Рекомендации членам участковых избирательных комиссий и наблюдателям по контролю за правильностью составления протокола участковой избирательной комиссии на выборах Президента РФ
Любарев А.Е., Бузин А.Ю.
Цифры, которые вносятся в протокол об итогах голосования, связаны друг с другом и должны удовлетворять определенным соотношениям, которые обычно называют “балансовыми” или “контрольными” соотношениями. Закон о выборах и инструкции ЦИК, а также различные методические пособия требуют, чтобы члены комиссии после составления протокола проверяли выполнение этих балансовых соотношений.
Как показал опыт, практически все избирательные комиссии действительно проверяют требуемые соотношения, однако не обращают внимание на другие возможные несоответствия.
В этих рекомендациях мы хотим обратить внимание членов избирательной комиссии и наблюдателей на необходимость более тщательного подхода к данным протокола и на способы контроля за правильностью составления протокола.
Ссылки даны на Закон РФ "О выборах Президента РФ”.
Общие рекомендации по наблюдению за заполнением протокола участковой комиссии
- Член избирательной комиссии (наблюдатель) должен хорошо понимать смысл каждой строки протокола и допустимые значения или соотношения значений этих строк.
- Протокол составляется в трех экземплярах. Первый экземпляр будет отправлен в территориальную комиссию, второй и третий остаются в участковой комиссии. Окончательное составление всех трех экземпляров протокола производят после всех подсчетов и проверок. В процессе подсчета голосов происходит не составление протокола, а лишь предварительное занесение цифр в один из экземпляров протокола и его увеличенную форму.
- На видном месте избирательного участка должна быть вывешена УВЕЛИЧЕННАЯ ФОРМА ПРОТОКОЛА, в которую цифры заносятся по мере их установления одновременно с заполнением одного из экземпляров протокола (п. 4 ст. 62).
- В соответствии с Законом (ст. 69) протокол заполняется поэтапно, ПО МЕРЕ УСТАНОВЛЕНИЯ ЦИФР в процессе подсчета голосов, который начинается сразу же после окончания голосования. Например: погасили неиспользованные бюллетени, подсчитали их, и тут же занесли их количество в протокол и в увеличенную форму Протокола. Такой порядок увеличивает возможности контроля за правильностью заполнения протокола.
Многие председатели (секретари) комиссии, особенно опытные, ссылаясь на то обстоятельство, что составление протокола надо производить ручкой и без помарок (п. 26 ст. 69) отказываются заносить цифры в протокол в процессе подсчета. Однако, – это уловка, направленная на то, чтобы облегчить себе работу или создать возможности для фальсификаций. Мы считаем, что занесение цифр в протокол можно производить карандашем, поскольку п. 26 ст. 69 говорит не о занесении цифр, а об окончательном составлении протоколов. Важно, чтобы все изменения происходили на глазах у присутствующих.
Еще раз отметим, что Закон строго определяет моменты заполнения каждой из строк протокола в процессе подсчетов.
Содержание и технология заполнения строк протокола
Последовательность заполнения строк протокола, источники получения цифр для этих строк, краткая технология их получения представлены в справочной таблице (см. ниже).
В этом разделе мы обратим внимание лишь на некоторые тонкие моменты, связанные с заполнением строк протокола.
Заметим, что все строки протокола можно разделить на 4 группы по способу получения их содержимого:
строки, заполняемые на основании ранее составленных актов о получении избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений (2, 13);
строки, заполняемые на основании данных списка избирателей (1, 3, 5, 6, 14, 15);
строки, заполняемые на основании подсчета числа бюллетеней и открепительных удостоверений (4, 7, 10, 11, 12, 16, 17, 18 и последующие);
строки, вычисляемые путем суммирования или вычитания других строк (8, 9).
Закон строго регламентирует способ получения цифр протокола; запрещается, например, подсчитывать количество проголосовавших по количеству бюллетеней, извлеченных из ящиков для голосования.
Подсчет голосов начинается после окончания голосования и делится на два этапа: до вскрытия ящиков для голосования и после вскрытия (второй этап называется непосредственный подсчет голосов). Первый этап включает в себя погашение неиспользованных бюллетеней и открепительных удостоверений, работу со списком избирателей, оглашение актов передачи бюллетеней и открепительных удостоверений и последовательное занесение данных в протокол). В результате первого этапа должны оказаться заполненными следующие строки протокола: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 14а, 14, 15, 16, 17.
В первую очередь заполняются строки 4, 16 и 17, затем начинается работа со списком избирателей, о которой следует сказать особо.
Работа со списком избирателей
Для контроля за содержимым строк 1, 5, 6, 14 и 15 необходима внимательная работа со списком избирателей. Закон (п. 4 ст. 69) требует, чтобы перед непосредственным подсчетом голосов на каждой странице списка избирателей было записано 6 чисел:
а) число избирателей, включенных в список (без учета избирателей, которым выданы открепительные удостоверения в территориальной и участковой избирательных комиссиях);
б) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день голосования;
в) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования;
г) число избирателей, проголосовавших досрочно;
д) число открепительных удостоверений, выданных участковой избирательной комиссией избирателям на избирательном участке;
е) число избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям на избирательном участке.
Формы списков избирателей, утвержденные ЦИК и МГИК, предусматривают соответствующие 6 строк в нижней части каждой страницы и дополнительно строку –
ж) число открепительных удостоверений, выданных избирателям в ТИК.
Строки 1, 3, 5, 6, 14, 14а, 15 заполняются на основании суммирования содержимого соответствующих строк всех страниц списка избирателей.
В п. 5 ст. 69 записано, что член комиссии с правом решающего голоса "проставляет эти данные, затем их суммирует, оглашает и сообщает председателю, заместителю председателя или секретарю участковой избирательной комиссии и лицам, присутствующим при подсчете голосов." Эта запись недостаточно четка, ее можно понимать по-разному. Обычно подсчет данных в списке избирателей начинается до закрытия участка, в последние часы, когда поток избирателей иссякает. В этом нет нарушения. Когда участок закрывается, производится окончательный подсчет.
Списки избирателей брошюруются в несколько книг. В Инструкции ЦИК сказано, что суммарные данные по соответствующей книге должны вносится на последнюю страницу каждой книги. Инструкция также рекомендует использовать заранее расчерченные листы для внесения в них суммарных данных с каждой страницы списка избирателей. В этом случае необходимо убедиться в идентичности записей по каждой странице списка избирателей и записей, внесенных в расчерченные листы. Наиболее разумный подход – когда один член комиссии оглашает данные с каждой страницы, а другой проверяет запись в листах; наблюдатели при этом могут параллельно заполнить такие листы у себя.
Затем, в соответствии с п. 5 ст. 69, со списком избирателей вправе ознакомиться наблюдатели, доверенные лица, представители СМИ и т.п. Однако следует понимать, что много времени на ознакомление со списком избирателей не дадут: все будут стремиться быстрее перейти к следующему этапу подсчета голосов.
Поэтому к контролю за списком избирателей следует подготовиться заранее. Легче это сделать члену комиссии (как с правом решающего, так и совещательного голоса). В соответствии с пп. г) п. 13 ст. 16 член комиссии имеет право знакомиться со списками избирателей. Наблюдателю такое право тоже дано (пп. а) п. 11 ст. 21), однако в день голосования осуществить это право трудно: наблюдателю скажут, что он мешает работать. Зато накануне дня голосования, когда проводится репетиция, член комиссии имеет полное право довольно тщательно просмотреть список.
На что следует обратить внимание? Все избиратели в списке пронумерованы; таким образом, число избирателей на момент составления списка известно. Исключение избирателя из списка возможно по двум причинам. Первая причина – выдача открепительного удостоверения. Число избирателей, получивших открепительные удостоверения, подсчитывается и заносится в строки 14 и 14а протокола; соответственно число избирателей, вносимых в строку 1, должно быть уменьшено на это число; это легко проверить. Вторая причина – выбытие или смерть избирателя, а также ошибочное внесение избирателя в список. Исключение избирателя из списка по этой причине производится только на основании официальных документов (из ЗАГСа, УВД), при этом в списке указываются дата и причина исключения, и запись заверяется подписью председателя УИК (п. 10 ст. 26).
Избиратели, поселившиеся на территории участка после составления списка или по какой-либо иной причине не включенные в список, включаются в список дополнительно на основании паспорта или иного документа, подтверждающего факт проживания на территории участка. Дополнительно в список включаются и избиратели, голосующие по открепительным удостоверениям. Обычно для включения этих избирателей существует отдельная книга ("дополнительный список"). В этом случае число таких избирателей легко проконтролировать.
Важно проконтролировать, чтобы избиратель не был внесен в список больше одного раза. В первую очередь, стоит проверить, что список составлен в определенном порядке (обычно по домам и квартирам). Если есть исключения из данного порядка – это уже подозрительно. Кроме того, избиратели, внесенные в "дополнительный список", не должны быть в "основном списке", или они должны быть из него исключены.
Целесообразно также узнать заранее число избирателей на момент образования избирательного участка. Такую информацию может дать (помимо председателя УИК) член ТИК. Сильное расхождение этого числа с фактической численностью избирателей должно вызвать подозрения.
Заполнение строк протокола после работы со списком избирателей и до вскрытия переносных урн
После окончания работы со списком избирателей последовательно заполняются строки протоколов 1 (на основании данных по спискам избирателей), 2, 13 (на основании актов, имеющихся в комиссии), 14, 15, 14а, 3, 5, 6 (на основании данных по спискам избирателей).
Акт о передаче бюллетеней (или открепительных удостоверений) от территориальной комиссии данной участковой комиссии – официальная бумага, в которой должно быть указано количество передаваемых бюллетеней (удостоверений), должны стоять подписи и печати от передающей стороны (то есть от территориальной комиссии) и от получающей стороны (то есть от участковой комиссии).
Ваша задача – удостовериться в том, что количество, указанное в акте, совпадает с соответствующей цифрой протокола. Содержимое строк 2 и 13 протокола должно соответствовать числам, указанным в актах о получении избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений.
От отношения суммы содержимого строк 3, 5 и 6 к сумме содержимого строк 1 протоколов всех УИК Российской Федерации напрямую зависит, будут ли признаны выборы Президента РФ состоявшимися. В отличие от строк 3, 5, 6, правильность заполнения строки 1 практически невозможно проверить на основе простого сопоставления с другими строками протокола. Таким образом, строка 1 – наиболее вероятный объект для манипуляций в тех случаях, когда нужно сорвать явку (или искусственно ее натянуть).
Обратите также внимание на то, что содержимое строки 15 должно включать содержимое строки 17.
Подсчет бюллетеней из переносных ящиков
Строка 7 – число избирательных бюллетеней, содержащихся в переносных ящиках для голосования.
Обычно содержимое строки 7 равно содержимому строки 6: число бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования, равно числу бюллетеней в переносных ящиках. Если содержимое строки 7 больше содержимого строки 6, бюллетени хотя бы из одного переносного ящика должны быть признаны недействительными, а строка 11 должна содержать ненулевое число. Если содержимое строки 7 меньше содержимого строки 6, это значит, что кто-то из голосовавших "на дому" не опустил бюллетень; такие случаи редки, и о них должны знать те, кто проводил голосование "на дому".
Строка 11 – число избирательных бюллетеней, признанных недействительными на основании п. 14 ст. 69 (если число избирательных бюллетеней, обнаруженных в переносном ящике для голосования, превышает число заявлений избирателей, содержащих отметку о получении избирательного бюллетеня, либо число соответствующих отметок в списке избирателей о том, что избиратель проголосовал досрочно, либо был нарушен порядок голосования вне помещения для голосования).
Во время выборов 19 декабря 1999 г. значительное число участковых комиссий неправильно заполнило эту строку протокола. Следует помнить, что в эту строку вносится только число бюллетеней, признанных недействительными в результате ЧП, связанного с голосованием вне помещения для голосования. Во всех остальных случаях в строке 11 должен быть 0. Кроме того, в Инструкции ЦИК (в отличие от закона) четко написано, что строка 11 заполняется до вскрытия стационарных ящиков. Если это требование Инструкции будет выполняться, вероятность ошибок будет мала.
Подсчет бюллетеней в стационарных ящиках
После вскрытия стационарных ящиков должна быть произведена сортировка бюллетеней по следующим пачкам:
(а) бюллетени неустановленной формы;
(б) недействительные бюллетени, в которых при досрочном голосовании голос подан за выбывшего кандидата;
(в) недействительные бюллетени, не содержащие отметок ни по одной из позиций;
(г) другие недействительные бюллетени;
(д) против всех кандидатов;
(е) за первого кандидата;
(ж) за второго кандидата;
(з) за третьего кандидата
и т.д.
При сортировке содержимое каждого бюллетеня оглашается и предъявляется присутствующим (п. 16 ст. 69).
После сортировки количество бюллетеней в каждой пачке подсчитывается не менее чем двумя членами участковой комиссии с правом решающего голоса.
Сортировка и подсчет бюллетеней в пачках очень важный момент подведения итогов, за которым надо внимательно следить. Часто избирательные комиссии отказываются производить сортировку в том порядке, который оговорен законом, ссылаясь, что оглашение и предъявление каждого бюллетеня займет слишком много времени. Тем не менее, здесь следует настаивать на строгом соблюдении закона.
При подсчете бюллетеней в пачках имеет смысл скооперироваться с другими наблюдателями, чтобы процедура подсчета контролировалась для всех пачек.
Отметим несколько важных моментов, связанных с заполняемыми на этом этапе строками протоколов.
Содержимое строки 8 должно быть не больше содержимого строки 5. Обычно содержимое строки 8 меньше содержимого строки 5: 0,5–1% избирателей уносит бюллетени. Сам по себе унос бюллетеней законом не запрещен, но он может сопутствовать нарушению, известному как "карусель" (чистый бюллетень покупается у избирателя, заполняется и заполненный бюллетень передается другому избирателю; в настоящее время такое деяние квалифицируется как административное правонарушение). Если содержимое строки 8 окажется больше содержимого строки 5, это значит, что либо комиссия не выявила бюллетени неустановленного образца, либо был "вброс" бюллетеней из числа тех, что хранились в комиссии (при этом не должно сходится контрольное соотношение № 2).
Содержимое строки 10 включает содержимое строк 11, 12 и 12а, поэтому строка 10 не может быть меньше суммы этих строк.
Анализ показывает, что процент недействительных бюллетеней сильно отличается на разных участках. По-видимому, это в значительной степени связано не с особенностями электората, а с разным подходом участковых комиссий к признанию бюллетеней недействительными. Следует проследить, чтобы признание бюллетеней недействительными основывалось на положениях п. 18 ст. 69; в частности, в случае возникновения сомнений вопрос должен решаться голосованием. Если число недействительных бюллетеней оказывается большим (больше 3%), следует воспользоваться своим правом визуально ознакомиться с бюллетенями из этой пачки.
Строка 12 – число недействительных избирательных бюллетеней, не содержащих отметок ни по одной из позиций. К этой строке следует также отнестись внимательно. Если число таких бюллетеней оказывается большим (больше 2%), следует воспользоваться своим правом визуально ознакомиться с бюллетенями из этой пачки.
Строка 18 и последующие – число голосов избирателей, поданных за каждого кандидата и число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Здесь важно следить, чтобы содержимое разных строк не поменялось местами. В том случае, когда фамилии кандидатов вносятся в протокол от руки, существует еще одна опасность. Фамилии, имена, отчества кандидатов могут быть по ошибке записаны не в алфавитном порядке (что является нарушением п. 3 ст. 68). При вводе данных такого протокола оператором ГАС "Выборы" на перестановку строк обычно не обращается внимание, в результате содержимое строк меняется местами в сводной таблице ТИК (хотя в протоколе УИК все правильно).
Проверка контрольных соотношений
Закон и Инструкция ЦИК предусматривают проверку четырех контрольных соотношений:
1.{1}³ {3}+{5}+{6}
2.{2}={3}+{4}+{5}+{6}
3.{7}+{8}={9}+{10}
4.{9}={18}+ последующие
Соотношение 1 обычно выполняется с большим запасом и его нарушение может быть вызвано только опиской в протоколе. Нарушение соотношения 3 может быть вызвано только арифметической ошибкой при вычислении строки 8. Нарушение соотношения 4 может быть вызвано только неправильным суммированием строк 18 и последующих.
Наиболее опасным является соотношение 2. Если оно не выполнено, надо заново пересчитывать погашенные избирательные бюллетени (не забыв испорченные, а также проверяя, не "затесались" ли среди погашенных бюллетеней бюллетени неустановленного образца) и число проголосовавших избирателей. Если и после повторных подсчетов соотношение 2 не будет выполняться, это может быть следствием одной из двух причин:
- комиссия утеряла часть избирательных бюллетеней (в этом случае {2}>{3}+{4}+{5}+{6});
- неправильно было подсчитано число бюллетеней, полученных от территориальной комиссии.
Инструкция ЦИК предусматривает, что в этом случае комиссия должна составить акт о факте превышения необходимого числа избирательных бюллетеней или о факте утраты избирательных бюллетеней. Такое же требование было и в аналогичной инструкции для выборов 19 декабря 1999 г. Тем не менее по всей России лишь единичные УИК честно признали, что у них не выполнено контрольное соотношение, и составили требуемые акты. У всех остальных УИК контрольные соотношения формально были выполнены, но, насколько нам известно, во многих случаях это было достигнуто путем "подгонки" содержимого той или иной строки протокола.
Очевидно, и на нынешних выборах многие комиссии будут пытаться пойти по этому, самому простому пути. Необходимо воспрепятствовать подгонке, даже если контрольное соотношение не сходится всего на единицу. Важно, чтобы избирательные комиссии работали точно и честно!
Если же пересчет не приводит к выполнению контрольного соотношения, то следует составить акт, как это и предусматривает Инструкция ЦИК. В этом нет ничего страшного: здравый смысл подсказывает, что вероятность такой ситуации достаточно высока и лишь укоренившаяся практика "подгонки" позволяет скрывать такое положение вещей.
Учтите, что когда не выполняются контрольные соотношения, в комиссии может начаться паника. Наблюдателям не советуем в этот момент обращаться к руководству комиссии, если оно само не попросит у вас совета. Членам комиссии и тем наблюдателям, у которых сложились хорошие отношения с председателем УИК, следует проявить принципиальность и разъяснить председателю, что лучше составить акт, чем заниматься "подгонкой". Помните, что у членов комиссии есть право написать "особое мнение", а у наблюдателей – составить заявление о нарушении.
К сожалению, ни закон, ни Инструкция ЦИК, подготовленная к выборам Президента РФ, не предусматривают проверку других контрольных соотношений. Мы рекомендуем дополнительно проверить следующие соотношения (см. также предыдущие разделы этих рекомендаций):
5.{3}+{6}³ {7}–{11}
6.{5}³ {8}
7.{10}³ {11}+{12}+{12а}
8.{7}³ {11}
9.{13}={14}+{16}
10.{15}³
{17}Эти соотношения обычно бывают выполнены, если бюллетени и открепительные подсчитаны правильно и правильно заполнены соответствующие строки протокола. Причиной невыполнения соотношения 9 может быть также утеря (или хищение) открепительных. Если и после пересчета, оно не будет выполняться, надо составлять акт.
После пересчетов приходится заново переписывать Протокол №1, а на старом бланке Протокола проставлять пометку “Ошибочный”.
См. Справочную таблицу
Material Copyright © 1999 Лахта-М