О проекте Кодекса о выборах и референдумах: предварительный комментарий

К проекту Кодекса о выборах и референдумах, подготовленному коллективом МГУ (далее в тексте проект-2019), я подхожу с точки зрения тех задач, которые я ставил перед собой в 2008–2011 годах при подготовке проекта Избирательного кодекса. Задачи эти вытекали из сформулированных мной недостатков избирательного законодательства. Эти недостатки я делил тогда на четыре группы.

Группа 1 связана с тем, что законодательство бессистемно, громоздко и противоречиво. В нем трудно ориентироваться любому человеку, который не работает с ним ежедневно. В нем масса пробелов, а также норм, которые не поддаются однозначному толкованию.

Группа 2 связана с плохо урегулированными отношениями федерального и регионального законодательства. Нет четкой регламентации, что может и что не может устанавливать региональный законодатель. В результате региональные законы столь же громоздки, как и федеральные. При этом большую часть их текста занимает дублирование норм федерального закона, но зато часто то, что они должны регулировать сами, они упускают.

Группа 3 – нормы, которые на практике приводят к нарушению избирательных прав граждан. Многие из них можно было бы применять иначе. Но уже сложилась такая репрессивная практика, и ее сломать можно только путем изменения этих норм. Самый яркий пример здесь – это практически все, что связано с выдвижением и регистрацией кандидатов.

Группа 4 – это конкретные нормы, которые не отвечают потребностям демократического развития страны. Это, в частности, нормы, определяющие параметры избирательной системы в узком значении этого понятия.

Исходя из перечисленных недостатков был сделан вывод о необходимости изменения избирательного законодательства как по форме, так и по содержанию. При этом изменение формы (кодификация) важна не сама по себе, но лишь в той мере, в какой она может способствовать преодолению недостатков, то есть позволяет сделать законодательство более понятным и более удобным в применении, менее противоречивым и т.п. Речь идет об удобстве как применителей и пользователей (избирательные комиссии, судьи, электоральные юристы и т.п.), так и региональных законодателей.

Сейчас я бы некоторые группы разделил на подгруппы. Так, в группе 1 имеет смысл выделить подгруппу 1а, связанную с неудачной структурой законодательства, из-за которой в нем трудно ориентироваться. В подгруппу 1б я бы включил микроструктурные дефекты, связанные, в частности, с громоздкими статьями, пунктами и подпунктами, с неоправданным объединением в одной статье, пункте или подпункте разных норм. А подгруппа 1в – это просто неудачно сформулированные нормы, позволяющие неоднозначное толкование. Еще одна подгруппа (1г) связана с необходимостью уточнения терминологии, понятийного аппарата.

Группу 4 я бы разделил на две подгруппы. Одна (4а) связана с отсутствием в законодательстве каких-то институтов (в основном тех, которые ранее были) – избирательные блоки, избирательный залог, голосование «против всех», наблюдатели от общественных объединений, либо, наоборот, с наличием вредных институтов (ограничения пассивного избирательного права) или спорных институтов (единый день голосования, муниципальный фильтр). Другая (4б) связана с конкретными параметрами (в основном числовыми), которые можно легко менять – заградительный барьер, необходимая для регистрации доля подписей.

Далее будут изложены предварительные оценки по каждой группе или подгруппе.

Однако прежде хотелось бы сделать общее замечание, касающееся не самого проекта, а пояснительной записки. Представляется, что для столь масштабного проекта записка излишне краткая. Хотелось бы получить более подробные пояснения в отношении тех изменений, которые предложены в проекте. В частности, в проекте некоторые фрагменты выделены жирным курсивом, и читателю приходится самостоятельно догадываться, что таким образом выделяются предлагаемые новеллы. Однако при этом нет уверенности, что какие-то новеллы остались не выделенными.

1а. Проблемы структуры

Структура Общей части проекта-2019 в значительной степени копирует структуру Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» (далее в тексте ФЗ-67).

При этом предложен ряд структурных изменений, одни из них оправданы, но другие, напротив, снижают удобство в применении закона.

Оправданным я считаю объединение в одну главу норм, касающихся назначения выборов, – как очередных, так и досрочных и дополнительных. Однако для полноты следовало бы в ту же главу включить и повторные выборы.

С другой стороны, регрессом я считаю отказ от отдельной главы, посвященной референдуму. Отдельные аспекты в организации выборов и референдумов близки или практически идентичны – это касается, например, учета избирателей, деятельности избирательных комиссий; почти идентичны и процедуры голосования. Однако в процедурах назначения выборов и референдума мало общего, и потому нет никакой причины их объединять в одну главу.

Более того, было бы желательно объединить в одну главу все отдельные статьи, посвященные референдуму. Помимо статей, включенных в главу II ФЗ-67, сюда же напрашивается поместить статьи «Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума» (ст. 36 ФЗ-67), «Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума» (ст. 42 ФЗ-67), «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, иного нормативного правового акта, выносимого на референдум» (ст. 55 ФЗ-67), «Юридическая сила решения, принятого на референдуме» (ст. 73 ФЗ-67), а также перенести нормы о порядке назначения референдума из статьи 38 ФЗ-67. Остается дискуссионным вопрос, стоит ли сюда же перенести также нормы о сборе подписей в поддержку инициативы референдума.

В проекте-2019 сделано только полтора шага в правильном направлении. Статья «Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума» помещена в ту же главу II, что и четыре другие статьи, посвященные вопросам назначения референдума. При этом нормы о порядке назначения референдума выделены в отдельную статью 68 (что правильно), но статья эта осталась в другой главе, искусственно отделенная от других статей, касающихся назначения референдума. А нормы, касающиеся отказа в проведении референдума, остались объединенными в одну статью с нормами об отказе в регистрации кандидатов и списков кандидатов.

1б. Разукрупнение статей, пунктов и подпунктов

Положительно можно оценить также стремление авторов проекта-2019 к разукрупнению статей. С моей точки зрения важно в первую очередь разукрупнение статей, поскольку статьи указываются в оглавлении, поэтому любую статью легко найти, и с негромоздкими статьями удобнее работать.

Однако проведенное авторами проекта-2019 разукрупнение статей не было систематическим, оно затронуло только некоторую часть статей.

В ФЗ-67 наиболее громоздкими являются статьи:

-  ст. 17 («Составление списков избирателей, участников референдума») – 22 пункта, 18 тыс. зн.;

-  ст. 20 («Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума») – 23 пункта, 12,5 тыс. зн.;

-  ст. 29 («Статус членов комиссий») – 37 пунктов, 35 тыс. зн.;

-  ст. 37 («Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, инициативы проведения референдума») – 22 пункта, 23 тыс. зн.;

-  ст. 38 («Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума») – 43 пункта, 54 тыс. зн.;

-  ст. 63 («Бюллетень») – 25 пунктов, 17,5 тыс. зн.;

-  ст. 68 («Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией») – 36 пунктов, 41 тыс. зн.

Статья «Составление списков избирателей, участников референдума» (ст. 26 проекта-2019) осталась почти такой же громоздкой – 19 частей.

Статья «Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума» (ст. 34 проекта-2019) осталась такой же громоздкой – 23 части.

Статья «Статус членов комиссий» (ст. 44 проекта-2019) осталась такой же громоздкой – 37 частей.

Заодно сразу отмечу одно недоразумение. В ФЗ-67 все статьи об избирательных комиссиях объединены в одну главу. В проекте-2019 эти статьи разделены между четырьмя главами. И если в выделении специальной главы «Общественный контроль при проведении выборов и референдумов» есть смысл, то разделение других статей на три главы – при том, что в главе V всего две статьи, а в главе VI всего одна статья, – выглядит совершенно искусственным. Кроме того, глава VII называется «Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии», но в нее включены статьи «Организация деятельности комиссий», «Статус членов комиссий», «Гласность в деятельности комиссий» и «Расформирование комиссий», которые должны действовать не только в отношении перечисленных комиссий, но и ЦИК.

Статья «Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списка кандидатов избирателями, инициативы проведения референдума» (ст. 63 проекта-2019) сокращена до 15 частей. Статья «Регистрация кандидатов, списка кандидатов» (ст. 67 проекта-2019) сокращена до 6 частей. От этих статей вполне оправданно отделены нормы, включенные в статьи «Подписные листы», «Представление документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов[, порядок назначения референдума]», «Проверка подписей избирателей», «Порядок назначения референдума», «Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов[. Отказ в проведении референдума]» (а также в статью «Выбытие кандидатов. Отзыв списка кандидатов», вполне оправдано помещенную в следующую главу). Но, как отмечалось выше, нормы, касающиеся референдума, было бы правильнее из этих статей и этой главы изъять.

Статья «Бюллетень» (ст. 98 проекта-2019) осталась такой же громоздкой – 25 частей.

Статья «Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией» (ст. 104 проекта-2019) осталась такой же громоздкой – 36 частей.

Оправданным я считаю выделение отдельных статей, касающихся активного и пассивного избирательного права, ограничений избирательных прав. Другой положительный пример – выделение в отдельные статьи норм, касающихся специальных избирательных счетов и добровольных пожертвований физических и юридических лиц. Об оправданности выделения статей, посвященных назначению разных видов выборов, я писал в предыдущем пункте.

Что касается громоздких пунктов и подпунктов, то я хочу обратить внимание на пункт, в котором перечислены основания для признания подписи избирателя недействительной – пункт 6.4 статьи 38 ФЗ-67 и часть 13 статьи 66 проекта-2019. В этой части 14 пунктов – столько же, сколько подпунктов в соответствующем пункте ФЗ-67. Здесь однако важно не столько число пунктов (подпунктов), сколько то, чтобы каждый пункт (подпункт) указывал на одно конкретное основание. Однако, например, в подпункте «з» пункта 6.4 статьи 38 ФЗ-67 объединены 7 отдельных оснований, подпункт включает почти две тысячи знаков (машинописная страница), и он в неизменном виде перенесен в пункт 8 части 13 статьи 66 проекта-2019.

Также хочу обратить внимание на пункт 32 статьи 68 ФЗ-67, который состоит из пяти больших абзацев и включает более 5 тыс. знаков. Он тоже в неизменном виде перенесен в часть 32 статьи 104 проекта-2019.

1в. Неудачно сформулированные нормы, позволяющие неоднозначное толкование

Для анализа этого подпункта требуется более подробный разбор большого числа статей. Пока первое впечатление, что большинство неудачно сформулированных норм ФЗ-67 остались неизменными.

1г. Проблемы терминологии

Авторы проекта-2019 добавили в статью 2 «Основные термины и понятия» ряд новых пунктов. Добавление некоторых из них я считаю оправданным: «место жительства», «место пребывания», «место нахождения», «персональные данные». Однако пока мне не очень понятен смысл добавления в статью 2 таких терминов, как «голосование» «единый день голосовании», «избирательный участок», «регистрация избирателей».

В то же время, по моему мнению, в эту статью необходимо добавить другие термины: «должностное лицо избирательной комиссии», «дополнительные выборы», «избирательная система», «итоги голосования», «основные выборы», «результаты выборов», «средняя норма представительства», «труднодоступная или отдаленная местность» и др.

Есть у меня также несколько предложений спорного характера, которые необходимо обсудить. Так, полагаю, что можно отказаться от не носящих никакой дополнительной нормативной нагрузки терминов «участник референдума», «участок референдума», «комиссия референдума», «список участников референдума», заменив их на «избиратель», «избирательный участок», «избирательная комиссия», «список избирателей». В этом случае тексты будут гораздо легче восприниматься без потери юридической определенности.

Кроме того, в действующем законодательстве некорректно противопоставляются понятия «общие выборы» и «повторное голосование», в связи с чем я предлагаю отказаться от этих терминов, заменив их на первый и второй туры голосования.

Считаю также необходимым пересмотреть понятия «избирательное объединение», «депутат», «выборное должностное лицо» и некоторые другие.

2. Соотношение федерального и регионального регулирования в области выборов.

Одним из серьезных недостатков российского избирательного законодательства является то, что региональные законы о выборах получаются весьма громоздкими, при этом они в значительной степени дублируют нормы ФЗ-67. Попытки законодателей некоторых регионов (Тульская, Орловская области и др.) сократить объем законов и избежать дублирования оказались не слишком удачными.

Неудобство заключается в том, что при проведении любых выборов приходится одновременно использовать два закона – ФЗ-67 и специальный. Но этого при проведении региональных и муниципальных выборов не избежать. Хуже то, что почти по каждому вопросу приходится смотреть нормы обоих законов, которые довольно часто различаются формулировками. И применителю нужно понять, нет ли между этими нормами коллизии, а если есть, то какой норме отдать предпочтение.

На мой взгляд, проблему можно решить, четко разделив в Кодексе императивные и диспозитивные нормы. В этом случае императивные нормы не потребуется дублировать ни в Особенной части Кодекса, ни в региональных законах. При этом диспозитивные нормы будут более заметны, и региональному законодателю будет легче понять, что он должен регулировать. Тем не менее, на случай, если региональный законодатель упустит регулирование каких-либо вопросов, которые он обязан регулировать, в Кодексе должны быть нормы, действующие по умолчанию.

Авторы проекта-2019, выделив в Особенной части главы по разным видам выборов, создают ситуацию, когда применителю нужно одновременно смотреть Общую часть Кодекса, Особенную часть Кодекса и региональный закон, то есть уже не два, а три отдельных нормативных материала. Но это было бы не страшно, если бы было четкое разделение. Например, в этом случае Общая часть должна содержать только императивные нормы и не содержать нормы, специфичные только для конкретных выборов. Однако эти правила авторы проекта-2019 не соблюли.

Возьмем для примера нормы, касающиеся выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательными объединениями. В Общей части проекта-2019 есть статья 59, которая так и называется. В ней сразу видна часть 2 диспозитивного характера, начинающаяся со слов «Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено». Далее мы видим часть 4, которая относится исключительно к выборам представительных органов муниципальных образований, поэтому ей, при наличии в Особенной части специальной главы, не место в Общей части.

Следует отметить, что видно стремление авторов проекта-2019 избегать дублирования норм в Общей и Особенной части Кодекса. Однако дублирование в ряде случаев все же имеет место. Так, в частях 4 – 6 статьи 62 Общей части устанавливается, в каких случаях партии на выборах законодательных органов субъектов РФ освобождаются от сбора подписей. И аналогичные нормы содержатся в части 6 статьи 190 Особенной части.

Насколько удобен проект-2019 для региональных законодателей, насколько он позволит сделать региональные законы более компактными – можно будет проверить, попытавшись подготовить на его основе закон для конкретного региона или модельный закон.

3. Нормы, которые на практике приводят к нарушению избирательных прав граждан.

Поскольку в первую очередь речь идет о нормах, связанных с регистрацией кандидатов и списков кандидатов, можно констатировать, что здесь ничего принципиально не изменилось (не считая предложений, вынесенных за рамки проекта-2019, о которых речь пойдет в пункте 4а настоящей записки).

Уже отмечалось, что не изменился огромный перечень оснований для признания подписи избирателя недействительной. Также сохраняется широкий перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов (16 пунктов), требование представить огромное число документов уже в момент выдвижения кандидата и т.п.

4а. Введение или замена новых либо ранее существовавших институтов

Авторы проекта-2019, помимо самого проекта, подготовили также документ, названный «Изменения, предлагаемые к внесению в проект Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах». Именно в этом документе предложен ряд новых или ранее существовавших институтов.

4а-1. Право участия в выборах общественных объединений, не являющихся политическими партиями.

В обсуждаемом документе предлагается предоставить право участия в выборах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не только политическим партиям, но также общественным объединениям, которые в зарегистрированных уставных документах провозгласили возможность своего участия в соответствующих выборах.

Следует отметить, что действующее законодательство предоставляет таким общественным объединениям право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах, но не предоставляет им (с 2009 года) право выдвижения на этих выборах списков кандидатов. Полагаю, что возвращение права общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах является правильным предложением. Право участия непартийных общественных объединений в муниципальных выборах связано со спецификой местного самоуправления, где решаются в том числе и неполитические задачи, а размежевания носят иной характер, чем на федеральном и региональном уровнях.

В то же время не считаю правильным возвращать отмененное с 2003 года право непартийных общественных объединений участвовать в выборах органов государственной власти субъектов РФ. Проблемы, решаемые на этом уровне, носят вполне политический характер, и для их артикуляции достаточно института политических партий.

4а-2. Избирательные блоки.

Возвращение института избирательных блоков является, на мой взгляд, полезным шагом. Однако этот институт требует достаточно подробного и аккуратного регулирования. В период существования избирательных блоков (1993–2005) их регулирование было не свободно от недостатков, однако вместо попыток преодоления этих недостатков институт избирательных блоков был просто отменен.

В обсуждаемом документе предлагается разрешить участие избирательных блоков в федеральных выборах (Президента РФ и Государственной Думы). При этом отдельная норма гласит: «Допускается образование избирательных блоков как избирательных объединений на выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для этих целей возможно сохранение по решению соответствующих политических партий избирательного блока, указанного в пункте 2 настоящей статьи, либо создание избирательного блока из других политических партий».

На мой взгляд, это искусственное и неоправданное ограничение. В прежние годы (2003–2005) избирательные блоки достаточно активно и успешно функционировали на выборах законодательных органов субъектов РФ. Дело в том, что ряд партий, которые вполне способны самостоятельно участвовать в выборах в Государственную Думу, могут в отдельных регионах быть достаточно слабыми для самостоятельного участия в региональных и местных выборах, и потому для них участие в таких выборах в составе блока с другими партиями является целесообразным. Поэтому разрешение создавать блоки только на федеральном уровне (в том числе и для региональных выборов) неоправданно. Тем более что другая предлагаемая норма запрещает вошедшим в избирательный блок политическим партиям входить в иные избирательные блоки не только на тех же выборах (что понятно), но и на выборах, проводимых в иные органы государственной власти, голосование на которых назначено на ту же дату, на дополнительных выборах в указанные органы, а также самостоятельно выдвигать кандидатов (списки) кандидатов на период действия соглашения о создании блока.

Отмечу также, что институт избирательных блоков важен в первую очередь для выборов по партийным спискам, где он позволяет нескольким относительно слабым партиям выдвигать совместный список и совместно преодолевать заградительный барьер. При выборах по мажоритарной системе необходимости в формализованных блоках нет, поскольку в этих случаях нет юридических препятствий для неформального блокирования.

Еще одно искусственное и неоправданное ограничение – разрешение образовывать блок только из двух или трех партий. Такое ограничение появилось в последние годы существования избирательных блоков, а ранее они могли образовываться из большего числа партий. Например, блок «Медведь» («Единство») – предшественник «Единой России» – был образован из семи избирательных объединений.

4а-3. Праймериз.

В обсуждаемом документе предлагается узаконить предварительные обсуждения и голосования, проводимые политическими партиями и иными общественными объединениями с целью определения возможных кандидатов в депутаты.

На мой взгляд, регулирование в законе таких процедур может иметь смысл только в том случае, если их результатам придается юридическая сила. Например, праймериз могут стать формальным механизмом выдвижения кандидатов и списков, альтернативным ныне действующему механизму выдвижения на съезде, конференции или собрании (т.е. при проведении праймериз можно не проводить съезда, а победителей праймериз считать формально выдвинутыми партией). Другой вариант – обязательный учет результатов праймериз при выдвижении кандидатов съездом (что требует достаточно тонкого регулирования).

Ничего подобного обсуждаемый документ не предусматривает. Поэтому то, что в нем предлагается, не имеет никакого смысла. Партии и сейчас могут проводить праймериз. Фраза из обсуждаемого документа: «Организаторами подобных мероприятий должны быть обеспечены демократизм процедур, свобода выдвижения и самовыдвижения кандидатур, свобода волеизъявления участников с обеспечением тайны голосования» также смысла не имеет, поскольку чисто декларативна, не предусматривает механизмов контроля, а понятия «демократизм процедур» и прочие слишком расплывчаты и имеют множество толкований.

4а-4. Запрет на двойное выдвижение.

В обсуждаемом документе предлагается запретить выдвижение кандидата одновременно в составе списка кандидатов и по одномандатному (многомандатному) округу. Этот вопрос обсуждается уже длительное время. В 1998 году Конституционный Суд РФ признал двойное выдвижение допустимым, а Конституционный Суд Украины в тот же год вынес противоположное решение.

Полагаю, что такой запрет приведет к снижению уровня конкуренции на выборах и качества депутатского корпуса. Наиболее яркие кандидаты будут вынуждены выбирать, баллотироваться по списку или по мажоритарному округу, и в результате либо будет снижена конкуренция в мажоритарных округах, либо повысится риск непопадания наиболее ярких кандидатов в представительный орган.

4а-5. Избирательный залог.

Считаю предложение о возврате избирательного залога очень важным и актуальным. Однако конкретные нормы в отношении залога, предложенные в обсуждаемом документе, отличаются от тех, которые действовали в 1999–2009 годах, и являются, на мой взгляд, неудачными.

Главное принципиальное отличие предложений к проекту-2019 от ранее действовавших в Российской Федерации норм касается правил возврата залога. В 1999–2009 годах залог возвращался кандидату, получившему более 5% голосов, и списку, получившему 3% (позднее, после повышения до 7% заградительного барьера – 4%). Авторы проекта-2019 предлагают возвращать залог только избранному кандидату и только партии, допущенной к распределению мандатов.

Такое решение я считаю неудачным. Возврат залога кандидатам, получивших достаточно весомый результат (5%), стимулирует участие в выборах сильных кандидатов (которые могут рассчитывать на возврат залога, и тем самым им не приходится платить за регистрацию) и дестимулирует слабых, которые фактически оплачивают свое право участия в выборах. Если же залог возвращается только победителю, то тем самым одинаково стимулируются или дестимулируются как основные соперники победителя, так и технические кандидаты, спойлеры и прочие кандидаты, не имеющие поддержки избирателей.

Отмечу, что Венецианская комиссия рекомендует именно тот вариант, который действовал в 1999–2009 годах: «если от кандидата или партии требуется внесение определенной гарантийной  суммы, она должна возвращаться, если этот кандидат или партия набирают больше определенного установленного процента голосов; эта гарантийная сумма и число голосов не должны быть чрезмерными».

Неудачной и нечеткой считаю также следующую предлагаемую норму: «Избирательный залог вносится до начала сбора подписей. После начала сбора подписей избирательный залог не может быть внесен». Из проекта неясно, что такое «начало сбора подписей», таким образом, запрет получается неопределенным. Главное же в том, что авторы проекта лишают кандидата возможности попытаться собрать подписи и только после того, как он убедится, что не может их собрать в отведенный срок, воспользоваться залогом.

Напомню, что в 1999–2005 годах действовали нормы, позволявшие кандидату одновременно представлять подписи избирателей и вносить залог. Тем самым залог выполнял страховочную функцию на случай, если у кандидата браковалось слишком много подписей. В 2005 году от кандидата потребовали либо сдавать подписи, либо вносить залог, однако и тогда залог можно было вносить перед подачей документов на регистрацию, но никак не «до начала сбора подписей».

Отметим, что в обсуждаемом документе предлагается регулировать сумму избирательного залога в Особенной части Кодекса. Однако в данном документе предложения, касающиеся залога, есть только к той главе Особенной части, которая посвящена выборам глав регионов. И в ней говорится, что сумма залога устанавливается законом субъекта РФ. Полагаю, что в Кодексе должен быть установлен максимум, который региональный законодатель не может превышать. Этот максимум может быть не абсолютным, а зависящим от числа избирателей в округе (и, возможно, от социально-экономических параметров, устанавливаемых региональным законодателем).

4а-6. Группа поддержки.

В обсуждаемом документе предлагается ввести новый институт – группу поддержки. Это группа граждан, которую создает кандидат или избирательное объединение по своей инициативе и которая регистрируется в соответствующей избирательной комиссии.

Смысл этого института совершенно неясен. В проекте написано: «Члены группы поддержки вправе сопровождать кандидатов на публичных мероприятиях, при необходимости выступать на таких мероприятиях и в средствах массовой информации по поручению кандидата, избирательного объединения и по собственной инициативе, вести иную разрешенную законом агитационную и информационную деятельность». Однако для осуществления всех этих действий гражданами, поддерживающими кандидата, им нет никакой необходимости в формализации такой группы. Тем более что уже существуют институты доверенных лиц и уполномоченных представителей. Нет никакой необходимости вводить еще одну сущность и плодить формальные решения о регистрации еще кого-то.

В то же время есть смысл обсудить формализацию такого реально существующего института как штаб кандидата.

4а-7. Избирательные системы.

В обсуждаемом документе предлагается изменить рамки для выбора региональными законодателями избирательной системы для выборов законодательных органов субъектов РФ. Напомню, что в период 2003–2013 годов действовало правило, согласно которому доля депутатов, избираемых по пропорциональной системе, должна была быть не менее половины, при этом допускалось использование полностью пропорциональной системы. С 2014 года для всех регионов, кроме городов федерального значения, доля депутатов, избираемых по пропорциональной системе, должна была быть не менее четверти, и использование полностью пропорциональной системы по-прежнему допускается. В городах федерального значения никаких ограничений нет, то есть там допускается и полностью мажоритарная система.

В обсуждаемом документе предлагается разрешить использовать на выборах всех законодательных органов субъектов РФ полностью мажоритарную систему, но запретить использование полностью пропорциональной. Для смешанной системы предлагается «перевернуть» ограничение – избирать по пропорциональной системе не более четверти депутатов. Считаю такие предложения ошибочными.

Известно, что как мажоритарная, так и пропорциональная система имеют существенные недостатки. Так, пропорциональная система в едином округе исключает возможность самовыдвижения и тем самым серьезно ограничивает пассивное избирательное право граждан. Кроме того, политологический анализ свидетельствует, что эта система способствует бюрократизации политических партий и партийной коррупции.

В свою очередь мажоритарная система приводит к серьезным искажениям политического представительства. Более того, при использовании мажоритарной системы возможна ситуация, когда все мандаты получают представители одной партии – и такая ситуация на практике уже не раз наблюдалась на муниципальных выборах (а на региональных выборах неоднократно одна партия получала все мандаты в мажоритарной части). Как отмечал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 17.11.1998 № 26-П, «по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть». Именно поэтому я считаю использование полностью мажоритарной системы на выборах законодательных органов субъектов РФ недопустимым.

Считаю, что было бы правильным закрепить паритет двух систем, установив, что на выборах законодательных органов субъектов РФ должна использоваться только смешанная система и при этом доля как мажоритарной, так и пропорциональной систем может варьироваться по усмотрению региональных законодателей от одной трети до двух третей.

4а-8. Методика распределения мандатов.

В обсуждаемом документе предлагается для выборов депутатов законодательных органов субъектов РФ установить единую методику. В качестве таковой предлагается так называемая тюменская методика, при которой сначала всем спискам, допущенным к распределению мандатов, передается по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали.

Полагаю, что установление единой методики имеет смысл, поскольку никакой региональной специфики в вопросе о распределении мандатов нет. Однако тюменская методика не является оптимальной, она искажает пропорциональность распределения в пользу партий-лидеров. Кроме того, эта методика препятствует снижению заградительного барьера и тем более полному отказу от него (что целесообразно при распределении небольшого числа мандатов), а также ее использование может приводить к ситуации, когда партиям, получившим существенно разные результаты, достается одинаковое количество мандатов. Более адекватными являются метод Хэйра-Нимейера, используемый на выборах в Государственную Думу, и метод Сент-Лагю.

4а-9. Голосование «против всех».

В обсуждаемом документе предлагается допустить голосование «против всех» на региональных и муниципальных выборах.

Я поддерживаю восстановление строки «против всех». Однако при этом необходимо сделать несколько уточнений.

Первое. Можно подумать об изменении названия строки. Название «против всех» настраивает на конфронтацию и негативизм. Более адекватным можно считать название «не поддерживаю никого из зарегистрированных кандидатов», которое можно интерпретировать таким образом, что избиратель готов проголосовать за каких-то кандидатов, но их нет в бюллетене.

Второе. Считаю, что строка должны быть восстановлена на всех выборах. Голосование «ни за кого» или его отсутствие следует считать одним из фундаментальных параметров выборов, и она относится к обеспечению избирательных прав граждан. Поэтому оно не может быть различным в разных регионах и на разных выборах.

Третье. Важнейшее значение имеет вопрос о юридических последствиях негативного голосования. Считаю неудачными обе крайности – как отсутствие всякого влияния, так и действующая норма о том, что выборы признаются несостоявшимися, если голоса «против всех» опережают всех кандидатов. Оптимальным можно считать норму, согласно которой выборы признаются несостоявшимися, если число голосов «ни за кого» превышает половину от числа проголосовавших избирателей.

4а-10. Организации, созданные для осуществления пожертвований на нужды избирательных кампаний.

В обсуждаемом документе предлагается особая отчетность некоммерческих организаций, созданных полностью или частично для осуществления пожертвований на нужды избирательных кампаний и референдумов.

Полагаю, что проблема финансовой отчетности таких организаций отмечена правильно. Нужно только более подробно проработать и прописать их статус, то есть права и обязанности.

Есть и более широкая проблема – организации, аффилированные с политическими партиями. Вероятно, необходимо проработать и их статус. В частности, они должны быть ограничены в праве выдвигать кандидатуры в избирательные комиссии, чтобы не получилось доминирование в комиссии какой-либо партии.

4а-11. Отказ кандидата от получения мандата.

В обсуждаемом документе предлагается в случае отказа кандидата, избранного в Государственную Думу, от получения мандата при отсутствии уважительной причины передавать этот мандат другому федеральному списку, который по результатам распределения имеет наименьшее количество депутатских мандатов.

Полагаю, что санкции за отказ от получения мандата без уважительной причины действительно нужны. Однако вопрос требует более тщательной проработки.

Первое. В обсуждаемом документе, как и в действующем законе, прямо сказано: кандидат «вправе отказаться от получения депутатского мандата». Однако за правомерные действия не может быть санкций. Необходимо четко записать, что отказ от получения мандата без уважительной причины неправомерен и потому должен повлечь санкции.

Второе. Необходимо четко указать, какие причины считаются уважительными. Этот вопрос уже вызывал споры, в том числе и судебные.

Третье. Санкции необходимы не только на выборах в Государственную Думу. На региональных и муниципальных выборах технология «паровозов» применяется не реже.

Четвертое. Не вполне понятно, почему мандат должен переходить списку, который имеет наименьшее количество мандатов. Это может сильно исказить пропорциональность распределения. Полагаю, что в любом случае нужно стремиться к минимизации искажений пропорциональности.

Пятое. Необходимо проработать вопрос о возможности иных санкций. И в первую очередь санкций к самому кандидату-отказнику, поскольку его вина очевидна, а вина выдвинувшей его партии под вопросом. К тому же, отнимая у партии мандат, мы наказываем не только ее, но и ее избирателей, уменьшая степень их представительства. В отношении санкций к партии можно, например, предложить сократить ее государственное финансирование по результатам выборов.

4б.  Конкретные числовые параметры.

В этой части никаких изменений не видно (в частности, в отношении заградительного барьера и требуемого числа подписей).

Любарев А.Е., кандидат юридических наук, эксперт РФСВ,
член Научно-экспертного совета при ЦИК России

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев