не возвращается тем кандидатам и партиям, которые не пользуются поддержкой существенной части избирателей, он стимулирует участие в выборах сильных кандидатов и дестимулирует участие слабых.

Важно также иметь в виду, что избирательный залог широко распространен в мировой практике. Предусмотрен он и в рекомендациях Венецианской комиссии, при этом отмечено, что залог должен возвращаться, если кандидат или партия набирают больше определенного установленного процента голосов, а сумма залога и указанное число голосов не должны быть чрезмерными.

Введение избирательного залога в качестве альтернативы (по желанию кандидата или избирательного объединения) сбору подписей также позволит сократить число подписей, представляемых в избирательные комиссии и тем самым будет способствовать их более качественной проверке.

2. Модификация муниципального фильтра

Многие эксперты выступают за полный отказ от муниципального фильтра. Действительно, этот фильтр является довольно спорным институтом, и есть ряд теоретических аргументов против его использования. Он встречается лишь в небольшом числе стран, где условия существенно отличаются от российских.

Однако полагаем, что ставить вопрос о полном отказе от муниципального фильтра преждевременно. В данный момент, пока не возвращен избирательный залог, муниципальный фильтр может быть заменен только подписным фильтром, который, как отмечено выше, также пока работает неудовлетворительно и требует модификации. Если же будет возвращен избирательный залог, то острота проблемы существенно снизится, так как кандидаты, не имеющие возможности преодолеть этот фильтр, смогут воспользоваться залогом.

В связи с этим следует ставить вопрос об изменениях основных параметров муниципального фильтра. Их чрезмерность легко видеть, если сравнить их с параметрами подписного фильтра.

1. Требуемая доля подписей.

Муниципальный фильтр – это от 5 до 10% подписей (по выбору регионального законодателя).

Подписной фильтр – это 3% на выборах депутатов Государственной Думы и региональных парламентов по одномандатным округам, от 0,5 до 2% на выборах глав регионов (для самовыдвиженцев), 0,5% на выборах региональных парламентов по единому округу и на муниципальных выборах, около 0,2% на выборах депутатов Государственной Думы по единому округу, около 0,1 или 0,3% (в зависимости от способа выдвижения) на выборах Президента РФ.

При этом подписной фильтр выше 1% экспертами считается чрезмерным, о чем речь пойдет в соответствующем разделе данной записки.

В связи с этим полагаем, что и муниципальный фильтр необходимо снизить: он не должен быть выше 1%.

2. Географический охват

При использовании подписного фильтра на региональных выборах региональному законодателю запрещено устанавливать квоты на сбор подписей избирателей на части территории субъекта РФ. При использовании подписного фильтра на федеральных выборах закон косвенно требует на выборах в Государственную Думу собрать подписи не менее чем в 34% регионов, а на выборах Президента РФ – не менее чем в 47% регионов.

При использовании муниципального фильтра требуется собрать подписи депутатов верхнего или единственного уровня не менее чем в 75% таких муниципальных образований, что является фактически запретительным барьером и никакими аргументами не обосновано.

При этом наличие нормы о географическом охвате фактически ограничивает возможность снижения требуемой доли подписей. Так, если в регионе среднее число депутатов верхнего или единственного уровня составляет 15 (а в некоторых регионах оно ниже), то при обязательности 75-процентного охвата требуемая доля подписей не может быть ниже 5% (75:15).

Наиболее разумной мерой является полный отказ от требований географического охвата. Паллиативным решением может быть снижение такого требования до 25% от числа муниципальных образований верхнего или единственного уровня, однако оно позволит снизить требуемую долю подписей лишь примерно до 2%.

3. Ограничение числа подписей от одного подписанта

При использовании подписного фильтра каждый избиратель может поддержать своей подписью любое число кандидатов.

При использовании муниципального фильтра каждый муниципальный депутат (избранный глава муниципального образования) может поддержать своей подписью только одного кандидата. Считаем этот запрет явно чрезмерным, к тому же на практике приводящим к злоупотреблениям (блокирование подписей).

В связи с этим безусловным требованием должно стать разрешение для муниципальных депутатов (избранных глав муниципальных образований) поддерживать своей подписью любое число кандидатов.

Полагаем, что существенное снижение требуемой доли подписей, отмена или существенное снижение требований географического охвата и снятие запрета подписываться за нескольких кандидатов являются совершенно необходимыми мерами по модификации муниципального фильтра. В то же время для его модификации могут быть предложены и еще одна дополнительная мера, речь о которой пойдет ниже.

4. Уровни сбора подписей

В подавляющем большинстве регионов система муниципальных образований двухуровневая, и в этих случаях закон требует собирать подписи депутатов (и избранных глав) обоих уровней.

Полагаем, что было бы разумнее ограничиться сбором подписей депутатов только верхнего уровня. Это и технологически проще и в большей степени соответствует принципу, по которому каждый уровень власти должен взаимодействовать с властями соседних уровней.

3. Модификация процедуры сбора подписей избирателей

По нашему мнению, традиционная процедура сбора подписей избирателей может быть сохранена в небольших избирательных округах, где требуется собрать небольшое число подписей (20–100), что может сделать сам кандидат с небольшой командой единомышленников.

В более крупных округах, где сбор подписей обеспечивается большими командами сборщиков (которых самому кандидату не всегда удается проконтролировать и среди которых могут быть лица недобросовестные или специально засланные), необходима модификация процедуры. Здесь две главные задачи: 1) сделать так, чтобы сбор подписей действительно свидетельствовал о поддержке кандидата (партии) избирателями; 2) гарантировать, что подписи действительно собраны, а не подделаны, и, как следствие, исключить произвол при их проверке.

Модификация процедуры может заключаться в том, чтобы не сборщики обращались к избирателям («ловили» избирателей), а избиратели ставили подписи по своей инициативе (в том числе под влиянием агитации кандидата или партии).

Известны два предложения по такому изменению процедуры. Первое – сбор подписей в специально установленных местах (помещениях) под контролем определенных избирательных комиссий (скорее всего, ТИК). Эта процедура достаточно проработана в проекте Избирательного кодекса РФ, подготовленного под руководством А.Е.Любарева. В частности, предлагался минимальный норматив количества помещений для сбора подписей (не менее одного на 100 тыс. избирателей) и минимальное время работы таких помещений, а также определенная процедура заверения подписных листов членами наблюдающей избирательной комиссии. Кроме того, в этом проекте предлагалось децентрализовать процедуру проверки подписей, то есть возложить обязанность по проверке подписей на те избирательные комиссии, под наблюдением которых сбор подписей проводился. Такая децентрализация позволяет существенно затруднить злоупотребления при выбраковке подписей.

Второе предложение – сбор подписей в электронном виде (предположительно через портал Госуслуг). В этом случае возможно свести к минимуму злоупотребления как со стороны команды кандидата, так и со стороны избирательных комиссий.

Полагаем, что обе предложенные процедуры можно совместить. Более того, каждая из них имеет определенные недостатки, но совмещение обеих процедур, то есть предоставление избирателям по их личному выбору возможности поставить подпись в определенном месте или через электронный сервис, позволит во многом компенсировать эти недостатки.

В то же время, полагаем, что указанные процедуры сложно совместить с традиционным сбором подписей, поскольку они основаны на ином подходе.

4. Изменение требуемого числа подписей

Венецианская комиссия рекомендует не требовать сбора подписей в количестве более 1% от числа избирателей в округе. В российском законодательстве эта рекомендация не соблюдается в отдельных регионах для самовыдвиженцев на губернаторских выборах (федеральный закон позволяет региональным законодателям устанавливать данную норму в размере от 0,5% до 2%) и в одномандатных округах на выборах в Государственную Думу и региональные парламенты (федеральный закон в 2014 году установил императивно 3%).

Завышенные требования к числу необходимых подписей усугубляют отмеченные в предыдущем разделе недостатки системы сбора подписей, в том числе существенно повышают финансовую нагрузку на кандидата, а также вынуждают его прибегать к услугам большого числа сборщиков, среди которых могут быть лица недобросовестные или даже специально засланные конкурентами с целью подсунуть кандидату заведомо недостоверные подписи.

Эти завышенные нормы необходимо снизить. Полагаем, что в российских условиях снижать необходимо не до 1%, а до 0,5%, поскольку российский закон (в отличие от законов многих европейских стран) требует заполнения подробных данных об избирателе, что увеличивает время на сбор подписей. Кроме того, жесткие требования к качеству оформления подписных листов вынуждают кандидатов собирать подписи с большим избытком.

Отметим также, что норма в 0,5% установлена для муниципальных выборов и для выборов региональных парламентов по единому округу. Таким образом, снижение требования сбора подписей в одномандатных округах на выборах в Государственную Думу и региональные парламенты с 3 до 0,5% создаст единые требования к числу подписей на различных выборах (как это было в период 2012–2014 годов).

Однако все эти предложения касаются требуемого числа подписей в случае сохранения традиционной процедуры сбора подписей. В случае реализации предложений пункта 3 настоящей записки (переход на сбор подписей в определенных местах и/или через электронные сервисы), требуемое число подписей будет необходимо еще сократить, поскольку эти процедуры основаны на самостоятельной активности избирателей. Полагаем, что в этом случае нельзя требовать подписи более 0,1% от числа избирателей округа.

5. Изменение правил проверки подписей

В случае принятия изложенных в разделе 3 предложений по модификации процедур сбора подписей избирателей неизбежно упростятся и процедуры их проверки. В данном разделе речь идет главным образом о правилах проверки при традиционном сборе подписей.

Главная задача проверки подписей – убедиться в том, что избиратель сам поставил подпись и что его можно идентифицировать. Недопустимы любые попытки браковать подписи на основании косвенных признаков подделки. Подделка подписи должна быть доказана.

В связи с этим необходимо отказаться от требования собственноручного внесения избирателем даты, а также от запрета заполнять сведения об избирателей третьим лицом. Соответственно не должно быть таких оснований для признания подписи недействительной.

В то же время необходимо поставить действенный заслон фальсификации подписей. Полагаем, что для этого в первую очередь нужно установить разные правила в отношении недействительных и недостоверных подписей.

К недостоверным подписям следует относить все подписи, в отношении которых можно точно установить, что они подделаны. В частности, к таковым следует относить подписи, якобы поставленные умершими или несуществующими избирателями.

На предмет недействительности необходимо проверять все подписи. Выборочная проверка в данном отношении не может использоваться, поскольку ее результатом может быть лишь вывод о вероятности того, что у кандидата не хватает действительных подписей.

На предмет недостоверности достаточно выборочной проверки, поскольку наличие определенного процента фальсифицированных подписей свидетельствует о серьезном нарушении закона командой кандидата. При этом полагаем, что выборку можно сократить, например, до 10%, и допустимый процент фальсифицированных подписей также можно сократить до 10%. При этом фальсификация подписи должна быть доказана. Методы доказательства могут быть разными (включая и опрос избирателей). Лучше всего, если доказательства будут установлены в судебном порядке, хотя это потребует определенных изменений в КАС и тщательной проработки норм о сроках.

Кроме того, необходимо увеличить допустимый избыток представляемых подписей. Напомним, что в 1995–2002 годах этот избыток составлял 15%, а в 2002–2005 годах – 25%, и в те годы было гораздо меньше отказов в регистрации. Полагаем, что сейчас такой избыток можно установить на уровне 20%.

Если не будет принято предложение об отказе от выборочной проверки на предмет недействительности подписей, то необходимо будет так же увеличить допустимую долю недействительных подписей. Если мы откажемся от выборочной проверки, то допустимую долю недействительных подписей устанавливать не нужно: достаточно нормы об отказе в регистрации в случае недостаточного количества действительных подписей.

Полагаем также, что необходимо снять излишние ограничения на доработку подписных листов. Кандидату (избирательному объединению) должно быть разрешено собрать недостающее число подписей в пределах срока представления подписных листов. За пределами этот срока должно быть разрешено исправлять недостатки заверения подписных листов (отсутствие заверительной подписи, неточности в сведения о сборщике и т.п.).

6. Изменение правил представления и проверки других документов

В этой части необходимо в первую очередь пересмотреть основания для отказа в регистрации и для отмены регистрации. Как отмечал Конституционный Суд РФ, «отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности». Полагаем, что этот тезис в полной мере должен относиться и к тем основаниям отказа в регистрации, которые выступают в качестве санкции за нарушение закона.

В частности, полагаем, что необходимо исключить такие основания для отказа в регистрации и отмены регистрации как несоздание вовремя избирательного фонда и нарушение законодательства об интеллектуальной собственности.

Этим же принципом следует руководствоваться в отношении таких нарушений, как непредставление и тем более ненадлежащее оформление требуемых документов. Необходимо четко очертить перечень документов, без которых кандидат или список кандидатов не может быть зарегистрирован. Для кандидата это в первую очень заявление о согласии баллотироваться (плюс документы, подтверждающие его серьезность – подписи, залог и т.п.). При выдвижении от партии также должны быть соответствующие документы, требования к которым необходимо ввести в разумные рамки.

Отсутствие каких-либо документов (в том числе об образовании, о смене фамилии двадцатилетней давности и т.п.) не должно быть безусловным основанием для отказа в регистрации или отмены регистрации. Санкция в виде отказа в регистрации или отмены регистрации допустима лишь в случае попытки кандидата сознательно ввести избирателя в заблуждение относительно важных аспектов своей биографии и статуса (судимость, место работы и т.п.).

Закон предусматривает обязанность избирательной комиссии заблаговременно известить кандидата о недостатках в представленных им документах. Однако эта норма оказывается бесполезной, если у кандидата нет возможности исправить устранимые недостатки, или неисполнение (либо ненадлежащее исполнение) избирательной комиссией своей обязанности не имеет правовых последствий. Необходимо четко закрепить в законе, что в случае неизвещения кандидата о каких-либо устранимых недостатках в его документах, эти недостатки не могут быть основанием ни для отказа в регистрации, ни для отмены регистрации.

Необходимо также четко закрепить в законе, что кандидат имеет право донести в избирательную комиссию любой недостающий документ, кроме некоторых специально перечисленных (заявление о согласии баллотироваться и т.п.). Правильнее всего было бы отказаться от принципа «единого пакета» и требовать от кандидата при уведомлении о выдвижении сдавать лишь некоторый минимум документов, допуская подачу остальных документов не позднее срока сдачи документов на регистрацию.

7. Изменения, которые можно внести в подзаконные акты

В случае, если в законы о выборах не удастся внести изменения, возможно внесение определенных правок в подзаконные акты ЦИК. Такие правки не смогут кардинально исправить ситуацию, но способны решить некоторые важные частные проблемы.

Речь идет в первую очередь о порядке проверки подписных листов. Поскольку проверка осуществляется тремя разными методами (визуальная проверка членами избиркома, проверка по регистру избирателей и по базам данных МВД, почерковедческая проверка), для каждого из них необходимо определить временной норматив. Исходя из этого норматива должны приниматься решения как о количестве привлекаемых к проверке экспертов, так и о том, осуществлять ли полную или выборочную проверку.

Также для всех методов проверки должны быть обеспечены возможности контроля как со стороны представителей кандидата, чьи подписи проверяются, так и со стороны представителей иных кандидатов. Считаем недопустимым осуществление каких-либо этапов проверки за закрытыми дверями, куда не допускаются заинтересованные лица. Возможно, имеет смысл ввести процедуру опечатывания книг с подписными листами на период, когда с ними не должна проводиться работа.

В отношении почерковедческий экспертизы должна быть методика, доступная для общественности и экспертного сообщества. Можно допустить, чтобы заключения экспертов были не столь подробными, как это требуется в законодательстве о судебной экспертизе, однако необходимо, чтобы заключения содержали обоснования, которые можно было бы проверить. Кроме того, недопустима подмена оснований. Поскольку в законе написано, что подпись признается недействительной, если дата поставлена избирателем не собственноручно, то утверждения почерковеда о том, что две даты поставлены одной рукой, не может считаться законным основанием для признания недействительной ни той, ни другой подписи (здесь аналогия с «прецедентом двух охотников»).

Одновременно необходимо выработать способы учета свидетельств избирателей, поставивших свои подписи в поддержку кандидата (избирательного объединения), которые должны приниматься во внимание при решении вопроса о достоверности подписи.

В отношении проверки по базе данных МВД должна быть выработана форма ответа МВД, которая позволила бы как кандидату, так и избирательной комиссии убедиться в том, что сведения об избирателе в подписном листе не соответствуют действительности. Одновременно в инструкции ЦИК можно было бы перечислить наиболее типичные ошибки, при которых сведения не следует считать не соответствующими действительности (неточности в отчестве, сокращения, неполные названия улиц и т.п.).

Настоящую аналитическую записку одобрила Экспертно-консультационная группа при Председателе ЦИК России в составе
А.Е.Любарева, А.Ю.Бузина, А.В.Кынева и С.З.Рачинского,
а также члены Научно-экспертного совета при ЦИК России
Н.А.Боброва, Е.В.Винокурова, Н.И.Воробьев, Г.В.Голосов, Н.В.Гришин, В.С.Ковин, Б.И.Макаренко, Г.А.Мельконьянц, И.Е.Минтусов, Б.Б.Надеждин, Д.Б.Орешкин, С.Б.Радкевич, В.Д.Соловей, И.Г.Шаблинский, С.А.Шпилькин.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев