Три года назад я потратил довольно много времени, участвуя в рабочей группе по подготовке новой версии Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Тогда у меня возникло много замечаний к тому, как в Государственной Думе организован законотворческий процесс (см. мои заметки). Но все же такая деятельность тогда была. Были споры, борьба точек зрения, формулировок. И конечный результат отражал позиции разных политических сил.

Тот закон Дума вынашивала как раз 9 месяцев. Кому-то это казалось слишком долгим – А.А. Вешнякову, например (хотя именно его ведомство тогда было ответственно за большинство задержек). Но в целом шел нормальный процесс работы над очень важным и сложным законом.

Теперь все проще. Парламент – не место для дискуссий. Все заранее решается узким кругом, а Думе и ее рабочим органам остается только проштамповать эти договоренности.

Именно так в этот раз шла работа над проектом Федерального закона под весьма неопределенным названием: “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации”. По сути этот законопроект означает масштабную правку в первую очередь того самого Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который был принят 3 года назад, а также Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации”; кроме того, вносятся изменения еще в 11 федеральных законов, в том числе довольно существенные в Федеральный закон “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О политических партиях”, “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и в Гражданско-процессуальный кодекс.

Напомню как развивались события.

31 августа 2004 г. ЦИК РФ принял постановление, в котором одобрил предложения своей рабочей группы по изменению избирательного законодательства. В постановлении рабочей группе поручалось подготовить в ноябре соответствующие законопроекты.

19 октября в Думе прошли парламентские слушания, на которых предложения ЦИК РФ были одобрены. После этого ЦИК РФ подготовил два законопроекта: новый закон о выборах в Государственную Думу и тот самый законопроект об изменении 13 федеральных законов.

Первый законопроект был быстро внесен в Думу. Он был принят в апреле 2005 г. (Дума работала над ним около 4 месяцев). А вот со вторым произошла непонятная заминка.

Уже в начале декабря в нашем распоряжении оказался проект закона, подготовленный в недрах ЦИК РФ. По своей сути, структуре, объему и т.п. он принципиально не отличался от того, который был впоследствии внесен в Думу. Тем не менее этот проект еще 4 месяца кулуарно дорабатывался – в ЦИК РФ и Администрации Президента. 4 месяца ушло на то, чтобы что-то там согласовать, уточнить формулировки и пр.

Зато потом началась гонка. Проект был внесен Президентом 14 апреля. Первое чтение могло быть не раньше, чем через месяц; и оно состоялось 20 мая. На поправки дается 30-дневный срок (меньше нельзя).

А дальше все уже и вовсе в бешеном темпе. 20 июня – последний день для внесения поправок (большинство поправок было подано 17–20 июня). 21 июня – заседание рабочей группы по обсуждению поправок. 23 июня – заседание профильного комитета. И 29 июня – второе чтение.

Понятно, что поставлена задача принять закон до летних каникул. Но ведь все можно было просчитать заранее. Похоже, что все, действительно было просчитано.

4 месяца проект гулял по закрытым коридорам, где в него вносились несущественные уточнения. И 2,5 месяца было отведено собственно законодательному органу для работы над законом. Может быть, предполагалось, что Дума не будет в этот проект вносить ничего, кроме редакционной правки?

Может быть, так и предполагалось. Хотя в это трудно поверить. В действительности же Дума за две недели внесла в законопроект существенные изменения, более существенные, чем были внесены за 4 месяца его доработки в закрытых коридорах.

Можно решить, что Дума даже в таких условиях оказалась на высоте. На самом деле все не так.

К проекту было подано менее 800 поправок (для сравнения: в 2002 г. – было около 2,5 тысяч поправок). Комитет одобрил 445 и отклонил 317. О чем говорят эти цифры? На самом деле они ни о чем не говорят, надо смотреть глубже.

Из 445 одобренных поправок 321 поправка принадлежит депутату А.П. Москальцу. Кто такой Москалец? Руководитель рабочей группы по подготовке проекта ко второму чтению. Кто писал эти поправки? Для меня ответ очевиден. Я присутствовал на заседании рабочей группы и видел, что все поправки Москальца обосновывала и комментировала М.В. Гришина, сотрудник Правового управления ЦИК РФ (фактический автор всех избирательных законов последнего времени). А Москалец лишь говорил: “Следующая поправка …”.

Впрочем, для меня это не ново. Я знаю, что и 3 года назад было много поправок, которые подготовил ЦИК РФ, а потом они были внесены депутатами (у ЦИК РФ нет права законодательной инициативы). Но никогда еще поправки ЦИК РФ не имели такого удельного веса.

И опять возникает вопрос: 4 месяца проект дорабатывали-дорабатывали, наконец-то внесли, а потом все-таки пришлось спешно писать еще 300 поправок. Ненормально как-то.

Впрочем, большинство “поправок Москальца” носили, скорее, технический характер. Хотя среди них была и поправка, наделавшая много шума (т.н. поправка “о третьем сроке Путина”).

Более существенные изменения были внесены поправками группы единороссов (В.Н. Плигин, В.В. Володин, В.А. Пехтин, О.В. Морозов и др.), а также индивидуальными поправками В.Н. Плигина и его совместными поправками с единороссом С.А. Поповым (в сумме этих поправок было около 50). Еще около 40 поправок внес А.Н. Харитонов – в статьи, касающиеся закона о статусе депутатов и кодексов.

Вот наиболее существенные поправки, внесенные разными группами единороссов:

• прекращение депутатских полномочий в случае добровольного выхода из фракции;
• исключение возможности образовывать в Госдуме депутатские группы;
• перенос вступления в силу ограничения заградительного барьера 7% на 1.06.2006 (т.е. после выборов в Мосгордуму);
• возможность исключения строки “против всех” в законах субъектов РФ;
• запрет центральным органам партии выдвигать кандидатов в тех регионах, где у партии нет регионального отделения;
• исключение наблюдателей от общественных объединений на выборах Президента РФ и предоставление субъектам РФ такой же возможности на региональных и муниципальных выборах;
• лишение доверенных лиц полномочий наблюдателя;
• возможность в законах субъектов РФ предусматривать сохранение эфирного времени за кандидатами и партиями, отказавшимися от дискуссии;
• разрешение досрочного голосования на референдуме субъекта РФ;
• увеличение допустимого числа гос. и муниципальных служащих в избирательной комиссии с трети до половины;
• восстановление обязанности выплачивать члену избирательной комиссии, освобожденному на время избирательной кампании, зарплаты по месту основной работы;
• отказ от права члена избирательной комиссии обжаловать в суде ее решения.

Направленность поправок очевидна.

Интереснее всего, как обсуждались поправки на рабочей группе. И здесь опять-таки приходится вспомнить рабочую группу А.И. Салия 2002 года. Тогда все поправки (точнее, большая их часть – те, которые были поданы вовремя) были сгруппированы по статьям и пунктам законопроекта. И при таком подходе была возможна нормальная работа: обсуждались одновременно все поправки по одному пункту.

Сейчас все было не так. Сгруппировать поправки по предмету обсуждения времени не было. Поправки оставались сгруппированными по субъекту их внесения.

Обсуждение проходило следующим образом. Сначала рассматривались основные единороссовские поправки: группы Володина–Плигина, Москальца, Харитонова, Плигина и Плигина–Попова. Практически все они были одобрены без сколько-нибудь серьезного обсуждения.

Потом пошли поправки остальных депутатов. Среди них были и поправки единороссов, не попавшие “в струю” (часть из них откровенно лоббировалась Мосгоризбиркомом). Здесь уже обсуждать пришлось, поскольку авторы этих поправок или их представители пытались свои поправки защитить. Но это мало помогало: подавляющее большинство этих поправок отклонялось, причем руководитель рабочей группы старался свести обсуждение к минимуму.

Наибольшее (из отклоняемых) число поправок (61) было внесено независимыми депутатами (В.А. Рыжковым и др.). Не буду обсуждать их качество: я себе не судья. Могу только сказать, что в 2002 г. около половины подготовленных мной поправок было принято или в каком-то виде учтено. Сейчас же одобренными оказались только две – и то одна лишь постольку, поскольку совпала с единороссовской.

21 июня, когда проходила основная часть поправок (более 600), рабочая группа заседала в общей сложности 5 часов 45 минут. Таким образом, в среднем на одну поправку уходило 35 секунд.

Любопытно, как на рабочей группе имитировался демократизм. На заседании присутствовало около 20 человек, многие из которых пришли просто поддержать свои поправки. Когда возникал спор вокруг поправки, которую нужно было отклонить, руководитель рабочей группы спрашивал: “Кто за?”. Поднималось две–три руки. “Большинство поправку не одобряет, – делал заключение руководитель, – Следующая”.

Все это имеет право называться законотворческим процессом не больше, чем Государственная Дума – конклавом кардиналов.

А.Е. Любарев
6 июля 2005 г.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев