Выборы парламента Республики Косово:
заметки российского наблюдателя

Часть 1

9–14 декабря 2010 года я в качестве представителя ассоциации «ГОЛОС» участвовал в миссии ENEMO (European Network of Election Monitoring Organizations) по наблюдению за проведением парламентских выборов в Республике Косово. Миссия включала 12 долгосрочных и 160 краткосрочных наблюдателей, которые представляли как страны, организации которых входят в ENEMO (Хорватия, Черногория, Босния и Герцеговина, Македония, Албания, Румыния, Словакия, Россия, Украина, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан и Кыргызстан), так и некоторые другие страны (США, Великобритания, Швейцария, Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия, Словения).

Краткосрочное наблюдение было организовано следующим образом. Все наблюдатели были разбиты на пары (команды), каждой паре были предоставлены автомобиль с водителем и переводчик. Команда должна была в день голосования посетить 10–15 избирательных участков: на первом нужно было наблюдать открытие участка и начало голосования, на промежуточных – процесс голосования, на последнем – окончание голосования и подсчет голосов. Далее нужно было проследить за доставкой избирательной документации в муниципальную избирательную комиссию. Часть команд получила также задание наблюдать за процессом принятия документов в муниципальной избирательной комиссии.

Политический ландшафт Косово

Республика Косово довольно плотно заселена. Занимая территорию около 11 тыс. кв. км (меньше любого региона России, кроме республик Адыгея, Ингушетия и Северная Осетия, а также Москвы и Санкт-Петербурга), она имеет около 2,2 млн. населения. Количество зарегистрированных избирателей – около 1,6 млн., что сравнимо с такими российскими регионами, как Приморский край, Омская и Оренбургская области.

92% населения составляют албанцы, около 5% – сербы, около 3% – другие народы (боснийцы, турки, цыгане и пр.). Все политические партии в Косово – чисто этнические. Этому способствует и правило распределения мест в парламенте, закрепленное в конституции: 100 мест распределяются свободно (подавляющее большинство их занимают албанские партии), 20 мест гарантированно предоставляются национальным меньшинствам в соответствии с этническими квотами.

Выборы парламента Республики Косово, прошедшие 12 декабря 2010 года, были четвертыми по счету. Однако три предыдущих кампании проходили еще до провозглашения независимости Косово и потому организовывались Миссией ООН в Косово. Нынешние выборы были первыми парламентскими выборами после провозглашения независимости (год назад в республике прошли муниципальные выборы).

Основными соперниками на выборах являются две албанские партии: Демократическая Лига Косово (LDK), созданная первым президентом страны И. Руговой, занимает либерально-консервативные позиции и Демократическая партия Косово (PDK), созданная руководителями партизанской Армии освобождения Косово, позиционирует себя как социал-демократическая партия. На выборах 2001 и 2004 годов лидировала LDK, получившая соответственно 47 мест и 41 место в парламенте. PDK получила в 2001 году 26, а в 2004 году – 30 мест. В 2007 году партии поменялись местами: PDK завоевала 37 мест, LDK – 25. В парламент тогда прошли еще три албанские партии: Альянс за новое Косово (AKR, 13 мест), Демократическая Лига Дардании (LDD, 11 мест) и Альянс за будущее Косово (AAK, 10 мест).

Избирательное законодательство Косово

Мой интерес к избирательному законодательству Республики Косово был связан в первую очередь с тем, что это законодательство разрабатывали европейские эксперты (преимущественно из скандинавских стран) и потому можно было надеяться, что оно отражает современные передовые тенденции и может служить в качестве образца. Однако при ближайшем знакомстве оно меня разочаровало.

Главный избирательный закон страны называется «Закон об общих выборах в Республике Косово». По сути это что-то вроде избирательного кодекса: он регулирует порядок проведения любых выборов, а также избирательную систему на выборах парламента. Избирательная система на муниципальных выборах регулируется Законом о местных выборах в Республике Косово.

Закон об общих выборах в Республике Косово был принят в 2008 году, вскоре после провозглашения независимости. 29 октября 2010 года (за 4 дня до назначения досрочных выборов) в закон были внесены некоторые изменения.

Что мне не понравилось в этом законе?

В первую очередь я обратил внимание, что закон написан, скажем так, довольно неряшливо. Поскольку я знакомился с его англоязычной версией, у меня вначале даже было предположение, что виноват некачественный перевод на английский. Но потом я узнал, что первоначальный текст был как раз написан по-английски и только потом переведен на албанский, сербский и другие языки.

Примеров неряшливости можно приводить много. Скажем, несоответствие названия статьи ее содержанию. Так, статья 60 называется «Composition of Commission and Remuneration» («Состав комиссии и вознаграждение»), однако в тексте статьи, весьма кратком, о вознаграждении ни слова. Вот весь текст этой статьи:

The CEC shall consist of 11 members in accordance with the Constitution.

Еще примеры. В статье 3 («Определения») дается сокращение: “Count and Results Centre” (CRC), но в статьях 104 и 105 используется другое сокращение – C&RC. Вообще одни и те же понятия в законе даются то в виде аббревиатуры, то полностью. Нет единообразия и в стиле внутренних ссылок: то пишется «under paragraph 2 of this Article», то «pursuant to article 112.1» (хотя ссылка сделана в той же статье 112).

Во-вторых, некоторые положения закона мне показались непродуманными или неоптимальными. Не все положения закона хорошо согласуются между собой. Но подробнее на этом я остановлюсь дальше.

В-третьих, неоптимальной мне показалась сама сфера регулирования закона. С одной стороны, там есть положения, которые вполне могли бы регулироваться подзаконными актами. Например, статья 66, состоящая из 9 пунктов, некоторые из которых содержат еще и подпункты, подробно описывает управление аппаратом Центральной избирательной комиссии. С другой стороны, очень многие более важные вопросы оставлены для подзаконных актов Центризбиркома. К ним относятся не только процедуры голосования и подсчета голосов, но и, например, количество подписей, которые должны собрать для участия в выборах партии и другие политические образования. За период с 2008 года Центризбирком Косово принял 15 таких актов, называемых «Правилами».

В целом закон невелик по объему: в нем 129 статей (в основном коротких), а количество печатных знаков 147 тыс. Это почти в 4 раза меньше Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Мои коллеги, наблюдавшие год назад за муниципальными выборами в Косово, с восторгом рассказывали о продуманности процедур голосования и подсчета голосов. Однако в самом законе эти процедуры изложены весьма лаконично. Статью, посвященную подсчету голосов на избирательном участке, здесь можно привести целиком:

101.1 The procedures of counting of the ballots shall be governed by the following objectives: accuracy, transparency, efficiency, capability for recount and repeat elections, and protection of the secrecy of the vote.

101.2 Regular ballots cast at Polling Stations within Kosovo will be counted at those Polling Stations immediately after the close of voting.

101.3 The counting procedures shall be in accordance with the CEC rules.

Правила, принятые Центризбиркомом, называются «Polling Counting inside Polling Stations on Municipal Commission Level» («Голосование и подсчет голосов на избирательных участках на уровне муниципальных избирательных комиссий»). Они включают 21 раздел (section), общим объемом около 35 тыс. печатных знаков. 

Однако и этими Правилами описание процедур не исчерпывается. Например, в этих Правилах совсем ничего не сказано о том, как следует подсчитывать голоса, поданные за кандидатов (в Косово используются «открытые» списки, об этом см. ниже). 

Наиболее подробно процедуры подготовки к голосованию, самого голосования, подсчета голосов и упаковки избирательной документации прописаны в документе под названием «Training Manual on voting procedures and counting in polling station» («Обучающее Руководство по процедурам голосования и подсчета голосов на избирательном участке»), которое также подготовил Центризбирком. Его объем примерно в 2,5 раза больше упомянутых выше Правил. Однако статус этого документа непонятен. По-видимому, он не является нормативным правовым актом и потому невыполнение описанных в нем процедур нельзя считать нарушением.

Если же говорить о содержании, то следует в первую очередь сказать, что избирательное законодательство Республики Косово отличается от российского почти по всем основным параметрам. Легче сказать, в чем сходство, чем в чем различия. К описанию различий мы сейчас и перейдем.

Избирательная система

Выборы парламента Республики Косово, как и выборы Государственной Думы, проводятся по полностью пропорциональной системе. И так же, как и в России, списки кандидатов выдвигаются по единому избирательному округу, охватывающему всю страну.

Здесь сразу хотелось бы сделать небольшое отступление. При обсуждении проекта Избирательного кодекса РФ некоторые коллеги предлагали избирать Государственную Думу не по единому округу, а по нескольким многомандатным округам. При этом они ссылались на избирательную систему Швеции, где именно такой порядок. Однако мы видим, что шведские эксперты, создававшие косовское избирательное законодательство, не стали навязывать им шведскую избирательную систему. Я думаю, что причины тут те же, что и в России. Косово разделено на 37 муниципалитетов, и разбивать страну на избирательные округа в границах муниципалитетов для проведения пропорциональных выборов бессмысленно: на каждый муниципалитет в среднем пришлось бы по 3 мандата. А создавать округа из нескольких муниципалитетов, по-видимому, было сочтено неправильным – так же как в свое время неправильным было сочтено создание округов из нескольких российских регионов.

Но на отмеченных выше моментах сходство заканчивается. Дальше начинаются различия.

Во-первых, в Косово используются «открытые» списки. Это значит, что избиратель голосует не только за партию, но и за кандидатов из списка этой партии. На предыдущих выборах избиратели могли отметить сразу 10 кандидатов (можно было и меньше или даже не отмечать никого). В законе, принятом в 2008 году, избирателю было разрешено голосовать только за одного кандидата, причем за любого, кроме лидера списка (лидеру автоматически засчитывались голоса за партию). По такой системе прошли в 2009 году муниципальные выборы, но для парламентских выборов система в октябре 2010 года была изменена: избирателю разрешили отмечать не более 5 кандидатов (в том числе и лидера). Более подробно о голосовании за кандидатов речь пойдет дальше.

Во-вторых, закон предусмотрел гендерные квоты (тут влияние скандинавов ощущается особенно четко, ведь в Косово сейчас патриархальное общество). В партийном списке должно быть не менее 30% лиц каждого пола. И даже сказано, что один кандидат от каждого пола должен быть включен по крайней мере один раз в каждой группе из трех кандидатов, считая от первого кандидата в списке (норма по существу бессмысленная, поскольку порядок расположения кандидатов в списке при распределении мандатов никакого значения не имеет). Но самое важное требование состоит в том, что от каждой партии должно быть избрано не менее 30% лиц каждого пола. И если, скажем, женщины свою квоту не выбирают, исходя из очередности получения мандатов, которая установлена по результатам голосования избирателей, последние избранные кандидаты-мужчины заменяются следующими кандидатами-женщинами, пока общее количество мест, выделенных женщинам, не достигнет 30%.

В-третьих, в законе предусмотрены этнические преференции, причем двойные. Как уже отмечалось выше, Конституция и закон, дают национальным меньшинствам 20 гарантированных мест по следующим квотам: 10 мест сербской общине, 3 места – боснийской, 2 места – турецкой, 1 место – общине горани (ираноязычный народ, родственный курдам) и 4 места цыганским общинам рома, египтян и ашкали (при этом каждой общине выделяется одно гарантированное место плюс одно место получает та община, у которой будет большее число голосов). Для реализации этого правила партии и другие политические образования, представляющие национальные меньшинства, должны при подаче заявки на участие в выборах указать, какую общину они представляют.

Другая преференция состоит в том, что албанские политические образования для прохождения в парламент должны преодолеть 5%-ный барьер, а политическим образованиям, представляющим национальные меньшинства, достаточно получить столько голосов, сколько соответствует одному мандату (т.е., с учетом применяемой методики, более 0,5%). Таким образом, партии национальных меньшинств могут получить, помимо 20 гарантированных мест, еще несколько мест из 100 «свободно распределяемых».

Так, на выборах 2007 года 5%-ный барьер преодолели пять отмеченных выше албанских партий, в сумме получивших 96 мест. И по одному месту из числа «свободно распределяемых» получили два боснийских  политических образования (SDA и VAKAT), одно турецкое (KDTR) и одно – от общины ашкали (PDAK). Остальные 20 мест были распределены следующим образом: 10 сербских мест получили 6 политических образований (по 3 – SDSKIM и SLS, по 1 – SNSDKIM, SKMS, ND и SNS), три боснийских места получили те же SDA (1) и VAKAT (2), два турецких места – та же KDTR, одно место общины горани – GIG, из четырех цыганских мест два получила та же PDAK и по одному PREBK (рома) и IRDK (египтяне).

В-четвертых, в Косово (как и в Швеции) используется другой метод распределения мандатов – метод Сент-Лагюе. Впрочем, это различие я не могу назвать принципиальным. Как и все методы делителей, метод Сент-Лагюе громоздкий (особенно при распределении большого числа мандатов) и не очень понятный. Однако его результаты достаточно часто совпадают с результатами метода Хэйра-Нимейера, применяемого на выборах в Государственную Думу. Оба метода считаются нейтральными, не дающими преимуществ ни лидерам, ни аутсайдерам. С моей точки зрения, при наличии заградительного барьера разумнее применять метод Хэйра-Нимейера, а при отсутствии барьера – метод Сент-Лагюе.

Избирательная администрация

В Косово действуют три уровня избирательной администрации – ЦИК (на уровне республики), МИК (на уровне муниципалитетов) и УИК (на избирательных участках). Однако между этими тремя уровнями есть существенные различия.

ЦИК является постоянно действующим органом, МИК и УИК создаются заново для каждых выборов. Другое различие заключается в том, что ЦИК и МИК – коллегиальные органы, а УИК – команда, подчиняющаяся председателю. Это отражено и в названиях: Central Election Commission, Municipal Election Commission, но Polling Station Committee.

ЦИК состоит из председателя 10 членов. Порядок ее формирования прописан в Конституции республики. Председатель ЦИК назначается Президентом Республики Косово на 7 лет из числа судей Верховного суда и апелляционных судов. Шесть членов ЦИК назначаются шестью наиболее крупными фракциями парламента, а если таковых менее шести, то самые крупные фракции назначают еще по одному члену. Еще один член назначается депутатами от сербской общины и три – депутатами от других общин национальных меньшинств.

Так, в ЦИК, которая проводила выборы 2010 года, входили два представителя PDK, по одному представителю четырех других албанских партий, от сербов – представитель SLS, от других общин – представители VAKAT, KDTR и PREBK.

МИК и УИК состоят, как правило, из 7 членов. Они назначаются ЦИК, при этом кандидатуры предлагаются политическими образованиями, представленными в парламенте и соответствующем муниципальном совете, а также новыми политическими образованиями и гражданскими организациями. Окончательное решение принимает ЦИК. При формировании МИК закон требует уделять особое внимание необходимости обеспечения справедливого гендерного и этнического представительства. Председатели УИКов должны быть выбраны поровну между четырьмя сертифицированными политическими организациями, которые получили наибольшее число голосов во время последних выборов Парламента Косово в этом муниципальном образовании. Информацией о том, как реально выполняются эти требования, я не располагаю.

Существует еще один специальный избирательный орган – Комиссия по избирательным жалобам и заявлениям (КИЖЗ), независимый орган, отвечающий за рассмотрение жалоб и обращений, касающихся избирательного процесса. В первоначальном варианте закона это орган именовался Elections Complaints and Appeals Commission и состоял из пяти членов. После изменений, внесенный в октябре 2010 года, данный орган стал именоваться Elections Complaints and Appeals Panel, а его состав был увеличен до 10 членов, при этом они могут заседать по отделениям, состоящим не менее чем из трех членов. КИЖЗ формируется президентом Верховного суда: председатель назначается из числа судей Верховного суда, а члены – из числа судей окружных судов. 

Здесь следует отметить, что суд общей юрисдикции рассматривает только жалобы на невключение в список избирателей. Другие жалобы, касающиеся избирательного процесса, должны подаваться в вышестоящий избирком или КИЖЗ. При этом в законе специально отмечено, что решение ЦИК обжалованию не подлежит, за исключением случаев, прямо предусмотренных в данном законе.

Участники выборов

В выборах имеют право принимать участие четыре типа субъектов, которые обобщенно именуются «политическими образованиями». Это – политические партии, коалиции политических партий, инициативные группы граждан и независимые кандидаты. На практике в парламентских выборах участвуют в основном политические партии. Коалиции и инициативные группы граждан выдвигают небольшое число списков. В парламентских выборах 2007 года принимали участие два независимых кандидата, получившие 0,2 и 0,1% голосов. На выборах 2010 года независимых кандидатов не было.

Между прочим, в методике распределения мандатов предусмотрено, что если политическое образование получает количество мест, равное числу кандидатов в его списке, и есть еще места, которые должны быть переданы этому политическому образованию, то остальные частные этого политического образования не принимаются во внимание при распределении оставшихся мест. Это положение, безусловно, касается всех политических образований, но наиболее важно оно в отношении независимых кандидатов – благодаря данной оговорке они не могут получить больше одного места.

Политическими партиями и другими политическими образованиями занимается специальное учреждение при ЦИК – Управление регистрации и сертификации политических партий. Политическая партия регистрируются на основании заявки, в которой, в частности, должны быть указаны имя и адрес по крайней мере 500 членов партии, которые проживают в Косово и которые включены в список избирателей.

Процесс получения политическим образованием права участвовать в выборах в законе именуется “certification” и мы его будем называть сертификацией, чтобы отличить от регистрации политических партий. Для сертификации, в соответствии с Правилами ЦИК, необходимо представить 1000 подписей избирателей и внести депозит в размере 2000 евро, но от этого освобождены политические образования, выигравшие хотя бы одно место на предыдущих аналогичных выборах.

Интересно, что политические образования сначала сертифицируются и только потом выдвигают список кандидатов. Эти списки тоже подвергаются сертификации: ЦИК проверяет соответствие списка закону, наличие у кандидатов пассивного избирательного права и т.п.

Аркадий Любарев
21.12.2010

Продолжение следует

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев