Не надо навязывать муниципальным образованиям партийные списки

Комментарий в связи с подписанием Президентом РФ Федерального закона от 20.03.2011 № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»

1. Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ продолжает линию на навязывание муниципальным образованиям определенной избирательной системы или на сужение возможности выбора муниципальными образованиями избирательной системы. Прежде такое навязывание в ряде субъектов РФ осуществлялось путем принятия региональных законов. Теперь это сделано с помощью федерального закона.

Муниципальным образованиям, указанным в законе (городским округам и муниципальным районам с числом депутатов 20 и более), оставляется крайне узкий выбор: либо полностью пропорциональная система, либо смешанная система, где пропорциональная компонента составляет не менее половины. При этом данный Федеральный закон сохраняет за региональными законодателями право навязывать партийные списки другим муниципальным образованиям.

Мы считаем, что муниципальные образования в силу как конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, так и их большого разнообразия (в Российской Федерации действуют около 25 тыс. муниципальных образований, сильно различающихся по численности населения, размеру территории, социально-экономическому состоянию, этническому составу, среднему образовательному уровню, традициям и т.п.) должны иметь право и возможность самостоятельно выбирать избирательную систему из достаточного количества разных вариантов. Федеральное законодательство в этом отношении должно способствовать повышению разнообразия, а не унификации.

В частности, именно на муниципальном уровне могут успешно применяться различные системы выборов по многомандатным избирательным округам, в том числе системы, которые обычно относят к полупропорциональным (ограниченный вотум, единственный непередаваемый голос), а также система единственного передаваемого голоса, которую в западной литературе принято относить к пропорциональным системам – в отличие от партийно-списочной пропорциональной системы она позволяет эффективно выступать на выборах не только партиям, но и неформальным объединениям граждан, что более адекватно для муниципального уровня.

Поэтому наш проект Избирательного кодекса РФ предоставляет муниципальным образованиям право выбора избирательной системы из шести разных вариантов, большинство из которых имеют еще и различные подварианты.

2. Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ не только допускает, но и в некотором смысле навязывает муниципальным образованиям полностью пропорциональную систему (утверждение о навязывании будет расшифровано дальше). Между тем, использование полностью пропорциональной системы на муниципальном уровне нежелательно, а в сочетании с другими ограничительными нормами действующего федерального и регионального законодательства (о которых речь пойдет дальше) – и вовсе недопустимо.

В первоначальной редакции проекта Избирательного кодекса РФ использование полностью пропорциональной системы на муниципальных выборах допускалось по выбору самого муниципального образования как седьмой вариант (при условии, что списки будут открытыми, а право выдвижения списков будут иметь не только партии, но и другие общественные объединения). Однако в конечном счете среди разработчиков проекта возобладала позиция об исключении возможности использования полностью пропорциональной системы на муниципальных выборах.

3. Навязывание муниципальным образованиям партийно-списочной системы особенно активизировалось после того, как непартийные общественные объединения были лишены права выдвигать списки кандидатов. Между тем, на муниципальном уровне решаются преимущественно неполитические вопросы, и потому ограничение круга участников муниципальных выборов только политическими партиями недопустимо.

Как уже отмечалось выше, в проекте Избирательного кодекса РФ за непартийными общественными объединениями сохранено право выдвигать списки кандидатов, и в таком контексте использование списочной пропорциональной системы приобретает иной характер, позволяя учитывать специфику местного самоуправления и избегать его излишней политизированности.

4. Подавляющее большинство региональных законов допускают использование только закрытых партийных списков, которые не позволяют избирателю выражать свое отношение к конкретным кандидатам из списка. Таким образом, муниципальным образованиям навязывается не просто пропорциональная система, а именно система закрытых списков, то есть вариант пропорциональной системы, в наименьшей степени обеспечивающий избирательные права граждан и в наибольшей степени отвечающий интересам бюрократии.

Между тем, по нашему мнению, на муниципальном уровне, где депутаты должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, использование закрытых списков недопустимо, и такая наша позиция согласуется с недавней рекомендацией Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. В проекте Избирательного кодекса РФ использование закрытых списков на муниципальных выборах не предусмотрено.

5. Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ обязывает использовать партийные списки на выборах в представительные органы городских округов и муниципальных районов численностью не менее 20 депутатов. Для городских округов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает рамки численности представительного органа в зависимости от численности населения округа: в частности, в нем должно быть не менее 20 депутатов при населении свыше 30 тыс. человек. Таким образом, требования Федерального закона от 20.03.2011 № 38-ФЗ относятся к городским округам с населением свыше 30 тыс. человек. В то же время, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не привязывает численность представительного органа муниципального района к размеру его населения. Под действие  Федерального закона от 20.03.2011 № 38-ФЗ могут подпасть и муниципальные районы в сельской глубинке, где партийная активность минимальна. Таким образом, у муниципальных образований, имеющих представительный орган с числом депутатов 20 и более остается выбор из трех путей: ввести партийные списки; сократить число депутатов; перейти на формирование представительного органа путем делегирования депутатов представительными органами поселений. Однако мы полагаем, что любой из этих трех вариантов ведет к ущемлению избирательных прав граждан.

6. Для муниципальных образований, имеющих представительный орган из 20 депутатов, введение смешанной системы с равными долями пропорциональной и мажоритарной компонент означает, что по партийным спискам будет распределяться всего 10 мандатов. При этом могут возникнуть определенные проблемы с распределением депутатских мандатов, особенно в сочетании с другим требованием Федерального закона от 20.03.2011 № 38-ФЗ – о том, что заградительный барьер на таких выборах не может быть больше 5%, и с ранее внесенным в федеральное законодательство требованием, согласно которому каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить как минимум один мандат. Эти проблемы хорошо известны в ЦИК РФ: в прошлом году В.Е. Чуров даже разослал письмо, в котором рекомендовал исключить возможность распределения по пропорциональной избирательной системе менее 15 мандатов.

Какие же варианты действий есть у таких муниципальных образований? Один из напрашивающихся вариантов – использовать не смешанную, а полностью пропорциональную систему, тогда между партийными списками будет распределяться 20 мандатов, и проблем не возникнет. Именно это я и имел в виду, когда в начале писал, что Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ в некотором смысле навязывает муниципальным образованиям полностью пропорциональную систему.

Второй вариант – увеличение численности представительного органа. Федеральное законодательство этот путь не запрещает. Но опыт внедрения партийных списков на региональных выборах в 2003–2008 годах показывает, что таким путем мало кто идет.

Третий вариант – использовать для распределения мандатов методику, гарантирующую получение не менее одного мандата каждому списку, допущенному к распределению мандатов. Такова, например, «тюменская методика» (иное ее название – «модифицированный метод д’Ондта»), когда сначала каждому списку передается один мандат, а затем остальные мандаты распределяются через деление числа голосов, полученных списком, на последовательный ряд натуральных чисел, начинающийся с двойки. Однако использование этой методики будет приводить к нарушению принципа пропорциональности, в частности, будут возникать ситуации, когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов. Действительно, при распределении 10 мандатов по «тюменской методике» с 5%-ным барьером один мандат могут получать и списки, набравшие 5%, и те списки, за которые проголосовало 18% избирателей. Какая уж тут пропорциональность?!

Правда, есть метод, который позволяет и обеспечить пропорциональность распределения, и гарантировать получение мандата спискам, преодолевшим 5%-ный барьер. В литературе этот метод называют «датским». Это тоже метод делителей, но ряд чисел, на который делят число голосов, полученных списком, это арифметическая прогрессия, где первый член – единица, а шаг – тройка (т.е., 1, 4, 7 и т.д.). Расчеты показывают, что при распределении 11 и более мандатов и участии в выборах не более 8 списков (или при распределении 10 и более мандатов и участии в выборах не более 6 списков) датский метод гарантирует получение как минимум одного мандата всеми списками, преодолевшими 5%-ный барьер.

Впрочем, выбирают методику распределения мандатов не муниципальные образования, а региональные законодатели. Готовы ли они отказаться от «империали-стических» замашек и обратить внимание на датский метод?

В нашем проекте Избирательного кодекса РФ для распределения мандатов на всех выборах, проводимых по пропорциональной системе, предлагается универсальная методика, основанная на квоте Хэйра (первое избирательное частное) и правиле наибольшего остатка – та методика, которая всегда использовалась на выборах в Государственную Думу. При этом условием использования пропорциональной системы на муниципальных выборах является распределение по этой системе не менее 18 мандатов.

Аркадий Любарев,
кандидат юридических наук,
руководитель Общественного проекта
по созданию Избирательного кодекса РФ

25 марта 2011 года

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев