Итоги «круглых столов» по обсуждению российского избирательного законодательства, организованных  общественной ассоциацией в защиту прав избирателей «Голос»

В конце апреля 2004 года состоялось обсуждение вопросов действующего российского законодательства, организованное общественной Ассоциацией «ГОЛОС» в форме трех круглых столов по трем темам:

«Круглый стол» №1.  «Статус, полномочия и принципы формирования избирательных комиссий в Российской Федерации». Состоялся 21 апреля 2004г.

«Круглый стол» №2.  «Общественный контроль в день голосования и при установлении результатов выборов». Состоялся 23 апреля 2004г.

«Круглый стол» №3.  «Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области регулирования и защиты избирательных прав». Состоялся 27 апреля 2004г.

На круглые столы были приглашены специалисты, занимающиеся как вопросами избирательного права, так и непосредственно избирательной практикой. Список специалистов, принимавших участие в работе «круглых столов» (с указанием «круглых столов», в которых они участвовали) представлен ниже.

Большинство участников «круглых столов» сошлись во мнении, что в настоящее время основным препятствием развития института выборов является не законодательство, а правоприменение. Кроме того, все отмечали, что при действующем составе Государственной Думы принятие предлагаемых поправок и дополнений маловероятно.

Как было замечено выше, организаторы ограничились лишь тремя областями регулирования, не рассматривая, например, регулирование в области финансирования и агитации.

В процессе работы «круглых столов» было высказано и обсуждено довольно много предложений по совершенствованию избирательного законодательства. Большинство участников отмечали бессистемность и громоздкость российского избирательного законодательства, дублирование норм федеральных законов в законах субъектов Федерации. Поддержку получила идея создания федерального Избирательного кодекса.

Ни одно из обсуждавшихся предложений не получило единогласной поддержки. Это свидетельствует о том, что изменения избирательного законодательства должны проходить серьезное обсуждение, а не приниматься кулуарно. В последнем случае эти изменения будут носить ярко выраженный протекционистский характер, будут осуществлены в интересах  одной политической силы в ущерб обществу в целом. Примеры подобного рода уже встречались в практике реформирования российского избирательного законодательства.

Ниже рассматриваются предложения, высказанные участниками «круглых столов» и кратко излагаются мнения участников по этим предложениям.

Список участников «круглых столов»

«Круглый стол» №1.  «Статус, полномочия и принципы формирования избирательных комиссий в Российской Федерации».

Во вступительном слове ведущий первого «круглого  стола» А.Бузин отметил следующие особенности и проблемы действующей системы организации выборов.

С конца 80-х годов российская политическая система претерпевает серьезные трансформации. Первоначально трансформации происходили под лозунгом движения от тоталитарного общества к демократическому обществу западного образца, то есть к обществу с наличием таких признаков как разделение властей, свободные и подлинные выборы властных органов, ограничение участия государства в экономической деятельности, наличие гражданского и правового общества. Подобные лозунги поддерживало большинство населения России. Тем не менее, трансформация привела к другому стационарному состоянию, которое скорее можно охарактеризовать как «олигархический капитализм», состоянию известному в политической истории на примере некоторых стран Латинской Америки. Это состояние характеризуется сращиванием власти и собственности, наличием жестко структурированной номенклатурной системы власти, отсутствием реального разделения властей и доминированием исполнительной ветви власти, формальным наличием демократических институтов, таких как многопартийные законодательные органы, квазинезависимый суд, выборы и т.д. В таком состоянии государство не просто представляет собой самостоятельную политическую силу, оно старается регулировать всю политическую деятельность страны. Это регулирование осуществляется достаточно гибкими (по сравнению с тоталитарным государством) методами, при наличии небольшой, не достигающей критической массы оппозиции, альтернативными, но управляемыми  выборами.

Основной проблемой организации выборов в условиях трансформирующейся политической системы является то, что избирательные органы, с одной стороны, должны быть нейтральными по отношению к существующей власти, а с другой стороны, сами должны представлять собой властные, то есть государственные или муниципальные органы. «Полуобщественная-полугосударственная» природа избирательных комиссий в России неоднократно отмечалась специалистами по избирательному праву.

Другой проблемой организации выборов в переходный период является то, что, избирательные органы для того, чтобы быть объективными, должны формироваться гражданскими организациями, а гражданское общество в этот период отсутствует.

В России также существуют дополнительные проблемы, порождаемые сложным федеративным устройством государства.

Проблема организации выборов по-разному решается в различных странах. Интересно, что в странах «развитой демократии», там где государство представляет собой «публичную службу» (США, ФРГ, Великобритания, Швеция и др.) организаторами выборов являются, в первую очередь, органы исполнительной власти. Во многих странах в организации выборов особая роль принадлежит судебной системе. В некоторых странах Латинской Америки (Коста-Рика, Венесуэла, Никарагуа, Колумбия, Перу) избирательные органы фактически выделены в специальную ветвь власти. Обращает также на себя внимание тот факт, что зачастую избирательные органы не являются коллегиальными (Канада, США, ФРГ).  Таким образом, «независимые» коллегиальные избирательные комиссии не являются единственно возможной формой избирательных органов.

Российская система организации выборов отличается определенным постоянством. Фактически она не сильно изменилась с советских времен, и ее отличительной особенностью является то, что номинальными организаторами выборов являются избирательные комиссии, а реальными – органы исполнительной власти (в советские времена игравшие роль одной из подсистем КПСС). Сама по себе форма избирательных комиссий была заимствована большевиками из избирательного законодательства Временного Правительства, однако суть была выхолощена (заметим также, что избирательные комиссии царского периода были вообще чисто общественными контрольными органами). В период до 1937 года избирательные комиссии по закону были органами при исполкомах, затем, до начала 90-х годов это были временно создаваемые органы, которые не обладали никакими собственными ресурсами для реализации поставленных перед ними задач (особо отметим, что при советской власти большая часть комиссий были окружными комиссиями, выполнявшими чисто номинальную функцию регистрации единственного кандидата. Таких комиссий было в несколько раз больше, чем участковых).

Несомненно, что в настоящее время законодательство существенно более четко регламентирует порядок формирования, полномочия и статус избирательных комиссий. Более того, значительное увеличение (вдвое) в 2002 году объема части избирательного законодательства, касающегося избирательных комиссий, свидетельствует о внимании законодателя к вопросу об организаторах выборах. Федеральный закон о гарантиях 2002-го года дополнил перечень принципов проведения выборов (статья 3) положением о том, что выборы и референдумы проводят избирательные комиссии (пункт 7; до этого такое положение было «рядовым»,  а не принципиальным, и содержалось в главе о комиссиях).

В настоящее время на избирательные комиссии возложены полномочия по организации и проведению выборов, включающие в себя регистрацию кандидатов, избирательных объединений и блоков (ниже - претенденты), обеспечение законодательно закрепленных прав претендентов  и избирателей, контроль за правильностью проведения агитационных мероприятий и финансовой деятельностью претендентов, организацию и проведение голосования, подведение итогов голосования и установление результатов выборов. Таким образом, на избирательные комиссии возложены как административные, так и контрольные (правоохранительные) функции, а также, в некоторых случаях, и нормотворческие.

Определение правового статуса избирательных комиссий, особенно ТИК, ОИК и ИКМО в действующем избирательном законодательстве порождает больше вопросов, чем ответов.

Организации деятельности комиссий в законе уделяется недостаточно внимания. В этой области существуют значительные пробелы: плохо прописана процедура рассмотрения  обращений граждан, не дано определение важному понятию «документ комиссии», не определен порядок принятия и оформления решений и т.д.

Сложившаяся на практике ситуация существенно хуже, чем та, которую можно было бы представить себе, исходя из законодательства (именно поэтому международные наблюдатели зачастую неадекватно оценивают избирательный процесс в России). Избирательные комиссии в большинстве своем не являются независимыми самостоятельными органами, а управляются органами исполнительной власти. Важнейшие полномочия избирательных комиссий реально осуществляются органами исполнительной власти. Это, в первую очередь, относится к комиссиям среднего звена – ОИК, ТИК, ИКМО. ЦИК РФ и ИКСФ самостоятельны в большей мере, однако они зачастую играют роль одного из органов исполнительной власти.

ЦИК РФ и ИКСФ обладают собственными аппаратами и определенными финансовыми возможностями (что выгодно отличает их от «высших» избирательных комиссий в советское время). Поэтому воздействие на них со стороны власти осуществляется опосредованно, путем формирования определенного политического состава, персонального воздействия на членов комиссии. Члены ЦИК РФ и ИКСФ фактически попадают в номенклатуру государства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Материальное и социальное обеспечение членов этих комиссий осуществляет исполнительная власть.

Следует заметить, что ЦИК РФ и ИКСФ являются «ответственными» (здесь речь идет о неформальной ответственности) за разные уровни выборов. ЦИК РФ иногда может позволить себе объективное рассмотрение избирательных споров, связанных с выборами в Государственную Думу по одномандатным округам или с выборами главы субъекта Федерации (вспомним поддержку со стороны ЦИК РФ кандидата Веремеенко на выборах главы Башкортостана). Однако ЦИК РФ принимает довольно тенденциозные решения, когда речь касается  нарушений со стороны действующего главы государства, не осуществляет должного контроля, когда речь идет о выборах глав субъектов, поддерживаемых Кремлем (стоит вспомнить последние выборы высших должностных лиц в Калмыкии и в Красноярском крае), или когда речь идет о «натягивании» явки на президентских выборах. Заметим, что треть ЦИК РФ назначается Президентом РФ, за выборы которого она и отвечает.

ИКСФ «ответственны», в первую очередь, за выборы высшего должностного лица субъекта Федерации, а назначаются наполовину именно этим лицом. Поэтому неизвестны случаи, когда бы избирательная комиссия субъекта Федерации не выступала в спорах на стороне высшего должностного лица. Даже, когда федеральная власть «намекает» на нежелательность переизбрания, ИКСФ либо выступают в защиту своего патрона (как было в Курске или в Башкортостане), либо занимают выжидательную позицию.

Однако, «область ответственности» ИКСФ в определенном смысле шире чем у ЦИК РФ. Они «ответственны» также за выборы депутатов Государственной Думы по соответствующим округам, за выборы в законодательный орган субъекта Федерации, и даже за выборы глав администраций местного самоуправления. Это связано с тем фактом, что все указанные должностные лица тесно связаны с политикой внутри субъекта Федерации, а значит, для администрации субъекта Федерации очень желательно, чтобы они были лояльны по отношению к ней. В определенной степени ИКСФ обладают более сильной связью с нижестоящими комиссиями: они формируют окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы и законодательного органа субъекта Федерации, территориальные избирательные комиссии и назначают их председателей. Поэтому администрация субъекта Федерации очень внимательно относится к составу ИКСФ, благо у нее есть сильные рычаги влияния как на формирование состава, так и на деятельность ИКСФ.

ТИК и ИКМО (последние в предыдущем законе о гарантиях рассматривались как разновидность ТИК) «несут ответственность» за выборы в органы местного самоуправления. В отличие от упомянутых выше ЦИК РФ и ИКСФ, эти комиссии обычно не обладают собственным аппаратом, а иногда не имеют в своем составе штатных членов. В связи с этим эти комиссии зачастую оказываются совершенно несамостоятельными: фактически они не обладают ресурсами для реализации своих полномочий. Заметим, что даже имеющийся в каждой ТИК системный администратор, является штатным сотрудником не ТИК, а вышестоящей ИКСФ. Реальными действующими лицами ТИК и ИКМО являются сотрудники местной администрации.

Заметим, что в небольших муниципальных образованиях, которых в стране большинство, полномочия комиссий муниципальных образований обычно передаются соответствующей ТИК, что нейтрализует желание законодателя ограничить вмешательство субъекта Федерации в компетенцию местного самоуправления.

Участковые избирательные комиссии фактически формируются местными администрациями, а потому их деятельность контролируется, а иногда и регулируется этими администрациями.

Особого разговора заслуживают окружные избирательные комиссии. Их статус определен законом в наименьшей степени. Будучи органом, исполняющим важные полномочия по регистрации кандидатов и по контролю за проведением избирательной кампании, эти комиссии не являются ни государственными органами, ни постоянно действующими, ни юридическими лицами, не обладают собственным аппаратом и штатными сотрудниками. Эти комиссии не являются самостоятельными ни по ресурсам, ни по своему составу и чаще всего курируются администрациями либо государственных, либо местных органов.

Окружные комиссии являются «рудиментом» советской избирательной системы, в которой они составляли подавляющее большинство декоративных избирательных органов. Заметим, что часть (около 80-ти) окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы вообще не образуется, поскольку их полномочия возложены на ИКСФ, а территориальная юрисдикция другой части окружных комиссий полностью совпадает с территориальной юрисдикцией небольшого количества территориальных комиссий. Это свидетельствует о принципиальной возможности распределения их полномочий между другими видам комиссий при сохранении института выборов по избирательным округам.

Говоря о проблемах формирования избирательных комиссий, следует заметить, что методы управления коллегиальными органами достаточно хорошо отработаны в нашей стране в течение всей истории деятельности Советов. В коллегиальном органе (в отличие от жестко структурированного административного органа) допустима некоторая степень оппозиционности. В коллегиальном органе важно иметь лояльное руководство и достаточное количество «ведомых» членов, склонных к поддержке руководства или большинства. 

Анализ процесса формирования и составов избирательных комиссий свидетельствует о следующем.

Параллельно с развитием российского избирательного законодательства увеличивалось внимание органов исполнительной власти к составам избирательных комиссий всех уровней. Эти органы принимали непосредственное или опосредованное участие в формировании комиссий.

Наибольшие возможности по влиянию на составы комиссий при их формировании предоставлены исполнительной власти при формировании ИКСФ - ключевых в системе комиссий. Попытка внести изменения в правила формирования ИКСФ, предпринятая при принятии последнего закона о гарантиях, встретила серьезное сопротивление.

Окружные и территориальные избирательные комиссии формируются комиссиями субъектов Федерации. При этом в процессе выдвижения значительную роль играют организационные  управления и отделы  администрации, которые инициируют выдвижения от связанных с администрацией организаций. После принятия нового закона определенную роль также сыграл тот факт, что одна из партий («Единая Россия») фактически имела два «зарезервированных» места в избирательных комиссиях. Заметим, что уже на уровне ОИК и ТИК проявляется некоторое неравноправие субъектов выдвижения: представительные органы, также как и «собрания избирателей», в отличие от партий и общественных объединений, не ограничены в количестве предлагаемых ими кандидатур. ИКСФ остается только «отсеять» «самодеятельные» кандидатуры.

Доля кандидатур, назначенных в избирательные комиссии от «самодеятельных» структур, не идет ни в какое сравнение с такой же долей для «квотных» партий, представительных органов и собраний избирателей (например, при формировании ТИК в Москве в 2001 году Народная партия, выдвинувшая 76 кандидатов, получила 3 места, а «организация анархистов», выдвинувшая 11 кандидатов – ни  одного). Проводящийся с 1997 года анализ формирования окружных и территориальных комиссий в городе Москве однозначно свидетельствует о том, что фактически они формируются по воле префектур, но с учетом ограничений, наложенных законом. Анализ формирования окружных комиссий по выборам депутатов  Государственной Думы в 2003 году, проведенный по нескольким субъектам РФ, показывает, что большую часть состава этих комиссий составляют кандидатуры, выдвинутые организациями, связанными с администрацией.

Формирование участковых избирательных комиссий в условиях несформировавшегося гражданского общества представляет собой большую проблему. Объем предложений кандидатур со стороны политических сил и граждан крайне невелик. Поэтому, берущие на себя обязанность по формированию УИК органы исполнительной власти идут по пути наименьшего сопротивления: они формируют большинство комиссий на базе предприятий, каким-либо образом, связанных с администрацией, в первую очередь на базе государственных и муниципальных предприятий. При этом оказывается, что многие комиссии состоят из сотрудников одного предприятия, а руководителем комиссии является один из руководителей предприятия. Учитывая это, а также постоянную опеку над УИК со стороны исполнительных органов, получается, что УИК являются несамостоятельными, малоквалифицированными и «равнодушными» к подведению итогов голосования органами.    

 Члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а также наблюдатели оказываются при таком положении вещей в избирательных комиссиях «инородными телами». Постоянно возникающее напряжение между общественными контролерами и избирательными комиссиями является следствием системы формирования избирательных комиссий и управляемости их со стороны администрации.

Можно рассматривать различные по глубине реформы системы избирательных органов. Принципиально возможны два различных радикальных варианта изменения системы избирательных органов в целом:

отказ от системы «независимых» избирательных комиссий и распределение их функций между исполнительными органами (административные функции), судебными органами (правоохранительные функции) и общественными объединениями и кандидатами (контрольные функции). Нечто похожее существует в Великобритании.

усиление независимости избирательных комиссий путем создания специальной государственной подсистемы избирательных комиссий, выделения специальной ветви «избирательной власти». Нечто похожее существует в странах Латинской Америки.

Другие варианты, используемые в некоторых странах Европы, не могут быть реализованы в силу отсутствия в России некоторых институтов, составляющих развитые правовое и гражданское общество.

Из двух представленных выше вариантов, второй, по-видимому, не приведет при существующих условиях к демократизации избирательной системы, а лишь усилит существующее доминирование действующей власти. Что касается первого варианта, то он связан с решением двух довольно сложных проблем: а) повышение независимости судебной системы, создание независимой административной юстиции и б)регламентация методов общественного контроля в избирательном процессе. Этот вариант может действительно привести к демократизации избирательного процесса, но, учитывая естественный консерватизм юридических норм, по-видимому, является неприемлемым как упраздняющий в принципе систему избирательных комиссий.

Поэтому естественно поставить вопрос так: как можно реформировать систему избирательных комиссий и сами избирательные комиссии таким образом, чтобы российский избирательный процесс стал в большей степени соответствовать конституционным положениям?

Мы полагаем, что в рамках системы избирательных комиссий было бы полезно произвести следующие преобразования.

1. Законодательное закрепление статуса избирательных комиссий.

В настоящее время федеральным законом закреплен статус государственного органа и юридического лица лишь за ЦИК РФ и ИКСФ. Однако любая избирательная комиссия обладает признаками государственного органа. Закрепление в законе за всеми избирательными комиссиями статуса специальных государственных органов и юридических лиц позволит повысить ответственность комиссий и более четко определит их место в социально-политической системе. Естественно, что закрепление за комиссиями такого статуса повысит ответственность самого государства за деятельность комиссий. Кроме того, такое нововведение обяжет председателей всех территориальных комиссий работать на постоянной основе, что повысит их уровень профессионализма и ответственности.

2. Укрепление и профессионализация системы комиссий

Вопрос о том, насколько самостоятельны  должны быть комиссии разного вида, имеет по крайней мере два аспекта. Во-первых, следует разрешить вопрос о разграничении компетенции между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления при организации и проведении выборов в органы власти разного уровня. Во-вторых, надо понять, какая степень зависимости должна существовать между вышестоящими и нижестоящими комиссиями на определенных выборах.

В настоящее время действует схема, при которой выборы определенного уровня организуются комиссией соответствующего уровня. Эта схема базируется на конституционной концепции разграничения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Следует, однако, заметить, что ни Конституция, ни Федеральный закон об основах местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления полномочий по защите избирательных прав, в частности, не предоставляет полномочий по организации выборов. Тем не менее, существующая схема представляется достаточно эффективной с точки зрения баланса интересов между уровнями власти.

3. Изменение статуса ТИК

Федеральный закон о гарантиях устанавливает, что региональные законы должны определять «положение» территориальных комиссий в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Таким образом, территориальные избирательные комиссии должны быть государственными органами. С целью повышения их профессионализма и ответственности их следует сделать территориальными органами комиссий субъектов Федерации.

4. Упразднение ОИК

Учитывая тот факт, что территория, на которую распространяется юрисдикция определенной совокупности окружных избирательных комиссий, всегда равна территории, на которую распространяется юрисдикция комиссии определенного субъекта Федерации, с целью повышения эффективности организации выборов, предлагается вообще отказаться от окружных комиссий. Это повысит качество организации выборов, поскольку в настоящее время статус окружных избирательных комиссий определен крайне слабо.

Полномочия окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы власти могут быть переданы ИКСФ. Действительно, наибольшее количество округов на выборах в Государственную Думу – 15 – расположены на территории города Москвы. В Москве сформированы 121 ТИК, обработка протоколов которых вполне может быть осуществлена Московской городской избирательной комиссией. В других субъектах Федерации количество округов и территориальных комиссий существенно меньше.

Полномочия окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы власти могут быть переданы либо ТИК, в случаях, если на территории, подведомственной ТИК, образовано несколько округов, либо ИКСФ, если округ охватывает территорию, подведомственную нескольким ТИК.

Что же касается выборов в органы местного самоуправления, то, насколько нам вообще неизвестны случаи образования окружных комиссий по выборам в эти органы. Обычно полномочия окружных комиссий на муниципальных выборах исполняют ИКМО. В очень крупных муниципальных образованиях эти полномочия могут исполнять ТИКи.

5. Изменение статуса УИК

Участковые избирательные комиссии могут быть объявлены как временные территориальные органы ТИК. Это позволит привлекать ТИК к административной ответственности в случае нарушений со стороны подведомственной УИК.

6. Изменение порядка формирования комиссий и назначения их должностных лиц

Изменение порядка формирования комиссий, назначения их должностных лиц являются ключевыми пунктами предлагаемой реформы. Процесс формирования комиссий следует сделать максимально «техническим», максимально исключающим манипуляции составом комиссий при их формировании.

6.1 Об обязательном включении представителей политических партий

В настоящее время существуют два противоположных взгляда на принципы формирования избирательных комиссий: а) комиссии должны формироваться из представителей политических партий и б)комиссии не должны формироваться из представителей политических партий. Последняя точка зрения представлена мнениями некоторых руководителей ИКСФ. Учитывая высказанное выше положение о том, что в настоящее время структура исполнительной власти представляет собой необъявленную политическую силу, мы полагаем, что за политическими партиями должен быть закреплен приоритет при формировании избирательных комиссий.

Предлагается установить юридическую норму об обязательном включении в состав комиссии с решающим голосом одного представителя от любой партии, которая принимала участие в двух последних общих избирательных кампаниях по выборам Государственной Думы (самостоятельно или в составе блока).

Возможно, данная норма потребует коррекции положений о численном составе комиссий. Может быть, численный состав комиссий (за исключением УИК) следует устанавливать в зависимости от поданных партиями предложений.

6.2. Ограничение количества членов, работающих в органах исполнительной власти

В состав избирательной комиссии не может быть включен более чем один член, работающий в органах исполнительной власти. Член комиссии, принятый на работу в органы исполнительной власти в период исполнения полномочий члена избирательной комиссии автоматически утрачивает свои полномочия члена избирательной комиссии. 

6.3 Участие судебных органов в формировании комиссий

Включение в составы комиссий представителей еще одной ветви власти – судебной – представляется полезным как с точки зрения повышения уровня профессионализма, так и с точки зрения увеличения независимости комиссий. Кроме того, это позволит судебному корпусу приобрести знания о практике избирательного процесса. Полезным было бы также включение в составы комиссий представителей адвокатского сообщества. (В данном пункте имеются в виду комиссии высшего и среднего уровня, при этом суды и адвокатские коллегии должны быть соответствующего уровня.)

6.4 Ограничение участия исполнительной власти в формировании ИКСФ

Полномочия по формированию ИКСФ следует передать одному органу, лучше – законодательному. Это позволит избежать противоречий, имеющихся в действующем законодательстве и связанных с «обязательным включением». Возможно, что за главой исполнительной власти следует зарезервировать одно место в комиссии.

6.5 Назначение должностных лиц комиссий

Следует более четко определить понятие и полномочия должностного лица избирательной комиссии любого уровня. Отсутствие четкого определения этого понятия создает препятствия для привлечения к ответственности руководителей комиссий.

В настоящее время установлено, что председатели ТИК и УИК назначаются вышестоящими комиссиями, а председатели ИКСФ и ИКМО избираются по предложению ЦИК РФ и ИКСФ соответственно. Такой порядок представляется оправданным, но не помешала бы обязательная ротация председателей ИКСФ и ИКМО.

Что касается секретаря и заместителя председателя комиссии, то представляется желательным введение норм, обеспечивающих «баланс» политических сил, например, преимущественное право избрания секретарем и заместителем представителей политических партий, если председатель выдвинут политической партией.

6.6 Формирование УИК и назначение их руководителей

Формирование УИК представляет особую сложность в связи с большим количеством УИК (94 тысячи). УИК не должны формироваться на базе одного предприятия. С этой целью, следует ввести ограничение на количество членов одной УИК, выдвинутых одной и той же организацией (точнее – «собранием избирателей» этой организации).

Возможно, следует ввести запрет на назначение председателем УИК руководителей, если членами УИК являются подчиненные этого руководителя. Необходимо ввести аттестацию, возможно – общественную аттестацию – председателей УИК.

Следует также заметить, что установленная законом процедура подсчета голосов не позволяет задействовать сразу много членов УИК. Поэтому количество членов УИК может быть не очень велико.

Можно также рассмотреть вариант вменения в обязанность партий представлять кандидатуры в УИК.

Очень важно усилить информирование политических партий и граждан о начале процесса формирования УИК. Государству следует пропагандировать и стимулировать участие граждан в работе УИК. 

7. Регламентация деятельности комиссий

Предложенные выше реформы повлекут за собой изменения правил финансирования комиссий и распределения денежного вознаграждения внутри комиссий. Например, представители партий могут работать без денежного вознаграждения.

Очень важно определить обязанности должностных лиц комиссии по предъявлению другим членам комиссии любых документов комиссии. При этом само понятие «документ комиссии» должно быть более четко определено. Должны быть предусмотрены сроки предъявления документов. Должен быть предусмотрен перечень и срок публикаций документов комиссии в Интернете.

8. Увеличение открытости и гласности при формировании комиссий

Информация о поданных и принятых при формировании комиссий предложениях в объеме, не содержащем конфиденциальных сведений должна публиковаться. 

Затем состоялось обсуждение заявленных в качестве темы «круглого стола» проблем. Большинство участников сошлись во мнении, что система избирательных комиссий в Российской Федерации не удовлетворяет требованиям, которые декларируются избирательным законодательством. Основными недостатками этой системы  являются несамостоятельность комиссий, их управляемость со стороны исполнительных органов. В результате избирательные комиссии в целом не обеспечивают равноправие кандидатов, избирательных объединений, блоков, не противодействуют применению административного ресурса. Таким образом, избирательные  комиссии не обеспечивают избирательные права граждан, в первую очередь, пассивное избирательное право.

Высказанные участниками «круглых столов» предложения касались различных аспектов формирования и деятельности избирательных комиссий. Общую поддержку встретили следующие предложения:

· Лишение  органов исполнительной власти полномочий по формированию комиссий субъектов Федерации;

· Уменьшение в ЦИК РФ количества членов, выдвинутых Президентом РФ;

· Использование жеребьевки при назначении членов избирательных комиссий из кандидатур «с одинаковым статусом».

· Запрет на назначение председателем УИК руководителей учреждения, если членами УИК являются его подчиненные.

· Публикация полных сведений о выдвижении кандидатур и формировании ИК.

В разных формах и с различными оговорками были поддержаны следующие предложения:

1. Разделение избирательных органов на выполняющие административные  и контрольные функции.

Эксперт О.Каюнов предложил разделить комиссии на «хозяйственные» и «политические». Целью такого разделения была бы более четкая регламентация  полномочий исполнительной власти при проведении выборов. В настоящее время органы исполнительные власти, как единственные органы, обладающие материальными ресурсами для проведения выборов, оказывают слишком сильное влияние на выборы как таковые. Формально организаторами выборов считаются избирательные комиссии.

Некоторые эксперты, однако, считают, что увеличение количичества избирательных органов приведет к «бюрократизации» выборов.

2. Лишение вышестоящих комиссий права выдвижения в нижестоящие и назначения их  председателей.

Часть экспертов выразила убеждение, что право вышестоящих комиссий формировать нижестоящие позволяет повысить ответственность комиссий и их профессионализм.

3. Введение квалификационных экзаменов для членов ИК.

Хотя такие экзамены могут повысить профессионализм комиссий, отмечалось, что в настоящее время формирование участковых комиссий затруднено отсутствием желания граждан участвовать в работе комиссий. Прозвучали также предложения ввести квалификационные экзамены только для председателей  комиссий.

4. Придание всем избирательным комиссиям статуса государственных или муниципальных органов.

Это предложение, озвученное А.Бузиным, вызвало возражение со стороны некоторых экспертов (Кириченко, Кузьмина). Аргументы последних были связаны с упоминавшейся выше общей проблемой организации выборов в странах с переходной политической системой. 

5. Включение в ИК с правом совещательного голоса представителей от всех партий на весь период полномочий комиссии.

Включение в избирательные комиссии представителей только тех партий, которые уже представлены в законодательных органах, может вызвать эффект «положительной обратной связи», то есть такой ситуации, когда комиссии будут создавать более предпочтительные условия тем партиям, которые уже представлены в органах власти.

6. Ротация председателей избирательных комиссий, в первую очередь – комиссий высшего уровня.

Некоторые эксперты (Луценко) отметили, что такая ротация имеет смысл только для комиссий высшего уровня (ЦИК и ИКСФ).

7. Запрещение на выдвижение более чем одной кандидатуры в состав ИК от одного субъекта выдвижения.

Ситуация, когда трудовой коллектив может выдвинуть в УИК хоть всех членов, а партия – только одного, ставит субъектов выдвижения в неравное положение. Однако, некоторые эксперты (Римский) считают, что в первую очередь следует учитывать уровень квалификации кандидатов в члены комиссии.

Некоторые предложения, выдвинутые участниками «круглого стола», были восприняты большинством экспертов критически. Так, например, не нашло поддержки предложение об упразднении окружных избирательных комиссий. Часть экспертов (Бузин, Дымнов, Кынев) поддержали это предложение, часть (Кириченко, Кузьмина, Луценко, Римский) высказались против. Не нашли поддержки предложения по введению системы специальных избирательных судов и по передаче всех контрольных функций по выборам исключительно общественным организациям. 

 «Круглый стол» №2.  «Общественный контроль в день голосования и при установлении результатов выборов».

Ведущая второго «круглого стола» Г.Михалева кратко описала тематику обсуждения и предоставила слово Л. Шибановой для того, чтобы ознакомить присутствующих с результатами работы предыдущего «круглого стола». Затем выступил основной докладчик – А. Бузин, который отметил, что вопросы контроля в день голосования законодательством регламентированы намного более подробно, чем процедуры других этапов избирательной кампании. Поэтому, речь, в первую очередь, должна идти о совершенствовании правоприменительной практики, а не законодательства. Тем не менее, некоторые предложения, основанные на богатом опыте наблюдения на выборах, напрашиваются сами собой. Докладчик озвучил несколько таких предложений.

1. Отказ от голосования по открепительным удостоверениям

Опыт показал, что контроль использования открепительных удостоверений еще более труден, чем контроль досрочного голосования. Около 18% удостоверений остается в вышестоящих комиссиях и их погашение не фиксируется в протоколах. Поэтому фактически невозможно провести полный учет открепительных удостоверений. При совмещении выборов участковые избирательные комиссии на основании открепительных удостоверений незаконно выдают бюллетени по выборам, на которых голосование данного избирателя не предусмотрено.  При заполнении строк протокола, связанных с открепительными удостоверениями, УИКи часто делают ошибки. На закрытых участках при голосовании по открепительным происходит полная неразбериха. Административный кодекс не содержит наказание за несанкционированные тиражи открепительных.

При совмещении местных и более высокого уровня выборов приходится использовать как досрочное голосование, так и открепительные. Это приводит не только к усложнению процедуры, но и неявному понуждению избирателей к голосованию. На дополнительных выборах институт открепительных фактически ограничивает активное избирательное право.

Итак, издержки института открепительных удостоверений существенно выше, чем при досрочном голосовании. Если усилить и видоизменить норму об отдельном подсчете итогов досрочного голосования при превышении 1-нопроцентного порога, то институт досрочного голосования будет намного эффективнее по сравнению с институтом открепительных удостоверений.

2. Отчетность о ходе голосования

Органы исполнительной власти (по согласованию с ЦИК РФ, но вопреки закону) всегда собирают отчетность о ходе голосования. Эта отчетность используется с целью «подкорректировать» явку, если интенсивность голосования оказывается недостаточной. Запретить эти действия намного труднее, чем сделать их открытыми и гласными. Следует обязать избирательные комиссии оперативно публиковать информацию о 1)количестве избирателей в списке избирателей на момент передачи их из ТИК в УИК; б) количестве избирателей в списке избирателей на 8.00 дня голосования; в)ходе голосования (то есть  количестве избирателей, проголосовавших на определенные моменты времени). Наличие данной информации у исполнительных органов и отсутствие ее у общественности противоречит принципу открытости и гласности выборов, а также принципу невмешательства государственных и муниципальных органов в деятельность избирательных комиссий.

3. Расширение круга наблюдателей

Должна быть предоставлена возможность направления одного наблюдателя на избирательный участок всем юридическим лицам, а также всем избирателям, заранее зарегистрировавшимся в ТИК.

4. Уточнение порядка направления представителя от СМИ

Законом предусматривается возможность присутствия в помещении для голосования «представителя СМИ», но не определено, как должны быть удостоверены его полномочия.

5. Оглашение результатов подсчетов

Результаты подсчетов, в том числе промежуточных, должны оглашаться председателем или лицом его замещающим. В частности, перед началом голосования должно оглашаться количество полученных комиссией бюллетеней, число досрочно проголосовавших, количество избирателей в списке; при подсчетах по спискам избирателей должны оглашаться данные по каждой книге списка избирателей; при вскрытии переносных ящиков должно оглашаться количество заявлений, приложенных к ним и соответствие этого количества записям в реестре заявок на голосование вне помещения.

6. Уточнение порядка подачи заявок на голосование вне помещения

Распространенным способом «натягивания» явки является составление реестра заявок на голосование вне помещения путем внесения в него всех больных и престарелых избирателей. Такой способ является профанацией свободных выборов и должен быть запрещен.

7. О голосовании военнослужащих

Непонятно, почему солдаты срочной службы могут принимать участие на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации. Это надо запретить.

  Известно также, что курсанты и офицеры могут проголосовать дважды, поскольку место их пребывания не совпадает с местом жительства, и они внесены в списки избирателей и там и там.

Следует более четко описать порядок голосования по военному билету.

8. О члене УИК с правом совещательного голоса

Член УИК с правом совещательного голоса вправе пересчитывать бюллетени в рассортированных пачках под контролем членов УИК с правом решающего голоса. Это сказано в законе неявно (п.21 ст.68 Закона о гарантиях), а надо бы выразить это четче. Кроме того, естественно предоставить члену комиссии с ПСГ права по проверке подсчетов по спискам избирателей и по пересчету погашенных бюллетеней и открепительных удостоверений.

9. О заверении копий протоколов

С целью исключения формальных претензий к копиям протоколов, которые выдаются общественным контролерам, следует законодательно установить, что общественному контролеру обязаны выдать копию протокола или выписку из протокола, заверив ее подписью должностного лица УИК с указанием его должности и времени заверения, и печатью УИК. Иначе, ЦИК будет и дальше говорить, что копия заверена неправильно, если на ней не стоит слово «Верно».

10. О невозможности повторного подсчета в отсутствии лиц, получивших копии протоколов

После выдачи заверенных копий или выписок из протоколов УИК об итогах голосования, внесение изменений в протокол в участковой избирательной комиссии должно быть возможно только в том случае, если присутствуют все общественные контролеры, которым была выдана копия (по закону такие общественные контролеры вносятся в специальный реестр). Если возможность их пригасить отсутствует, то повторный протокол может быть составлен только на заседании ТИК.

11. Запрет на предварительную проверку протоколов УИК до перенесения данных из них в увеличенную форму сводной таблицы ТИК

Закон косвенно устанавливает такой запрет. Но он повсеместно не выполняется. Поэтому этот запрет надо прописать явно. Также было бы полезно  узаконить требование об оглашении данных протокола УИК при занесении их в увеличенную форму сводных таблиц ТИК.

12. Запрет на возврат избирательных документов в УИК

После подписания протоколов и выдачи заверенных копий в УИК, избирательные документы доставляются в ТИК и возврату обратно не подлежат. При обнаружении ошибок в протоколе УИК, составление повторного протокола, возможно с проведением повторного подсчета, производится по решению ТИК непосредственно в ТИК в присутствии представителей УИК и общественных наблюдателей.  

13. Внесение изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях

Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит положения, которые значительно затрудняют привлечение к ответственности лиц, нарушающих избирательные права.

Во-первых, должны быть оговорены короткие (до трех дней) сроки ответа прокурора на обращение граждан об административном правонарушении в области избирательного права. В противном случае дела затягиваются до окончания избирательной кампании.

Во-вторых, следует расширить круг правонарушений, по которым право возбуждения дел предоставлено не только прокурору, но и избирательной комиссии (сейчас этот круг ограничен п.5 ст.28.3) или суду.

Возможно, следует предоставить право составления протокола об административном правонарушении любому члену избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Затем выступила член ЦИК РФ с правом решающего голоса Е.Дубровина. Она отметила, несколько факторов, влияющих на качество общественного контроля: неподготовленность наблюдателей, слишком позднее окончание голосования. Е.Дубровина ответила на вопросы присутствующих, в частности, она сообщила, что некоторые ее коллеги по ЦИК вообще не верят в фальсификации результатов голосования.

В ходе обсуждения были даны оценки как упомянутым выше предложениям, так и выдвинуты новые. Так, А.Любарев предложил установить минимальный срок подведения итогов голосования и результатов выборов в комиссиях среднего звена, а также обязать комиссии обращать внимание не только на контрольные соотношения, но и на явные несуразности в протоколах участковых комиссий (например, на большое количество унесенных бюллетеней и на нереальные отклонения в итогах голосования). М.Шнейдер предложил проводить видеозапись подсчета голосов в участковых комиссиях. Также поступило предложение ввести норму о вычеркивании или другом способе сделать невозможным изменение граф тех избирателей в списке избирателей, которые не проголосовали к моменту окончания голосования. И.Винюков считает, что возможно вообще отказаться как от досрочного голосования, так и от открепительных удостоверений.

Л.Кузьмина отметила в своем выступлении первоочередную ответственность именно избирательных комиссий за правильность оформления копий протоколов. И.Борисов, отметив определенную «естественность» отклонений при подсчете голосов,  внес несколько предложений, которые с его точки зрения могут «оптимизировать» избирательный закон: предоставить право направления наблюдателей на федеральных выборах общественным организациям не только федерального, но и более низкого уровня, предоставить им право направлять в комиссии членов с совещательным голосом, уточнить порядок рассмотрения жалоб в комиссиях, усилить персональную ответственность должностных лиц комиссий.

В обсуждении также приняли участие В.Соловьев, Л.Шибанова, Д.Парамонов, О.Каюнов, В.Полуэктов, Г.Михалева, М.Дымнов, А.Кынев.

This document maintained by lahta-m@votas.ru
Material Copyright © 2001 Вячеслав Румянцев