Судьба наблюдателя

Рождение, взросление, болезнь и умирание вместе с выборами

Диагноз

Вообще-то, речь пойдет не только о наблюдателях, но об общественном контроле на российских выборах в целом. Слово «наблюдатель» имеет строго определенный юридический смысл в российском законодательстве и понимается как определенный статус: «наблюдатель - гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума». В российской практике статус наблюдателя – это одна из возможностей общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий.

Другие статусы, которые позволяют осуществлять контроль и наблюдение за деятельностью избиркомов, не считая официальных (члены с правом решающего голоса, прокуроры), - это члены избиркомов с правом совещательного голоса, уполномоченные партий и кандидатов, доверенные лица, в общем, - те, кто имеет право присутствовать в комиссиях. Однако в глазах некоторых организаторов выборов все эти статусы обобщаются в понятие «наблюдатель», если, конечно, они не представлены «дружественными» политическими силами.

Когда мы говорим об общественном контроле на выборах, мы подразумеваем контроль за соблюдением российского законодательства – от Конституции до инструкций избиркомов. Наблюдатель в строгом смысле слова – это человек, который наблюдает лишь малую часть избирательного процесса – голосование и подсчет голосов, обычно в низовом уровне комиссий – в участковых комиссиях. Общественный контроль на выборах может осуществляться на всех стадиях избирательного процесса – существует понятие «долгосрочного наблюдения», а контроль в день голосования и при подсчете голосов называется «краткосрочным наблюдением». И когда произносят слово «наблюдатель» обычно имеется в виду именно «краткосрочное наблюдение» в день голосования и подсчета голосов.

Для имитаторов общественного контроля понятие «наблюдатель» сводится к посещению в день голосования избирательного участка и иногда – к получению протокола об итогах голосования. «Долгосрочное наблюдение» плохо укладывается в голову наших организаторов (точнее исполнителей) выборов. В.Е.Чуров в 2007-2008 годах никак не мог взять в толк, что же это ОБСЕ хочет, когда требует, чтобы Россия приняла за два месяца до дня голосования долгосрочных наблюдателей. В.Е.Чуров, также, как и Э.А.Памфилова, видимо подозревал (хотя и не верил), что основные изъяны российских выборов даже не в фальсификациях на избирательных участках. А прокремлевские политтехнологи, пропагандируя наши выборы, всячески пытаются это скрыть.

С долгосрочным наблюдением практически невозможно бороться. Его можно осуществлять по официальным сообщениям СМИ, по законодательству, по составам зарегистрированных кандидатов, по содержанию избирательного бюллетеня, по результатам выборов. «Краткосрочные наблюдатели» (кстати, появившиеся только после перестройки) становятся с приближением наших выборов к советскому состоянию все более опасными, и организаторы наших выборов борются с ними на двух направлениях – имитируя наблюдение и законодательно ограничивая полномочия наблюдателей.

Последние 15-20 лет, с перерывом на «памфиловскую оттепель», мы наблюдали борьбу между настоящими наблюдателями и избирательными комиссиями. С чего бы это? Ведь именно избирательные комиссии ДОЛЖНЫ обеспечивать избирательные права граждан, строго соблюдая закон. Более того, для того, чтобы все видели, как хорошо они исполняют свои полномочия, они должны действовать открыто и гласно (это все – цитаты из закона). Выходит дело, если за ними наблюдают, то значит им не доверяют? А если за ними наблюдают массово, значит им не доверяют массово. (А если не наблюдают, то значит доверяют; в западных странах массового наблюдения нет).

Массовость наблюдения в России – это следствие того, что избирательные органы, а фактически – государство не выполняет свою функцию по организации подлинных выборов. Функция эта действительно государственная, поскольку выборы прописаны в Конституции как одна из основ государственного строя (ч.3 ст.3 Конституции РФ). Там, где государство свою функцию по организации подлинных выборов исполняет, наблюдателей почти нет, они не нужны. В Германии на избирательный участок при подсчете голосов может зайти и понаблюдать любой прохожий (и такие иногда бывают: немцы дотошны). Но партии обычно никаких наблюдателей на участки там не посылают.

По закону избирательные комиссии независимы от государственных и муниципальных органов. Увы, глубинная причина недоверия граждан к избиркомам заключается в том, что избиркомы, как и все другие государственные органы, стали частью «вертикали власти» - единой государственной машины недемократического государства. Сами выборы превратились в имитацию легитимации действующей власти, которая и организует выборы, и является их главным участником. Имитация выборов стала всеобъемлющей – от имитации конкуренции и партийной системы до имитации общественного наблюдения.

Процесс нарастания наблюдательского движения, точнее – общественного контроля, происходил постепенно. Постепенно менялось избирательное законодательство, сначала активно развиваясь, а затем постепенно деградируя. Общественный контроль приобретал разные формы, приспосабливаясь к противодействию со стороны государства. И в последние годы общественный контроль находится в агонии, что соответствует и состоянию самих выборов.

Развитие болезни

В советском избирательном законодательстве понятие «наблюдатель» отсутствовало. В нем упоминались «представители трудовых коллективов и общественных организаций, а также а также представители печати, телевидения, радио», которые могли присутствовать на заседаниях комиссий. Понятное дело, такая не очень внятная норма, общественного наблюдения не порождала, хотя наблюдатель на советских выборах мог бы вполне насладиться тотальным нарушением закона при голосовании и подсчете голосов.

Понятие «наблюдатель», также, как и понятие «член избирательной комиссии с правом совещательного голоса» появилось в Указах Президента РФ 1993 года. Это были радикальные новации, заложившие основы нового избирательного законодательства. Появление наблюдателей в законодательстве было обусловлено тем, что составы избирательных комиссий тогда еще были вполне консервативны и могли придерживаться еще советских традиций пренебрежения к процедурам.

Но в это же время стали меняться и сами комиссии. В 90-е годы шло бурное развитие партийной структуры, составы комиссий обновлялись. Наблюдательское движение было не очень развито и носило, в первую очередь, партийный, а не общественный характер.

Увы, вновь нарождающаяся номенклатура довольно скоро поняла важность кадрового состава избиркомов. Лужковская администрация в Москве поняла это раньше других и начала приручение избиркомов уже в 90-е годы. По России приручение избиркомов происходило в первое десятилетие двухтысячных. Избиркомы все больше и больше подпадали под влияние администраций; территориальные избиркомы, а через них – участковые, курировались местными администрациями, региональные – администрациями субъектов Федерации, ЦИК – Администрацией Президента. В каждой администрации существовал соответствующий отдел, ответственный за выборы, организация выборов стала одной из задач администрации (как раньше была задачей соответствующих комитетов КПСС).

Кураторство осуществлялось, в основном, через кадровый состав: правила формирования комиссий предоставляли исполнительной власти некоторые преимущества, и она этим пользовалась. Важнейшим было формирование региональных комиссий: половина их напрямую формировалась администрацией, а вторая половина – законодательным органом региона, который тоже зачастую назначал выгодных для администрации членов. Нижестоящие комиссии – окружные, территориальные формировались курируемыми администрациями региональными комиссиями опять же при участии администраций соответствующего уровня. Таким образом, правила и практика формирования избирательных комиссий привели к тому, что система избирательных комиссий, которая в 90-е задумывалась как независимая от действующей власти, органично вошла во «властную вертикаль».

Надо сказать, что еще живая в 90-е годы российская законодательная власть предпринимала определенные попытки, чтобы воспрепятствовать этим явлениям. В 1997 году законом было установлено, что в состав избиркома не может входить более одной трети государственных служащих, и наоборот не менее трети членов должно быть назначено по предложению партий, имеющих фракции в Госдуме. Замечу, что администрации умело обходили эти ограничения; навыки бюрократической кадровой работы наследовались от старой номенклатуры (например, они знали, что для управления коллективным органом совершенно не обязательно иметь в нем своё большинство; достаточно своих руководителей и индифферентных членов). С постепенным приручением партийной системы, произошедшим в 2010-х годах под руководством В.Ю.Суркова, совершенствовались и навыки обхода требования об обязательном включении в комиссии представителей парламентских партий (хотя обязательная доля членов парламентских партий в комиссиях была увеличена до половины). Позже, в 2005 году, уже при вполне управляемой Думе, допустимая доля государственных и муниципальных служащих в комиссиях тоже была увеличена до половины.

Созданная система избирательных комиссий постепенно теряла свой престиж в глазах избирателей. Пока в 90-е и в начале 2000-х прямые фальсификации на избирательных участках носили локальный характер, наблюдатели на избирательных участках были, в основном, партийными и представляли собой одну из избирательных технологий, обязательную для более-менее серьезных избирательных штабов. Если до выборов 2007 года можно было говорить о том, что фальсификации в России носили локальный характер, то на федеральных выборах 2007 и 2008 они приобрели тотальный, общероссийский характер.

«Чуровский» период привел к окончательному падению доверия к избирательным комиссиям. Начинается рост общественного, непартийного наблюдательского движения. При этом существовали законные возможности осуществлять контроль за работой избиркомов не только через наблюдателей, но и с другими статусами – через членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, через уполномоченных, через доверенных лиц, через представителей СМИ. И с другой стороны начинается борьба основного участника выборов против общественного контроля, за снижение открытости и гласности работы избирательных комиссий. При этом борьба ведется руками самих избиркомов.

Сначала эта борьба проявляется в противозаконной практике - незаконном удалении из помещений для голосования (особенно перед подсчетом голосов) нежелательных наблюдателей. Эти удаления были и точечными, и массовыми, удаляли также и «нежелательных» лиц с другими статусами – представителей СМИ, кандидатов и даже членов с правом решающего голоса (что вообще не было предусмотрено законом).

Удаления общественных контролеров вплоть до 2012 года было массовым явлением, при этом НИКАКИХ последствий это для нарушителей не имело. Несмотря на наличие в Кодексе РФ об административных правонарушениях статьи 5.6 о нарушении прав наблюдателя и даже уголовной статьи 141 о нарушении избирательных прав, ни один председатель участковой комиссии за удаление общественного контролера наказан не был. Были случаи лицемерного признания прокуратурой нарушения прав наблюдателя, но происходило это уже после дня голосования и ни на что не влияло. Регулярная и повсеместная «отвратимость наказания» за нарушение избирательных прав в 2000-х годах вообще явилась мощнейшим фактором деградации российских выборов.

Избирательные комиссии, ставшие к этому времени «электоральным подразделением» администрации, беззастенчиво выдворяли с участков наблюдателей, но сигнализировали кураторам, что это неудобно делать при таком законе. В 2005 году появилась первая законодательная ласточка: общественным объединениям запретили выдвигать наблюдателей (на региональном уровне это право запрещать оставили за региональным законодателем). Это была реакция на рост общественного, неангажированного контроля.

Стоит отметить, что общественный контроль после этой законодательной новации не утих, но начал искать другие способы назначения наблюдателей. Во-первых, в те времена еще не окончательно была подавлена политическая конкуренция, не всех оппозиционных кандидатов отсеивали на стадии регистрации. Оппозиционные партии и особенно отдельные оппозиционные кандидаты охотно шли на сотрудничество в области наблюдения в день голосования с общественными организациями. Общественники предлагали им мотивированных, а часто - и более квалифицированных наблюдателей.

Другой возможностью участвовать в общественном контроле было использование статуса представителя СМИ. Регулирование этого статуса было в те времена достаточно лояльным: на избирательном участке можно было предъявить любой документ, подтверждающий твою связь со СМИ – удостоверение, редакционное задание. Массовое использование этого способа общественного контроля привело к ужесточению требований к представителям СМИ, сначала в подзаконных актах ЦИК, а в 2016 году – в федеральных законах. Появились требования о предварительной аккредитации и об обязательной штатной принадлежности к СМИ. Исчезла возможность договариваться со СМИ о краткосрочной командировке в день голосования.

Стоит отметить, что в те «травоядные чуровские» времена наблюдатель мог назначаться сразу на несколько участков, перемещаться между ними. Для представителей СМИ, доверенных лиц существовала возможность «мобильного» наблюдения, возможность наблюдения на нескольких участках.

Еще одной характерной особенностью «чуровского» периода является появление и исчезновение различных квазиобщественных наблюдательских объединений. В 2006 году был создан Координационный совет неправительственных организаций по защите избирательных прав граждан, затем начали появляться многочисленные квазиобщественные организации «Ваш выбор», «Гражданский контроль», «За честные выборы», и просто «Честный выбор»,  «За чистые выборы» и т.д.  Эти организации после очередных выборов публиковали доклады в духе «Есть у нас еще отдельные недостатки», но быстро исчезали, после того, как заканчивался отпущенный им грант. Примерно у половины этих организаций в правлении состоял записной «правозащитник» А.С.Брод. Организаторы выборов поощряли подобные наблюдательские организации и публиковали их доклады.

Но в 2011 году случилось то, что давно назревало: наблюдательское движение приобрело протестный характер. Перед очередными выборами депутатов Государственной Думы многие граждане поняли, что пора идти на избирательные участки и смотреть, что же там делается. В разных частях России появились по-настоящему общественные, то есть, не субсидируемые движения наблюдателей, не связанные с зарегистрированными партиями. Конечно, такие движения не могли обойтись без вожаков; одним из таких вожаков стал А.А.Навальный.

После тотально сфальсифицированных выборов 2011 года наблюдательское движение вылилось на улицу. Многие наблюдатели увидели реальное положение дел на избирательных участках. В 2011-2012 годах мы наблюдали взлет наблюдательского движения. Этот взлет наблюдала и власть. До нее дошло, что с таким движением шутки плохи, и сделало выводы.

Во-первых, с протестующими наблюдателями разговор был довольно жесткий. Во-вторых, власть резко изменила тактику избирательных кампаний. На следующих федеральных выборах Президента РФ в 2012 году было решено отказаться от массовых фальсификаций, по крайней мере в крупных городах с высокой политической активностью. Глубоко верующий в честность выборов Чуров даже убедил Путина установить на избирательных участках видеокамеры (о чем потом он горько пожалел). И в-третьих, началось законодательное сужение открытости и гласности выборов, борьба с наблюдателями и «иностранными агентами» (ведь, по мнению власти, кто, как ни они провоцировали критику наших выборов?).

На выборах Президента РФ в 2012 году случилась неприятность с видеокамерами: они зафиксировали много фальсификаций, которые были опубликованы в сети. Кроме фальсификаций они зафиксировали еще и массовое пренебрежение прописанными в законе процедурами. Этот эксперимент решили потихонечку свернуть. В 2012-2016 годах, вплоть до показательной замены невзлюбленного избирателями Чурова на «правозащитницу» Памфилову борьба с общественным наблюдением шла ни шатко, ни валко, в основном концентрируясь на ужесточении правил аккредитации представителей СМИ, на ограничении видеосъемки, на удалении наблюдателей.

Но в 2016 году, с назначением нового Председателя ЦИК РФ, в отношениях между наблюдателями и организаторами выборов на некоторое время наступила ремиссия (оттепель). Первое время мы наблюдали почти братание между наблюдателями и избирательными комиссиями. Удаления наблюдателей почти прекратились! Но как же сложно такие отношения давались привыкшим к совсем другому типу взаимодействия руководителям избирательных комиссий.

А они оставались на местах: в 2016-2018 годах ЦИК РФ продлил полномочия большинства старых председателей региональных комиссий, а новых назначил по рекомендациям региональных администраций. Иначе говоря, Памфилова послушно оставила в региональных избиркомах всю старую гвардию, добросовестно защищавшую главного участника выборов – администрацию.

Памфилова решила возродить видеонаблюдение на избирательных участках. Это было прекрасное начинание, закончившееся точно так же, как и при Чурове – скандалом. Еще больший скандал случился с видеозаписями на президентских выборах 2018 года, после чего широкий доступ к видеозаписям был закрыт.

На президентских выборах 2018 года количество фальсификаций значительно выросло и, хотя единичные случаи были отмечены в ЦИК, тем не менее, в массе своей, избиркомы их не заметили. Так же, как ЦИК не заметил ухудшение отношений избиркомов и наблюдателей и даже случаев избиения наблюдателей на участке в Дагестане в 2018 году. В целом Памфилова выдержала свой главный экзамен – президентские выборы – и была допущена на второй срок председательствования в ЦИК.

Лечение

Законодательная борьба против общественного наблюдения началась задолго до Памфиловой. Понятно, что в независимом наблюдении в первую очередь увидели «зарубежный след», поэтому уже в 2012 году появились «иностранные агенты» и связанные с ними ограничения на участие в общественном наблюдении.

В 2018 году - после выборов Президента - началось новое наступление на общественное наблюдение. В законе появилась норма о предварительном представлении в комиссии списка будущих наблюдателей. Кроме того, наблюдатели закреплялись за определенным участком.

В это же время развернулось интенсивное строительство института псевдонаблюдателей. Законодатели срочно разрешили назначать наблюдателей общественным палатам – квазиобщественным объединениям. Было совершенно очевидно, что это действие направлено против реального общественного наблюдения, поскольку об уже существующих наблюдательских объединениях в законе не упоминалось, они не наделялись правом направлять наблюдателей.

Переломным моментом российских выборов можно считать 2020 год и голосование по одобрению поправок в Конституцию РФ. В этот год не только произошло надругательство над Конституцией, но и началась обвальная деградация избирательного законодательства, в частности – фактическая отмена принципа открытости и гласности выборов, отмена гарантий общественного контроля.

Увеличение продолжительности голосования до трех дней усложнило работу наблюдателей, но это стало второстепенным фактором в силу других новаций. Сама по себе обстановка военного времени, конечно не способствует общественному наблюдению, не говоря уже о том, что выборы при военном положении – бессмыслица (даже СССР не проводил выборы во время Великой Отечественной войны).

Если говорить о конкретных новациях, уменьшавших возможности общественного контроля, то в первую очередь надо назвать внедрение дистанционного электронного голосования (ДЭГ). Подсчет голосов при ДЭГ осуществляется с помощью программного кода, который не является публичным, поэтому его нельзя контролировать со стороны общественности. Не подвергался он и независимой экспертизе. Увы, в такой ситуации этот способ голосования не может контролироваться обществом, хотя организаторы выборов пытаются сымитировать такой контроль и настойчиво утверждают обратное.

Вторым по значимости фактором уменьшения возможностей общественного контроля является упразднение в 2023 году статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Этот статус позволял вдвое увеличить число общественных контролеров на избирательных участках, а кроме того, что немаловажно, давал возможности контроля в территориальных комиссиях. А оставшиеся в региональных комиссиях члены с правом совещательного голоса теперь даже не могут присутствовать в нижестоящих комиссиях (а эта возможность часто помогала предотвратить нарушения закона).

В 2024 году статус доверенных лиц изменен таким образом, что теперь они не могут осуществлять контроль в дни голосования.

Более мелкие «усовершенствования» закона связаны с фактическим запретом производить фото- и видеосъемку всем, кроме представителей СМИ и наблюдателям, причем последние ограничены конкретным местом, который указывает председатель комиссии.

Нововведения последних двух лет намекают руководителям участковых комиссий на то, что к наблюдателям теперь можно относиться еще жестче. Судя по последним выборам, комиссии уже приняли это к сведению.

Стоит отметить и еще один важный признак деградации российских выборов. Закрывается информация об итогах голосования: доступ к протоколам участковых комиссий, который начал открываться еще при Вешнякове и осуществлялся при Чурове, сегодня умышленно затруднен. Организаторы выборов не желают, чтобы электоральная статистика давала повод для обнаружения фиктивности их выборов.

Можно с уверенностью сказать, что к настоящему времени ситуация с общественным контролем, с открытостью и гласностью на российских выборах самая плачевная со времен СССР. Впрочем, то же можно сказать и о самих выборах.

Андрей Бузин,

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев