Выборы–2019, которые потрясли Москву

Под редакцией А.Е.Любарева

4.4. Правила проверки подписных листов

Закон обязывает избирательные комиссии, регистрирующие кандидатов на основании подписей избирателей, проверять их подписные листы. Проверка может быть либо сплошной, либо выборочной (не менее 20% от требуемого числа подписей) – в этом случае подписи для проверки отбираются по жребию. По результатам проверки подпись может быть признана достоверной либо недостоверной или недействительной.

Недостоверной признается на основании заключения эксперта–почерковеда подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом, то есть, иными словами, поддельная подпись.

Основания для признания подписи недействительной изложены в 14 подпунктах пункта 6.4 и в пункте 6.2 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Им соответствуют 15 пунктов части 7 статьи 37 Избирательного кодекса города Москвы (ИКГМ).

В реальности оснований для признания подписи недействительной значительно больше 15, так как некоторые пункты содержат несколько оснований. Так, пункт 8 в ИКГМ содержит сразу восемь отдельных оснований, пункт 9 – три основания, пункт 6 – два основания, по одному из которых нужно заключение эксперта, а по другому не нужно. Таким образом, по нашим подсчетам оснований для признания подписи недействительной получается 25.

Эти основания различаются как по значимости нарушения, так и по способу их выявления. Так, очевидным является признание недействительной подписи лица, не обладающего активным избирательным правом (то есть не проживающим в соответствующем избирательном округе либо не достигающим ко дню голосования 18 лет). Оправдано признание недействительными подписей, собранных до момента выдвижения кандидата. Однако то, что бракуются также подписи, собранные до дня оплаты подписных листов, уже можно считать сомнительным, к тому же на практике возникали споры, какой день считать днем оплаты.

Сомнительно требование, чтобы избиратель собственноручно ставил дату внесения подписи. Также сомнителен запрет на внесение сведений об избирателе третьим лицом – не самим избирателем и не сборщиком подписей (таким третьим лицом часто является член семьи, вносящий сведения за всех жителей квартиры). Было бы понятно, если бы было жесткое требование вносить сведения собственноручно – это позволило бы сличать данные и подпись. Однако у многих людей такой почерк, что в этом случае у большого числа избирателей сведения невозможно было бы разобрать. Защитники этих требований утверждают, что они позволяют косвенно выявить поделку подписей. Однако с точки зрения защиты избирательных прав санкции на основании косвенных признаков недопустимы, и такой подход в конечном счете привел к торжеству произвола при проверке подписных листов.

Положение, согласно которому бракуются подписи избирателей, указавших в подписном листе сведения, не соответствующие действительности, сформулировано слишком общо и потому приводит к различным толкованиям. Формально можно считать не соответствующими действительности паспортные данные с ошибкой в одной цифре. Однако при указании адреса возможны разночтения различного характера (особенно учитывая постоянно идущие преобразования муниципальных районов в городские округа и т.п.). Это в еще большей степени касается адресов сборщиков подписей, которые могут проживать в других регионах, где адреса не знакомы членам комиссии и участвующим в проверке сотрудникам МВД.

Отдельно следует обратить внимание на четыре пункта (содержащих 13 оснований), согласно которым признаются недействительными все подписи в подписном листе – либо из-за каких-то нарушений (часто мнимых) в форме или в содержании подписного листа, либо из-за каких-то недостатков в его заверении. Из-за этих пунктов многие кандидаты и партии стали сокращать число подписей в подписном листе – вплоть до того, что на одном листе помещается всего одна подпись. Но это приводит и к увеличению расходов на печать подписных листов, и к увеличению времени на их заверение.

По способу проверки выделяются три основания. Подписи избирателей, указавших в подписном листе сведения, не соответствующие действительности (пункт 3 в ИКГМ), бракуются на основании справки МВД. Подписи избирателей, даты внесения которых проставлены избирателями несобственноручно (второе основание пункта 6 в ИКГМ), и подписи избирателей, если сведения о них внесены в подписной лист не самими избирателями, ставящими подписи, и не лицом, осуществлявшим сбор подписей (пункт 11 в ИКГМ), бракуются на основании заключения эксперта–почерковеда.

Таким образом, проверка подписных листов включает три стадии: 1) проверка членами избирательной комиссии (и, возможно, привлеченными экспертами) по большому числу оснований (наличие активного избирательного права, дата проставления подписи, полнота сведений, правильность формы подписного листа и заверения и т.п.); 2) проверка экспертом–почерковедом подлинная ли подпись, собственноручно ли внесена дата, не заполнены ли сведения третьими лицами; 3) проверка действительности сведений об избирателе.

Более подробно порядок проверки изложен в утвержденном ЦИК России 13 июня 2012 года нормативном документе под названием «Методические рекомендации по приему и проверке подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации».

В этом документе, в частности, уделено определенное внимание проверке, осуществляемой экспертами–почерковедами. Так, в пункте 3.1 отмечено, что такие эксперты привлекаются из числа специалистов МВД России, ФСБ России и Минюста России, и «они должны выполнить большой объем почерковедческих исследований и отразить их результаты в виде отдельного документа». Однако в пункте 3.3 со ссылкой на постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сказано иное: «Федеральный закон не содержит требований к форме заключения эксперта. Заключение эксперта может быть изложено в ведомости проверки подписных листов, то есть подпись эксперта, в том числе эксперта–почерковеда, поставленная в ведомости проверки подписного листа, в которой указаны номер папки, номер листа в папке, номер строки, а также основания для признания подписи недостоверной и (или) недействительной, является его письменным заключением». Таким образом, ЦИК, основываясь на сомнительной судебной практике, признала возможность признавать в качестве заключения эксперта немотивированное и не расшифрованное утверждение, что открывает широкие возможности для произвола.

В указанных Методических рекомендациях ЦИК содержится ссылка на «Методические рекомендации по вопросам проведения почерковедческих исследований подписей избирателей для привлекаемых к проверке подписных листов экспертов–почерковедов», разработанные Институтом криминалистики Центра специальной техники ФСБ России и утвержденные на заседании Федерального межведомственного координационно-методического совета по судебной экспертизе и экспертным исследованиям. Однако все попытки экспертов ознакомиться с указанным документом, в том числе и в ходе судебных процессов, потерпели неудачу. Фактически получается, что решения, затрагивающие избирательные права граждан, основываются на секретном документе.

Впрочем, в пункте 3.1 документа ЦИК содержится и важное положение: «Любые возникающие сомнения в подлинности выполнения избирателем подписи и даты трактуются в пользу достоверности подписи». Однако практика заставляет усомниться в том, что эксперты всегда следуют этому предписанию.

В пункте 3.2 документа ЦИК немного подробнее описывается признание недействительной подписи избирателя, дата внесения которой выполнена избирателем несобственноручно. «Это основание используется, как правило, в случаях, когда экспертом–почерковедом выявляются в проверяемой папке (нескольких папках) даты внесения подписи избирателя, выполненные одним лицом (так называемые цепочки)… В случае выявления цепочки недействительными признаются все подписи избирателей с датами, выполненными одним лицом, за исключением одной».

На наш взгляд, здесь происходит подмена понятий. Цепочка означает, что выявлены несколько дат, проставленных одной и той же рукой. Однако закон требует признания недействительной подписи, если дата внесена не самим избирателем. Поэтому одного только наличия цепочки для признания подписи недействительной не может быть достаточно: нужно доказать, что именно эта дата внесена чужой рукой[1]. А этого обычно эксперты не делают.

Методические рекомендации ЦИК предусматривают, что сведения об избирателях проверяются первоначально с помощью Регистра избирателей (подсистема ГАС «Выборы»). При выявлении расхождений между персональными данными граждан, содержащимися в подписном листе и в Регистре, либо при отсутствии в Регистре таковых избирком должен направлять запрос в соответствующий территориальный орган МВД. Подпись признается недействительной на основании справки подразделения МВД, подтверждающей недействительность данных, указанных в подписном листе.

В Соглашении о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 сентября 2016 года приведена форма ответа органов МВД на запрос избирательной комиссии о проверке сведений, содержащихся в подписных листах в поддержку выдвижения кандидатов (приложение № 8 к протоколу № 1). К столбцу «Результат проверки на соответствие» сделана сноска: «Заполняется территориальным органом МВД России, структурным подразделением территориального органа МВД России путем внесения сведений, отличных от указанных». Однако в ходе избирательной кампании выяснилось, что МВД это требование не выполняет, сообщая лишь информацию о том, в каких сведениях (ФИО, адрес, паспортные данные) обнаружено несоответствие, что не позволяет членам избиркома убедиться в том, что сведения не соответствуют действительности, а кандидатам затрудняет возможность оспорить решение о признании подписи недействительной. При обсуждении этого вопроса представители ЦИК приняли сторону МВД, утверждая, что выполнение данного требования Соглашения противоречит законодательству о персональных данных. Однако в поддержку этого мнения не было приведено никаких судебных либо иных решений, и потому позиция ЦИК, допускающая невыполнение заключенного комиссией соглашения, выглядит странно.

Методические рекомендации ЦИК предусматривают, что результаты проверки подписных листов вносятся в ведомости проверки подписных листов, в которых указываются основания (причины) признания подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными с указанием номеров папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которых содержится каждая из таких подписей. Для удобства и быстроты заполнения ведомостей проверки основания признания подписей недостоверными и (или) недействительными могут указываться в виде кодов нарушений. В приложении приводится рекомендуемая таблица кодов нарушений, состоящая из 35 строк; иными словами, ЦИК выделяет 35 отдельных оснований для признания подписи недостоверной или недействительной. Однако избиркомы чаще используют коды, соответствующие пунктам закона, которых, как отмечалось выше, всего 15, поэтому из их документов не всегда можно понять, в чем нарушение.

На основании информации, содержащейся в ведомостях проверки,  формируется итоговый протокол проверки подписных листов по каждому из кандидатов. Копия итогового протокола о результатах проверки подписных листов передается кандидату не позднее чем за двое суток до заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата. Если по завершении проверки количества достоверных подписей избирателей недостаточно для регистрации кандидата либо количество забракованных подписей составило 10 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, то по запросу кандидата ему одновременно с заверенной копией итогового протокола должны передаваться заверенные руководителем рабочей группы копии ведомостей проверки подписных листов, а также копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными. К таким документам относятся официальные ответы на запросы, а также заключения экспертов–почерковедов (если они составлялись в виде отдельного документа).

Далее в документе ЦИК предусматривается, что кандидат или его доверенное лицо могут представить в рабочую группу письменные возражения в случае несогласия с выводами о признании подписи недостоверной (недействительной). Однако ничего не говорится о том, может ли кандидат в поддержку своих возражений приводить свидетельства избирателей о том, что они собственноручно поставили подпись и (или) дату.

На основании опыта последних 15 лет правила проверки подписных листов неоднократно критиковались оппозиционными политиками, экспертами и даже членами ЦИК. Отмечалось, что проводимые избиркомами проверки не позволяют выявить фальсификацию подписей, зато часто служат орудием произвола с целью недопуска на выборы «нежелательных» кандидатов. Так, член ЦИК России с 2011 года, доктор юридических наук Б.С. Эбзеев в конце 2016 года писал:

«Хочу подчеркнуть: лишение конкретного человека возможности уча­ствовать в выборах в качестве кандидата – нарушение избирательных прав множества граждан, которые могли бы за него проголосовать. Речь о том, насколько нормальной можно считать ситуацию, когда реализация избирательного права в гораздо большей мере зависит от воли, например, лейтенанта полиции, а не самого гражданина. И только потому, что этот лейтенант занимает должность эксперта научно-технического отдела областного управления внутренних дел. И если он сказал, что подписи в поддержку кандидата недействительны, ни одна избирательная комиссия не посмеет возражать. Хотя на основании одной подписи невозможно однозначно сказать, кем она поставлена. Тем не менее, экспертное мнение в отношении подписей, за которое сам эксперт никакой ответственности не несет, безусловно принимается независимо от того, каковы доказатель­ства их подлинности»[2].

Представителям ПАРНАС удалось добиться Определения Конституционного Суда РФ от 10.02.2016 № 216-О, где говорилось: «Положения избирательного законодательства не могут рассматриваться как препятствующие вызову в суд свидетелей, их допросу, совершению иных процессуальных действий по доказыванию или оценке и проверке доказательств, включая заявление ходатайств и назначение судебных экспертиз, с целью оспаривания решения избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата, в том числе в части признания подписей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, недействительными и (или) недостоверными. Следовательно, суд, осуществляющий повторную проверку сведений, содержащихся в подписных листах, в целях проверки законности и обоснованности решения избирательной комиссии, не может быть связан исключительно данными официальной справки уполномоченного государственного органа, использованной избирательной комиссией, – он вправе запросить у уполномоченного органа информацию, необходимую для проверки достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, при наличии достаточных сомнений в обоснованности выводов избирательной комиссии об их несоответствии действительности и должен выносить свое решение на основе оценки всей совокупности доказательств, отвечающих требованиям допустимости, относимости и достоверности».

В 2017 году в избирательное законодательство было внесено небольшое изменение, согласно которому адрес места жительства избирателя или сборщика подписей может не содержать каких-либо из указанных в законе реквизитов в случае, если это не препятствует его однозначному восприятию с учетом фактических особенностей места жительства избирателя или сборщика.

Однако эти послабления не могли изменить общей ситуации, тем более что они не затронули самый больной вопрос – о проверке подписей почерковедами.

Как только появились первые признаки того, что на выборах в Московскую городскую Думу при проверке подписей проявляется неодинаковое отношение к разным кандидатам, начали набирать силу призывы к регистрации всех кандидатов, представивших достаточное число подписей.

11 июля было опубликовано заявление движения «Голос». В нем, в частности, говорилось:

«Движение “Голос” заявляет, что система регистрации кандидатов на основании подписей избирателей в ее нынешнем виде на выборах депутатов Московской городской Думы противоречит основным принципам свободных выборов и позволяет радикально исказить волю избирателей путем недопуска к выборам некоторых кандидатов. В силу завышенных требований к количеству подписей, субъективности и непрозрачности процедур их проверки, институт сбора подписей стал инструментом административного регулирования допуска кандидатов к участию в выборах и требует реформы. 

Мы особенно подчеркиваем, что сложившаяся система проверки подписных листов позволяет в силу как объективных (неточности в регистре избирателей и базе данных МВД), так и субъективных (намеренные ошибки проверяющих или неодинаковый подход к проверке подписей за разных кандидатов) факторов завышать долю недействительных подписей в подписных листах кандидатов, что влечет неправомерный отказ им в регистрации.

Поскольку организация работы рабочих групп и уже состоявшиеся регистрации отдельных кандидатов демонстрируют неравный к ним подход и отсутствие беспристрастности при выявлении действительных нарушений в подписных листах, в сложившихся условиях движение “Голос” считает, что единственным способом обеспечения равенства кандидатов в депутаты Московской городской Думы и учета интересов избирателей будет являться регистрация всех кандидатов, представивших необходимое количество подписей (как это было сделано на выборах президента России в 2018 году). Лишь такой вариант позволит по итогам голосования говорить, что выбор был сделан действительно избирателями, а не членами рабочих групп по проверке подписей»[3].

15 июля заявление движения «Голос» поддержал оргкомитет Общероссийского гражданского форума[4]. 18 июля за подписью председателя постоянной комиссии СПЧ по избирательным правам доктора юридических наук И.Г. Шаблинского было опубликовано заявление комиссии, в котором она призвала МГИК «зарегистрировать всех кандидатов, сдавших надлежащее количество подписей. Только такое решение представляется справедливым.  В конечном счете, именно избирателям принадлежит решающее слово при определении состава Московской городской Думы»[5].

29 июля была передана в ЦИК и опубликована рекомендация, поддержанная 21 членом Научно-экспертного совета при ЦИК. В ней, в частности, говорилось: «Из конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина вытекает правило, согласно которому при решении вопросов регистрации кандидатов все сомнения должны трактоваться в пользу регистрации кандидата. Так называемые заключения экспертов–почерковедов, не содержащие обоснований, которые можно было бы проверить на базе общепринятых научных и практических данных, вызывают законные сомнения, которые невозможно устранить в срок, отводимый для рассмотрения жалоб… В связи с изложенным рекомендуем ЦИК России при рассмотрении жалоб кандидатов на отказы в регистрации признавать достоверными и действительными подписи избирателей, которые были признаны недостоверными или недействительными на основании необоснованных заключений экспертов–почерковедов»[6].

 4 августа «Новая газета» опубликовала обращение к ЦИК, подписанное большим числом юристов[7]. В нем, в частности, говорилось: «Действия избирательных комиссий по отстранению политических оппонентов действующей власти от участия в выборах означают de facto уничтожение самих выборов… В арсенале комиссии имеется богатейшая аргументация для принятия решения в пользу не зарегистрированных пока кандидатов. Это конституционные нормы о свободных выборах, идеологическом и политическом многообразии как основах конституционного строя – столь высокий уровень значимости этих принципов не позволяет отказываться от реальной альтернативности выборов, от самих выборов. Это конституционные положения о праве избирать и быть избранными, о допустимости лишь соразмерных ограничений прав и свобод человека во имя иных конституционных ценностей, о гласности, очном характере и состязательности судопроизводства, презумпции невиновности. Не сомневаемся, что Центральная избирательная комиссия сможет для защиты института выборов в России и допуска к участию в них кандидатов, не зарегистрированных по формальным, надуманным основаниям, подобрать множество иных аргументов, основываясь на нормах Конституции и российских законов, и примет обоснованное решение»[8].

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев