Выборы–2019, которые потрясли Москву

Под редакцией А.Е.Любарева

Глава 1. Правовые и политические особенности выборов в Московскую городскую Думу 2019 года

1.1. Правовые особенности выборов

1.2. Политические особенности выборов

1.3. Избирательные комиссии

Выборы в Московскую городскую Думу 2019 года проходили практически на основании тех же правовых норм, что и предыдущие выборы 2014 года. Однако политические условия 2019 года сильно отличались от того, что было в 2014 году.

1.1. Правовые особенности выборов

В 2013 году был принят Федеральный закон от 02.11.2013 № 303-ФЗ («закон Клишаса»), который разрешил в Москве и Санкт-Петербурге проводить региональные выборы полностью по мажоритарной системе. Для остальных регионов закон сохранил смешанную или полностью пропорциональную систему. В Санкт-Петербурге этим разрешением не воспользовались, а в Москве воспользовались немедленно: уже в январе 2014 года был принят закон города Москвы, предусмотревший выборы в Московскую городскую Думу полностью по мажоритарной системе относительного большинства. Таким образом, Москва стала единственным регионом, где на выборах регионального парламента используется полностью мажоритарная система.

Немного ранее по требованию федерального закона число депутатов Московской городской Думы было увеличено с 35 до 45 человек. 45 депутатов – это минимальное требование федерального закона для регионов с числом избирателей свыше 2 миллионов человек. Хотя Москва – самый большой по численности населения (и соответственно избирателей) регион Российской Федерации, здесь парадоксально выбрали минимально возможную численность регионального парламента. В других регионах с числом избирателей свыше 2 миллионов его численность больше: в Кемеровской области (2,0 млн.) – 46 человек, в Санкт-Петербурге (3,8 млн.), Московской (5,7 млн.), Нижегородской (2,6 млн.), Самарской (2,4 млн.) и Свердловской (3,3 млн.) областях – 50 человек, в Красноярском крае (2,1 млн.) – 52 человека, в Ростовской (3,2 млн.) и Челябинской (2,6 млн.) областях – 60 человек, в Краснодарском крае (4,1 млн.) – 70 человек, в Новосибирской области (2,1 млн.) – 76 человек, в Республике Татарстан (2,9 млн.) – 100 человек, в Республике Башкортостан (3,0 млн.) – 110 человек. Таким образом, в Москве (7,3 млн.) получается крайне высоким показатель числа избирателей на одного депутата – 162 тыс.

При этом до 2014 года малая численность депутатского корпуса частично компенсировалась тем, что все 35 депутатов работали на постоянной основе и потому могли уделять своей депутатской деятельности достаточно времени. С 2014 года на постоянной основе работает меньшая часть депутатов Московской городской Думы.

Схема одномандатных избирательных округов, утвержденная в апреле 2014 года, подвергалась критике в связи с тем, что некоторые округа (№ 3, 7, 9, 38, 39) имеют причудливую форму, при этом округа № 38 и 39 включают территории как «старой» так и Новой Москвы. Кроме того, слишком большое число районов было разрезано, в то же время большинство округов имели большие (хотя и укладывавшиеся в 10-процентный лимит) отклонения от средней нормы представительства. Предполагалось, что при нарезке округов в 2014 году решались сиюминутные политические задачи[1].

Эта же схема округов использовалась и в 2019 году, несмотря на то, что произошли существенные изменения в расселении избирателей[2]. Наиболее драматично выросло число избирателей в округе № 38 за счет заселения территории Новой Москвы: согласно итоговому протоколу, оно достигло 254,7 тыс. человек, что на 56% выше средней нормы представительства. За 10-процентный лимит вышли по итоговым протоколам также округа № 2, 3, 6, 33, 39, 40 (в большую сторону) и № 15, 16, 17, 18, 19, 23, 25, 26, 27, 28, 31, 32, 36, 43 (в меньшую сторону).

В 2014 году был принят Федеральный закон от 05.05.2014 № 95-ФЗ, который сохранил заявительную регистрацию только для кандидатов от ограниченного круга партий (в зависимости от результатов федеральных, региональных и муниципальных выборов)[3], а для всех остальных кандидатов на региональных выборах установил требование сбора 3% подписей от числа избирателей округа (в 2012–2013 годах закон требовал от самовыдвиженцев подписи в количестве 0,5%; ранее в Москве от кандидатов непарламентских партий требовались подписи в количестве 1%). Это было сделано вопреки тому, что Венецианская комиссия рекомендует требовать подписи в количестве не более 1% от числа избирателей округа. Чрезмерность данного требования особенно наглядно видна, если учесть, что при активности избирателей 21–22% (как в 2014 и 2019 годах) 3% от числа всех избирателей округа означает около 14% от числа избирателей, принявших участие в выборах.

Основные правила сбора подписей и их проверки мало изменились с 2005 года. Допустимый избыток представляемых подписей составлял 10% от требуемого числа подписей. Окружная избирательная комиссия могла либо проверять все подписи, либо проверить выборочно отобранные по жребию не менее 20% от требуемого числа подписей. Допустимая доля брака в подписных листах составляла 10% от числа проверенных подписей, однако при сплошной проверке при представлении подписей по максимуму реально уже 9,1% брака приводили к отказу в регистрации, так как в этом случае число достоверных подписей получалось меньше требуемого[4]. Если кандидат представлял меньше максимально возможного числа подписей, реально допустимая доля брака при сплошной проверке оказывалась еще меньше.

Федеральный закон разрешает региональным законодателям требовать от кандидатов нотариального удостоверения как сведений о сборщиках подписей, так и их подписей. И в Москве такое требование действует с 2006 года.

Еще одной нормой, которую определяют региональные законодатели, является срок выдвижения кандидатов. Здесь Москва отличилась, установив еще в 2005 году самый короткий из возможных сроков – 30 дней на выдвижение, сбор подписей и их представление в избирательную комиссию. В большинстве регионов сроки длиннее. Так, на одновременно проходивших выборах региональных парламентов республик Алтай, Марий Эл и Татарстан, Хабаровского края и Волгоградской области аналогичный срок составлял около полутора месяцев (при том, что там подписей требовалось меньше в абсолютных значениях). Ситуация еще усугубилась после переноса выборов на сентябрь, поскольку подписи пришлось собирать в июне, когда значительная часть избирателей отсутствует по месту жительства.

В 2014 году, после соответствующего решения Конституционного Суда РФ, федеральный закон предоставил региональному законодателю выбор: досрочное голосование или открепительные удостоверения. Законодатели Москвы предпочли досрочное голосование. Оно осталось и в 2019 году, хотя в большинстве регионов как открепительные удостоверения, так и досрочное голосование были заменены на голосование по месту нахождения. Однако в условиях, когда выборы проходят исключительно по одномандатным округам, голосование по месту нахождения и голосование по открепительным удостоверениям оказываются мало полезны для избирателей.

Единственное существенное изменение закона по сравнению с действовавшим в 2014 году, связано с избирательными фондами. В 2014 году предельная сумма расходования средств избирательного фонда составляла 20 млн руб., а в 2019 году – 35 млн руб.

1.2. Политические особенности выборов

Хотя, как отмечалось выше, нормы закона остались в основном прежними, произошло одно важное изменение в списке политических партий, чьи кандидаты могли регистрироваться без сбора подписей. В 2014 году этот список для Москвы включал четыре парламентские партии и РОДП «Яблоко», которая на выборах в Государственную Думу 2011 года получила более 3% голосов (3,4%). В 2019 году такой же список включал только те же четыре парламентские партии. РОДП «Яблоко» на выборах в Государственную Думу 2016 года довольствовалась лишь 2,0% и не получила федеральную льготу. Не получила она льготу и по результатам московских выборов, хотя ее кандидаты в 2014 году в среднем имели 12% голосов, – закон вообще не предусматривает предоставление регистрационных льгот по результатам выборов в мажоритарных округах. И это обстоятельство оказало существенное влияние на избирательную кампанию.

Важнейшим политическим отличием кампании 2019 года от кампании 2014 года стало заметное снижение популярности власти вообще и партии «Единая Россия» в частности. В 2014 году, после украинских событий, власть была на пике популярности. Затем началось ее снижение, а пенсионная реформа нанесла по престижу власти самый сильный удар, что заметно проявилось на выборах в сентябре 2018 года. В этих условиях политтехнологи, обслуживавшие московскую власть, решили, что провластным кандидатам лучше всего полностью дистанцироваться от «Единой России».

Заметим, что при использовании смешанной системы у кандидатов нет возможности полностью дистанцироваться от партии: партия должна участвовать в выборах по единому округу с достаточно сильным набором кандидатов. Связанные с партией одномандатники в этом случае в принципе могут идти самовыдвиженцами, но тогда они не будут работать на результат партийного списка. В случае же полностью мажоритарной системы таких препятствий нет.

В 2014 году 10 поддерживаемых мэрией кандидатов баллотировались как самовыдвиженцы, но большинство провластных кандидатов (29) все же были выдвинуты «Единой Россией». В этот раз «Единая Россия» вообще не стала выдвигать кандидатов, а все кандидаты, согласованные с мэрией, пошли самовыдвиженцами[5] или (небольшая часть) от других партий. При этом, по данным «Медузы», в мэрии сменились кураторы выборов: вместо Анастасии Раковой и Вячеслава Шуленина, которые фактически руководили московскими выборами в 2013–2018 годах, эту функцию взяли на себя Наталья Сергунина и Алексей Немерюк, ранее не имевшие опыта в электоральной сфере[6].

Что касается главных соперников кандидатов от мэрии, то на эту роль претендовали в основном кандидаты от КПРФ и небольшая часть кандидатов от «Справедливой России», а также пул либеральных кандидатов, довольно успешно выступивший на муниципальных выборах 2017 года. По результатам тех выборов кандидаты из так называемой команды Гудкова (которые выдвигались от РОДП «Яблоко» или самовыдвиженцами, а Дмитрий Гудков и Максим Кац осуществляли координацию) завоевали, по их подсчетам, 267 мандатов, и в 17 районах получили большинство. У КПРФ в 2012–2017 годах было более двухсот муниципальных депутатов, а после выборов 2017 года осталось около десятка, у ЛДПР и «Справедливой России» – еще меньше.

На выборы 2019 года либералы не смогли пойти сплоченной командой – отдельно шли кандидаты от РОДП «Яблоко», команда Алексея Навального, команда Дмитрия Гудкова, закрепившиеся в разных районах активисты Илья Яшин, Юлия Галямина, Константинас Янкаускас и др. В некоторых округах либералы соперничали друг с другом. Тем не менее, определенное взаимодействие между ними было и усиливалось по ходу кампании. Главное же в том, что всем им пришлось собирать подписи – в отличие от 2014 года, когда у РОДП «Яблоко» была льгота.

Таким образом, главное отличие выборов 2019 года от предыдущих заключалось в том, что значительная часть серьезных кандидатов, претендующих на победу или второе место, должна была собирать подписи.

Как видно из предыдущего подраздела, в 2014 году основные правила были изменены незадолго до начала избирательной кампании. Закон о переходе на полностью мажоритарную систему был принят в январе 2014 года, схема избирательных округов определена в апреле, изменения требований к кандидатам в отношении сбора подписей были закреплены в мае. В результате оппозиционные кандидаты тогда оказались в основном неготовыми к сбору огромного числа подписей, и те, кто не смогли договориться с РОДП «Яблоко» и пошли самовыдвиженцами, почти все выбыли из кампании, не собрав подписи. В этот раз благодаря стабильным правилам многие оппозиционные кандидаты смогли достаточно хорошо подготовиться к сбору подписей.

Положительную роль сыграла и позиция Алексея Навального, который в этот раз активно поддерживал стремление оппозиции реально бороться за победу на выборах и оказывал кандидатам не только моральную, но и организационную поддержку.

1.3. Избирательные комиссии

Выборы в Московскую городскую Думу организовывала и проводила система избирательных комиссий, включающая четыре уровня. Верхний уровень – Московская городская избирательная комиссия (МГИК), сформированная в 2016 году. Ее функция – общая организация, методическое обеспечение, контроль за работой нижестоящих комиссий и рассмотрение жалоб на их действия или бездействие.

В каждом из 45 одномандатных избирательных округов действовала окружная избирательная комиссия (ОИК). Эти комиссии принимали документы от кандидатов, проверяли эти документы и регистрировали кандидатов. Они же на основании протоколов нижестоящих комиссий об итогах голосования определяли результаты выборов в округе.

Ниже располагаются территориальные избирательные комиссии (ТИК). Они сформированы в каждом районе «старой» Москвы (125), плюс три ТИК в Новой Москве – Новомосковская и Сосенская в Новомосковском административном округе и ТИК Троицкого административного округа. Первые были сформированы решениями МГИК от 10 декабря 2015 года (кроме ТИК зеленоградских районов Силино и Крюково, сформированных 29 ноября 2018 года), а три ТИК в Новой Москве – в 2017 году. Впрочем, за прошедшее время в составах многих ТИК произошли изменения.

Самый нижний уровень – участковые избирательные комиссии (УИК), организующие голосование и осуществляющие подсчет голосов на избирательных участках. Их более трех тысяч. Сформированы они были в основном в декабре 2018 года.

Окружные избирательные комиссии, как обычно, не формировались, а их полномочия были возложены на ТИКи. В каждом округе МГИК выбрала одну ТИК, на которую были возложены полномочия ОИК. Соответствующее решение МГИК приняла 28 марта 2019 года.

Нам наиболее интересны составы ОИК, поскольку эти комиссии принимали важнейшие решения – о регистрации кандидатов и о результатах выборов. В таблице 1.1 представлены данные о членах ОИК и членах их руководящих троек (председатель, зам. председателя, секретарь) с точки зрения субъектов их выдвижения. В каждой ОИК 14 членов, таким образом всего в их составе 630 человек, а в составе руководящих троек – 135 человек.

Таблица 1.1. Субъекты выдвижения кандидатур в составы ОИК

Анализ данных, содержащихся в таблице 1.1, хорошо демонстрирует имитацию многопартийного характера составов избирательных комиссий и реальное доминирование в них представителей обобщенной «партии власти». Формально мы видим в составе ОИК представителей 26 партий и даже в составе их руководящих троек представителей 16 партий. Однако, если начать внимательно разбираться, то картина получается иной.

Закон обязывает назначать в избирательные комиссии представителей парламентских партий. Поэтому в каждой (или почти в каждой) ОИК есть представители КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России». С непарламентскими партиями ситуация совсем другая. У них нет обязательных квотных мест, и их включение в состав ТИК (на которые возложены полномочия ОИК) – результат исключительно «доброй воли» МГИК.

И мы видим, что представительство разных партий в ОИК сильно различается. Выше отмечалось, что ТИК формировались в основном в 2015 году, то есть до выборов в Госдуму 2016 года, но после выборов в Мосгордуму 2014 года. Впрочем, мы также отмечали, что составы ТИК менялись и после 2015 года. И мы можем сравнить партийный состав ОИК с нашими данными об активности и успешности партий как на российских, так и на московских выборах.

В первую очередь следует обратить внимание, что кандидаты от РОДП «Яблоко» в 2014 году участвовали в выборах по 44 округам из 45 и в среднем получили 12,0% голосов (у ЛДПР средний результат 6,9%, у «Справедливой России» 10,4%). На выборах в Госдуму в Москве партия «Яблоко» получила 9,5% голосов и заняла по Москве четвертое место, опередив «Справедливую Россию» (6,5%). В связи с этим представительство РОДП «Яблоко» в ОИК выглядит явно заниженным: оно меньше, чем у партий «Родина» (3,5% в Москве на выборах в Госдуму 2016 года, два кандидата на выборах в Мосгордуму 2014 года), РЭП «Зеленые» (1,8% в Москве на выборах в Госдуму 2016 года, один кандидат на выборах в Мосгордуму 2014 года), «Патриоты России» (0,6% в Москве на выборах в Госдуму 2016 года, не выдвигали кандидатов на выборах в Мосгордуму 2014 года) и «Гражданская сила» (0,2% в Москве на выборах в Госдуму 2016 года, два кандидата на выборах в Мосгордуму 2014 года) и примерно соответствует представительству КПСС и «Союза горожан», о которых речь пойдет ниже.

Явно заниженное представительство также у Российской партии пенсионеров за справедливость, занявшей в Москве на выборах в Госдуму 2016 года восьмое место с 2,9% голосов. И вообще нет представителей двух партий, участвовавших в выборах в Госдуму 2016 года – Партии Роста (3,5% в Москве) и ПАРНАС (2,6% в Москве)[7].

На этом фоне впечатляет представительство 14 партий, не участвовавших ни в выборах в Госдуму 2016 года, ни в выборах в Мосгордуму 2014 года[8] – 105 человек. Об активности этих партий на других выборах и их общей дееспособности красноречиво свидетельствуют факты ликвидации половины из них. Партия «Умная Россия» была ликвидирована решением Верховного Суда РФ от 01.12.2016 из-за непредставления в Минюст необходимых документов, партия «Молодая Россия» – решением Верховного Суда РФ от 15.11.2018 из-за недостаточного количества региональных отделений. Партии «Альянс зеленых»[9], «Союз горожан», Партия пенсионеров России, Народная партия России и Социал-демократическая партия России были ликвидированы решениями Верховного Суда РФ в июне 2019 года в связи с недостаточным участием в выборах. В феврале–марте 2020 года Верховный Суд принял решения о ликвидации партии «Защитники Отечества» и Партии ветеранов России, аналогичная участь ждет и «Народный альянс».

Мы также располагаем информацией о численности московских городских отделений партий – письмом Минюста в МГИК от 01.10.2019, размещенном на сайте МГИК. В нем по каждой партии приведены сведения на разные даты (в основном на 2018–2019 годы, но у некоторых партий на более ранние даты). Из этих данных мы видим, что у партии «Гражданская сила» в Москве на 01.07.2015 было всего 12 членов, то есть в два с лишним раза меньше, чем число членов ОИК (а это лишь часть членов ТИК). У партии «Народный альянс» в Москве в 2018 году было 4 члена, у Партии ветеранов России в 2017 году – 10 членов. С другой стороны, в этом же письме утверждается, что у КПСС в Москве в 2018 году было 605 членов, а у Демократической партии России – 604 члена, что выглядит как фикция, учитывая отсутствие у этих партий какой-либо активности на московских выборах.

Демократическая партия России, КПСС, «Союз горожан», Народная партия России, Социал-демократическая партия России и «Народный альянс» относятся к пулу партий, созданных Центром Андрея Богданова. Эти партии в 2012–2013 годах активно выдвигали списки кандидатов на региональных выборах и в региональных центрах (списки в основном состояли из одних и тех же лиц, чаще всего не имевших отношения к тем регионам), но почти не выдвигали кандидатов по мажоритарным округам. Небольшой успех при этом имела только КПСС за счет своего названия и аббревиатуры. С 2014 года, после отмены регистрационной льготы, эти партии практически перестали принимать участия в выборах, кроме КПСС, чья активность также снизилась. Тем не менее, в московских ОИКах они представлены 74 членами.

Еще более нагляден состав руководящих троек. В них не оказалось ни одного представителя парламентской оппозиции. Лишь один человек представляет РОДП «Яблоко»[10]. В то же время мы видим в тройках 9 представителей РЭП «Зеленые», по 5 представителей «Патриотов России» и «Родины», 4 представителя «Гражданской силы» и в целом 18 представителей партий, не участвовавших в выборах в Госдуму 2016 года (из них 14 представителей партий «богдановского» пула).

Таким образом, те, кто формировал в 2015 году ТИКи и их руководство (формально МГИК, а фактически городская администрация) явно предпочитали фиктивные партии реальным. Наш опыт свидетельствует, что партии, не имеющие реального актива, выдвигают в состав избирательных комиссий кандидатуры, предложенные администрацией, в надежде на те или иные послабления (на выборах, при аренде помещений и т.п.). Такие отношения, безусловно, являются коррупционными.

Помимо представителей партий, в составе ОИК и их руководящих троек значителен вклад выдвиженцев представительных органов муниципальных образований, ТИК предыдущего состава, Московской Федерации профсоюзов, Российского объединения избирателей и прочих общественных объединений (среди которых основную часть составляют организации ветеранов и инвалидов, тесно сотрудничающие с администрацией). Практически все они представляют обобщенную «партию власти». До 2017 года почти во всех представительных органах московских муниципальных образований доминировала «партия власти» (хотя ее представители в 212 году прошли в основном как самовыдвиженцы). Аналогичной была и ситуация в московских ТИК созыва 2010–2015 годов.

Московская Федерация профсоюзов всегда тесно сотрудничала с городской властью. В 2001 году депутатом Мосгордумы стал первый зам. председателя Федерации М.И. Антонцев; в 2005, 2009 и 2014 годах он избирался как выдвиженец «Единой России», а в 2015 году возглавил Федерацию. Что касается Российского объединения избирателей, то эта организация создавалась в 1999 году под патронажем Администрации Президента РФ. В 2001 году она поддерживала на выборах в Мосгордуму группу кандидатов, среди которых был В.А. Шапошников – впоследствии депутат Мосгордумы от «Единой России» и отец нынешнего спикера городской Думы. После 2001 года объединение себя никак не проявляет, кроме того что выдвигает административные кандидатуры в московские избиркомы.

Таким образом, доля представителей обобщенной «партии власти» составляла среди членов ОИК не менее 65%, а среди ее руководящих троек – не менее 94%. В такой ситуации не удивительно, что они проявили пристрастность при регистрации кандидатов.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев