В 2003 году в России должны быть заново сформированы многие избирательные комиссии субъектов Федерации. С принятием нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядок формирования этих комиссий несколько изменился, однако, как и ранее, эти комиссии формируются на паритетных началах законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом субъекта Федерации. В период обсуждения проекта нового Закона несколько депутатов и фракций предпринимали попытки исключить из процесса формирования региональных комиссий органы исполнительной власти, но Госдумой эти предложения были отвергнуты.

Аргумент противников передачи всех полномочий по формированию комиссий субъектов Федерации законодательному (представительному) органу заключался в том, что высшее должностное лицо является столь же легитимным, как и законодательный орган. Однако можно с такой же уверенностью утверждать не меньшую легитимность Президента Российской Федерации, являющегося гарантом конституционных, в том числе избирательных прав. Можно также говорить о принижении роли третьей независимой ветви власти – судебной при формировании избирательных комиссий. Заметим, кстати, что участие судебной власти в формировании избирательных органов широко распространено во всем мире; такое участие было характерно и для России до Октябрьской революции.

Важно другое. Существующая система формирования комиссий субъектов Федерации на практике предоставляет преимущества органу исполнительной власти при формировании избирательных комиссий субъектов Федерации. Учитывая усиление в связи с принятием нового закона вертикальной структуризации избирательных комиссий, можно сказать, что в целом усиливается влияние исполнительной власти на систему избирательных комиссий. Представляется, что одновременное увеличение влияния Центральной избирательной комиссии РФ на систему избирательных комиссий не компенсирует этот эффект.

Преимущество исполнительной власти не связано с новеллами избирательного законодательства. Оно хорошо просматривалось и раньше, поэтому можно предположить, что отклонение предложений по исключению исполнительной власти из процесса формирования избирательных комиссий субъектов Федерации было предопределено значительным влиянием этой власти на палаты Федерального Собрания РФ.

Преимущества исполнительной власти связаны, в основном, с двумя факторами:

• более высокая оперативность исполнительной власти в принятии решений;
• более сильное влияние исполнительной власти на законодательную (представительную) по сравнению с обратным влиянием.

Назначение членов избирательной комиссии требует от высшего администратора субъекта Федерации единоличного подписания соответствующего правового акта. Принятие же соответствующего решения законодательным (представительным) органом требует созыва правомочного заседания этого органа и правомочного голосования по данному вопросу. Естественно, что последняя процедура существенно более сложна. Исполнительная власть может легко воспользоваться и пользуется этим обстоятельством.

Действительно, принятие решения законодательным (представительным) органом готовится заранее и открыто. Заседание для принятия решения о назначении членов комиссии, естественно, назначается не на последний день срока, определенного законом как крайний срок образования комиссии.

Поэтому у исполнительной власти есть возможность предложить нужные для нее кандидатуры на рассмотрение органа законодательной власти. Понятно, что формальное обеспечение этих кандидатур документами о выдвижении их от законных субъектов выдвижения не представляет значительной трудности. В том случае, если неформально выдвинутые исполнительной властью кандидатуры не будут назначены законодательным органом, их можно будет назначить соответствующим решением главы исполнительной власти. Такие кандидатуры фактически дважды участвуют в конкурсе и имеют повышенные шансы на назначение в комиссию. При оценке шансов этих кандидатур следует также учитывать значительное влияние исполнительной власти на депутатов и отработанные приемы лоббирования интересов исполнительной власти в законодательном (представительном) органе.

С 1997 года действуют ограничения по назначению членов комиссий, накладываемые на формирующие органы: эти органы обязаны назначить не менее определенной доли (до 2002 года – 1/3, затем – 1/2) кандидатур, предложенных “парламентскими” политическими объединениями. В том случае, если количество таких объединений меньше, чем установленная для них доля, исполнительная власть опять же получает преимущества за счет более позднего момента назначения (так было в Москве в 1999 году – см. ниже). У этой нормы есть также и еще один косвенный эффект, о котором речь пойдет ниже.

Приведем примеры из истории Московской городской избирательной комиссии (МГИК)¹.

1995 год. На заседании Московской городской Думы (МГД) 7 июля рассмотрены 50 кандидатур на 7 мест. Шесть из отклоненных кандидатур назначены в состав МГИК распоряжением Мэра Москвы от 19 июля (в том числе – будущий председатель комиссии В.П.Горбунов). Седьмая кандидатура, назначенная Мэром, первоначально также фигурировала в списках Думы, но перед голосованием в Думе А.В.Петров снял свою кандидатуру.

1999 год. 30 июня МГД выбрала из 14-ти кандидатов семь членов МГИК. Один из кандидатов не “прошел” через гордуму и был впоследствии назначен Мэром. Среди семи назначенных гордумой были три кандидатуры от парламентских фракций (гордума обязана была назначить не менее трех таких кандидатов), а также три члена МГИК предыдущего состава, среди которых был и председатель МГИК². Еще один избранный гордумой член МГИК представлял “непарламентское” общественное объединение “Отечество”, возглавляемое Мэром Москвы. На этот раз Мэр подписал свое распоряжение 16 июля. Следует обратить внимание на тот факт, что в 1999 году имелось пять политических объединений, имеющих “квоту представительства” в МГИК. Каждый из формирующих органов должен был по закону назначить “не менее одной трети” (то есть трех) кандидатов, представленных этими политическими объединениями. Четыре из этих объединений подали заявки в Мосгордуму, три заявки она обязана была удовлетворить. На долю Мэра осталось две “обязательных” заявки, что, естественно, предоставило ему бóльшую свободу выбора.

Такое преимущество сыграло еще более значительную роль при формировании пятнадцати московских окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы в 1999 году. В соответствии с договоренностью между Мэрией и городской Думой, последняя должна была включить в составы окружных комиссий три “квотные” кандидатуры, а Мэр – только две. Таким образом, фактически по всем пятнадцати комиссиям у Мосгордумы была возможность назначения четырех кандидатов, а у Мэра – пяти.

Упомянутая в предыдущем абзаце договоренность явилась следствием не только неформального “взаимодействия” законодательного органа с исполнительной властью, но и Постановлений ЦИК РФ от 24.02.1999 № 161/1089-II, от 14.04.1999 № 3/8-III, от 18.081999 № 9/58-3, в которых рекомендовалось “взаимодействие” между формирующими органами “для предупреждения коллизий и в целях оперативного решения проблем”. Коллизии действительно могли возникать из-за требований, предъявляемых законом к совокупному составу избирательной комиссии. Например, без согласования действий могли быть нарушены требования закона о невозможности назначения в состав комиссии более одной трети государственных служащих или о невозможности назначения двух членов от одного и того же общественного объединения. Казалось бы, если уж ЦИК РФ понимал возможность возникновения в силу несовершенства закона таких коллизий, то можно было избежать этих недостатков в новом законе о гарантиях. Почему-то этого сделано не было.

В результате “запрограммированные законом коллизии” будут и в дальнейшем возникать при формировании избирательных комиссий субъектов Федерации. Например, все шесть ныне существующих избирательных объединений и блоков, имеющих зарезервированные места в избирательных комиссиях, умышленно или неумышленно могут подать свои заявки в один формирующий орган. Между прочим, политические партии имеют склонность обращаться в первую очередь к законодательному (представительному) органу. Если, допустим, комиссия состоит из 14-ти членов (а это – наиболее благоприятный вариант), то законодательный орган может удовлетворить только четыре из шести заявок. Можно быть уверенным (практика четко подтверждает это), что две заявки не будут удовлетворены. В состав комиссии войдут лишь четыре представителя “парламентских” партий. А учитывая замечательный факт, что одна из партий (“Единая Россия”) имеет две обязательные квоты, легко представить себе, в какую сторону будет направлен “политический” крен избирательной комиссии. Благая декларация “не менее половины”, о которой так много говорится в последнее время, останется не более чем декларацией.

Действующее законодательство вынуждает политические партии подавать заявки сразу в оба формирующих органа. А это уж точно должно привести к тесному “взаимодействию” этих органов. Состав избирательной комиссии субъекта Федерации в таком случае будет результатом торга между хорошо структурированной исполнительной властью и “разношерстным” законодательным органом. Процедуры такого “взаимодействия” законодательством, по крайней мере избирательным, никак не урегулированы.

Принципиально можно было бы предположить, что подобного рода вопросы могут быть урегулированы законами субъекта Федерации. Однако эта возможность слишком редко реализуется в нашей стране. Недавно принятый Московской городской Думой Закон города Москвы “О Московской городской избирательной комиссии” состоит, в основном, из цитирования Федерального закона³. В том числе полностью повторены нормы закона о порядке формирования МГИК, со всеми вытекающими из них “коллизиями”. Поправки, направленные на уточнение процедуры, были Мосгордумой отвергнуты.

Благодаря нечеткости нового избирательного законодательства сбалансированное формирование избирательных комиссий может остаться благим пожеланием, а сама система избирательных комиссий не приобретет декларируемого облика по-настоящему независимой государственной структуры.

¹ Насколько нам известно, новейшая российская избирательная история наиболее тщательным образом документирована именно для Москвы – благодаря фундаментальному труду А.Е.Любарева “Выборы в Москве. Опыт двенадцати лет. 1989-2000”. К фактам из этой книги можно добавить, что и в 2003 году Мосгордума приняла решение о назначении членов Московской городской избирательной комиссии намного раньше Мэра.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев